תכנון פוסט סובייטי

על רקע התחדשות הדיון בחשיבות האזור וקידום סדר היום של הרגיונליזם החדש, כדאי להתבונן על זירות אחרות מה ניתן ללמוד מהתהליכים שהתרחשו במרחב האזורי ברוסיה בשנות התשעים עם נפילתה של ברית המועצות? בחינה של מעורבות השוק החופשי והשלטון המרכזי מזמנים הצצה אל מנגנוני התכנון של המדינה הגדולה בעולם.

עד לאחרונה האזור כיחידה גאוגרפית נתפס כמרחב בו מתרחשים “מאחורי הקלעים” של תהליכים חברתיים וכלכליים. כיום הניאורגיונליזם מבקש להגדיר את המרחבים האלו כמנוע הצמיחה העיקרי של הכלכלה הגלובלית, ולראות את האזור כרכיב הגאוגרפי המשמעותי של המאה ה-21. למעשה האזור או הרגיון היה ונשאר אחד מאבני הבניין המשמעותיות ביותר בכינון הזהות המרחבית והפוליטית של רוסיה, הן בימי ברית המועצות והן כמדינה פוסט סובייטית. בחינה של סדר היום האזורי ברוסיה מזמנת לא רק את הדיון בדינאמיקה בין האזור לבין העיר אלא בין השלטון לשוק החופשי. לא ניתן להבין את מערכת התכנון העירוני ברוסיה כיום מבלי להידרש להשפעות של כניסת השוק החופשי למדינה בשנות התשעים.

האזור בעידן הסובייטי

כרזה סובייטית המעבירה את הלך הרוח בו הדגש הוא על תכנון למטרות תעשייה, ” עשן הארובות- נשמת אפה של רוסיה הסובייטית” מתוך וויקיפדיה.

המרחב הבנוי בעידן הסובייטי מאופיין בשלושה טיפוסי ערים: עיר בירה אדמיניסטרטיבית, ערים מודרניות מהעידן הסובייטי וישובים שנוסדו לפני המהפכה ב-1989 והתפרקות הגוש הסובייטי. הבירות האדמיניסטרטיביות היו  לרוב הבירות של מחוזות בפרובינציה. הן ניקזו אליהן את המנהל המקומי, מקבלי החלטות, ובעלי תפקידים בייצור ובתעשייה .

התכנון העירוני בעידן הסובייטי נגזר מהצרכים הכלכליים של המדינה, ומרחבי התעשייה והייצור זכו למרבית תשומת הלב בעוד שסיפוק תנאי המגורים נדחקו לשוליים. תפקיד המתכנן היה לא רק לקדם את המעבר מהאזור הכפרי לזה העירוני, אלא הצורך לפתח רשת בין עירונית ענפה על ידי הקמה של נקודות ישוב חדשות באזורים אסטרטגיים. במסגרת תכנונית זו הוקמו באזור סיביר כ 1200 ערים חדשות  (New towns). התכנון ההיררכי בשילוב עם המסגרת הסוציאליסטית ששאפה לפזר את הכוח והמשאבים באופן שווה יצרו גיאוגרפיה ייחודית לעידן הסובייטי.

מיקום התעשיות והימצאות המשאבים הטבעיים במדינה הכתיבו את מיקומן של הערים החדשות שהוקמו. ההתבססות התעשייתית קדמה להתבססות החברתית, למעשה ערים הוקמו סביב נקודות תעשייה ומשאבים שהמדינה שאפה לפתח. הממשל המרכזי פיתח את הערים התעשייתיות החדשות על ידי מתן סובסידיות ומתן תמריצים לתושבים שכללו בין היתר משכורות גבוהות יותר או תנאי מגורים משופרים.  מערכת השלטון המקומי בערים אלו נותרה לא מפותחת מתוך ההנחה כי התעשייה היא המנוע העירוני העיקרי ולא השלטון המרכזי. בשנות התשעים המוקדמות, עם נפילת המשטר הסובייטי, ערים אלו היו הראשונות להיפגע. תהליכי ההפרטה הנרחבים פגעו במרבית התעשיות  ואלו שנותרו קטנו באופן משמעותי. כך הכוח הכלכלי של ערים אלו נעלם.לפי סדר יום זה החשיבות של הרגיון נגזרת באופן ישיר מההזדמנויות הכלכליות הטמונות בו, למעשה רגיונים רבים ברחבי רוסיה מזוהים עם טיב המשאבים המצויים בהם, כך למשל אזור קורסק מוכר בזכות מרבצי הברזל המצויים בתחומו.

 תקופת המעבר לעבר שוק החופשי

שתי גישות מתחרות של כלכלת השוק החופשי שאפו לעצב את סדר היום הכלכלי והפוליטי במדינה לאחר התפוררות השלטון בשנות התשעים. הגישה הראשונה מזוהה עם קונצנזוס וושינגטון שטבע הכלכלן ג’ון ווילאמסון בשנת 1989. גישה זו נשענת על הפעילות המוניטרית של הגופים העולמיים, בניהם קרן המטבע הבינלאומית והבנק העולמי. המעבר לקראת כלכלת השוק החופשי אמור היה להיעשות בעזרת כינון מוסדות מעבר ו”טיפול ההלם” של המסגרת הנאו ליברלית שכלל: קיצוץ וצמצום הסקטור הציבורי, עידוד תהליכי הפרטה וקביעת שער חליפין יציב. כלים אלו נועדו להביא לביסוס מהיר של הסקטור הפרטי שיביא לצמיחה ככלית כלל מדינית

מנגד  תומכי הגישה  הכלכלית הנאו קלאסית ביקשו לקדם סדר יום בו הרגולציה על השוק החופשי המתפתח צריכה להיות נתונה בידי השלטון, על מנת שיבטיח כי המשאבים נמצאים בידיהם של הראויים ביותר. הטיעון המרכזי נסוב סביב התפיסה כי סדר היום הנאו ליברלי במדינות המערב נסמך על מנגנון מוסדי מפותח המאפשר את קיומו, ובאין מנגנון מוסדי זה, השיטה הקפיטליסטית לא תביא לצמיחה שתיטיב עם כלל האוכלוסייה

השלטונות נטו לעבר הגישה הראשונה, אך עם יישומה, התחזיות לשיפור כלכלי כללי לא התממשו: אוכלוסיות רבות שקעו לעוני, רמת הפשיעה עלתה ומדדים כלכליים הראו כי המדינה הולכת ומאבדת את יציבותה. טיפול ההלם הקפיטליסטי של שנות התשעים לא נעשה בחלל ריק, מידת ההצלחה של מנגנון זה הייתה תלויה באופן הארגון הפוליטי ברוסיה החל משנת 1993 עם ייסודה של הפדרציה הרוסית.

עם קריסת המערכת הקומוניסטית, נפרץ גם השוק לרשתות מזון וביגוד ששינו את אופי הערים ותרבות הצריכה הקיימת. שלט המודיע על פתיחת סניף של רשת מזון מהיר במסקווה בשנות התשעים. מתוך וויקיפדיה George Louis

ריסון האזוריות

בין השנים 1994-1995 החלו להתבסס מערכות שלטון מקומי שפעלו לאיתור הצרכים המקומיים בתחומן. התבססות זו הצמיחה אליטה שלטונית חדשה שפעלה נמרצות לשיקום מערכת התכנון שעד אותו רגע כמעט חדלה מלהתקיים. באמצעות חקיקה ברמה המקומית, כל  רגיון התאים לעצמו את סדר היום העירוני, וכך עד שנת 1998 פעלו ב 61 מתוך 89 מהסובייקטים הפדראליים ברוסיה מערכות תכנון מקומיות שנשענו על חקיקה מקומית. התכנון ברמה המקומית שאף להתאים את עצמו לסדר היום המערבי תוך שימת דגש על תכנון חברתי, תכנון סביבתי, תכנון ציבורי ועוד היבטים אשר מערכת התכנון הסובייטי לא נתנה עליהם את הדעת. התחזקות זו ברמה המקומית וברמה הרגיונלית יצרה מנגנוני תכנון חדשים וקידמה מדיניות עצמאית.

בשנות התשעים רוסיה מבססת את סדר היום האופרטיבי והתכנוני סביב יחידות רגיונליות, ערים שבעבר היו ערי מפתח בתקופה הסובייטית מאבדות בקצב מהיר את מקורות ההכנסה  וסובלות מהגירה שלילית. הדעיכה העירונית ברוסיה במהלך שנות התשעים למעט שתי הערים הפדרליות מהווה תמונה הפוכה למצב במדינות המערב, בהן הערים  מהוות את מוקדי הכוח העיקריים.

מערכת התכנון ברוסיה כיום

כיום רוסיה מאופיינת במספר מערכות תכנון כאשר הרמה הקריטית היא הרמה הרגיונלית. רגיונים בהם  מקבלי ההחלטות השכילו לקדם את תהליך האיזור מול השלטון המרכזי מחד, ולהצליח למשוך אליהן משקיעים מהשוק החופשי מנגד, זוכות לפתח סדר יום  תכנוני עצמאי ככל הניתן. ההצלחה הרגיונלית איננה טמונה רק בעוצמה הכלכלית של כל רגיון אלא באופן הארגון הפוליטי והאוטונומיה היחסית ממנה הוא זוכה מהשלטון המרכזי.

נראה כי בשונה מהדיון המערבי המתעורר סביב תהליכי אורבניזציה, צמיחת הערים לכדי מגה ערים ויצירה של אזורים על ידי תאגידים , המקרה של רוסיה מציף את המתח לא בין העיר והאזור אלא בין האזור לשלטון המרכזי. הפדרציה הרוסית  מורכבת ממספר יחידות מרחביות ואדמיניסטרטיביות, הכפופות לשלטון הפדרלי המרכזי. רוסיה מורכבת מ-83 סובייקטים פדרליים, המיוצגים באופן שווה במועצה הפדרלית אך בעלי רמות שונות של אוטונומיה  העיקריים הם 21  סובייקטים פדרליים שהם  רפובליקות , 46 סובייקטים הם אובלסטים ושתי ערים פדרליות בלבד מוסקבה וסנט פטרסבורג. תת החלוקה הזו מייצגת חשיבה רגיונלית, הישויות המרכיבות את רוסיה של היום הן ישויות אזוריות הנפרדות אלו מאלו ברמת טיב וכוח השלטון המקומי ויחסיו עם השלטון המרכזי.

ריסון מערכות התכנון על ידי השלטון המרכזי יוצרת חוסר אחידות במנגנוני התכנון והאכיפה אשר מובילות לא פעם לאסונות. פוטין על רקע פינת זיכרון  בעיר קמרובו בה פרצה שריפה במבנה ייצור ישן שהוסב לקניון וגבתה עשרות קורבנות. תמונה מתוך האתר הרשמי של הפדרציה הרוסית https://en.kremlin.ru/events/president/news/57136/photos#

במהלך שנת 2000 בהוראת השלטון הפדרלי המרכזי הוקמה רמה חדשה של שלטון- המחוזות הפדרליים. ההיגיון בהקמת המוסדות הוא הגבלת כוחו של השלטון המקומי ויצירה של גוף מתאם של השלטון הפדרלי. כל מחוז פדרלי כולל בתחומו תמהיל שונה של סובייקטים פדראליים. בראש כל מחוז עומד שליח פדראלי הממונה על ידי השלטון המרכזי ומרכז בידיו את כל תהליכי התיאום בין הסוכנויות הפדראליות במחוז הנתון.

ניכר כי השלטון המרכזי מודע  לאתגרים הנובעים מניהול יחידה גיאופוליטית עצומה כמו רוסיה, וכי החלוקה לאזורים מנהליים היא מכורח המציאות, ונטועה עמוק בהיסטוריה של המשילות הרוסית. עם זאת הרגיונים הם רע הכרחי בעיני השלטון המבקש להגביל את כוחם החל מסוף שנות התשעים על ידי חקיקה (UDC) ועל ידי ארגון מנהלי (הקמת המחוזות הפדראליים בשנת 2000).

כל ניסיון להבין את החשיבה המרחבית והתכנונית ברוסיה דרך וויכוחים ותאוריות מערביות דינו בכישלון. חוסר היכולת לדון על הנעשה ברמה החוקית, הכלכלית והמנהלית המאופיינות בחוסר אחידות מקשה על עיגון תאורטי. מבחינה רגיונלית האתגר מתבטא  ביכולת של כל רגיון למקסם את כוחו הפוליטי והכלכלי ביחס לשלטון המרכזי. המתח  הוא מתח בין רגיונלי, והשאלות הבוערות הן האם האזורים החלשים ימשיכו לשאת את עיניהם אל המחוזות החזקים דוגמת מוסקבה וסנט פטרסבורג או שיצליחו לפתח סדר יום  מקומי עדכני?