למה נכשל פרויקט שיקום שכונות?

התעלמות מראייה תכנונית ומערכתית, יצירת “גידור טריטוריאלי” של שכונות השיקום והדרה ממתחמי “פינוי-בינוי”, אלו הם רק חלק מהכשלים שמנעו ומונעים את הצלחתו של פרויקט שיקום השכונות בתחום הפיזי והחברתי. צבי ויינשטיין כותב על ההזדמנויות שהוחמצו לקראת הצעה לשינוי מדיניות.

המציאות הנדל”נית בה נתונה מדינת ישראל אינה פשוטה, בלשון המעטה: מחירי דירות מאמירים, מחסור בקרקעות לבנייה, ביקוש למגורים שאינו מדביק את ההיצע, פערים בין מרכז ופריפריה, חברות בנייה מונופוליסטיות הפונות למגזרי אוכלוסייה בעלי הון בלבד, בירוקרטיה תכנונית מסורבלת, מאבקים בין בעלי אינטרסים פוליטיים ובין בעלי ההון, רפורמות בתחום התכנון שאינן מיושמות, מחסור בעובדים בתחום הבנייה, היעדר הסכמה מערכתית כוללת להתמודדות עם תחום הנדל”ן ועוד.

אין ספק, שמצב עניינים זה משפיע לרעה על פרויקט שיקום השכונות, אחד הפרויקטים ההרואיים של החברה הישראלית. פרויקט שהשפיע על מאות אלפי בתי אב ברחבי מדינת ישראל. היום פרויקט שיקום שכונות נמצא בתהליכי גסיסה מתקדמים. אולם מצב זה אינו קשור בהכרח למשבר הדיור הנוכחי אלא התחיל הרבה קודם לכן.

אם לתמצת בפשטות הבעיה המרכזית של פרויקט שיקום שכונות היא הסטגנציה ובכך שלאורך כל שנות פעילותו לא השכיל לשנות את מדיניותו ולהתאימה לתכניות התחדשות עירוניות כפי שנעשה במדינות המערב, המתמודדות אף הן עם הידרדרות פיזית וחברתית של מרכזי ערים ושכונות במצב סוציו אקונומי נמוך.

ההזדמנויות שהוחמצו הן למעשה הכשלים המלווים את תכנית פרויקט השיקום הפיזי והחברתי לאורך שנים. ברשימה זו אבקש לעמוד על הכשלים המעיבים גם היום על פרויקט שיקום השכונות, ומתוך כך להציע בהמשך (ברשימה שתפורסם בנפרד) שינוי מדיניות וחידוש של הפרויקט.

אם לתמצת בפשטות הבעיה המרכזית של פרויקט שיקום שכונות היא הסטגנציה. שיכון בלוד (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

כשל ראשון: השיקום בתחום הפיזי התמקד בשיפור תנאי המגורים, שיפור תשתיות ואיכות הסביבה של דיירי השיכונים. הדבר בא לידי ביטוי בתכנית הרחבות הדיור שהביאה לפתרון בעיות צפיפות הדיור שאפיינה את תנאי המגורים של משפחות השיכון הציבורי ואת המשפחות מרובות הילדים שהדירות היו בבעלותן בראשית שנות פעילות הפרויקט. ביטוי נוסף של המדיניות היה שיפור התשתיות הציבוריות (מים, ניקוז, תאורה, ביוב, מדרכות ודרכי גישה). בנוסף, נעשו עבודות שיפוצים חיצוניים של הבניינים בשכונות שעברו את תהליך ההרחבות וכן פיתוח החצרות המשותפות.¹

ואולם, בעקבות צמצום היקף התקציבים המופנים על ידי משרד השיכון לפרויקט השיקום הפיזי, הצטמצמה עד מאד היקף הפעילות בתחומים אלו. בנוסף, חלק מן המשאבים הופנה ליישום של תכניות חדשות בפרויקט שיקום השכונות, בהן “עיבוי-בינוי” ותמ”א 38. שתי תכניות ארציות אלו פועלות בהיקפים בלתי משמעותיים לחלוטין, בעיקר מסיבות של אי התאמה למיקום הגיאוגרפי של השכונה וערכי קרקע נמוכים שאינם מהווים תמריץ לכדאיות כלכלית עבור היזמים.

כשל שני: התעלמות קובעי המדיניות ומקבלי ההחלטות מראייה תכנונית ומערכתית אורבנית. פרויקט השיקום לא היה שותף לאף תכנית אב או תכנית מתאר ברמה היישובית שנעשתה ביישובים הכלולים בפרויקט, ושלהן עשויות היו להיות השלכות חיוביות על ריכוזי שכונות המצוקה (למשל פיתוח דרכי גישה, הקמת מוסדות ציבור, תוספת שטחים לשכונה שייעודם הוא שימושים מעורבים ועוד). תכניות מתאר אלו נעשו על ידי הרשות המקומית ללא שיתוף נציגי הפרויקט או מתכנניו.² להתעלמות זו היו השלכות משמעותיות על ראייה לטווח הרחוק, התפתחות בת-קיימא של השכונה והפיכתה לשכונה משוקמת על פי קריטריונים תכנוניים ומקצועיים.

כשל שלישי: היעדר יחסי גומלין בתחום אספקת השירותים בין שכונת השיקום ובין שכונות עירוניות סמוכות ברשות המקומית. שכונות השיקום סבלו, רובן ככולן, מהיעדר שירותים בסיסיים בתחומי החינוך, הקהילה והפנאי. בעקבות תרומות של קהילות יהודיות בחו”ל נפתרה בעיית המחסור במוסדות ציבור ובמהלך השנים הוקמו למעלה מ-700 מוסדות כאלה, בהם: גני ילדים, מעונות יום, בתי ספר, מרכזים קהילתיים ומתקני ספורט. תוצאת הבנייה המאסיבית של מוסדות הציבור הביאה במקרים רבים לכפל שירותים בשכונות סמוכות זו לזו ולתחרות בין המוסדות והשירותים על משיכת לקוחות, הובילה להיעדר מעורבות של אוכלוסיות משתי שכונות סמוכות והשליכה על התארגנות תושבים וניהול יעיל יותר של השירותים.

התעלמות קובעי המדיניות ומקבלי ההחלטות מראייה תכנונית ומערכתית אורבנית. שיכון בדימונה (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

כשל רביעי: יצירת “גידור טריטוריאלי” של שכונות השיקום. תיחום כל שכונת שיקום, על פי גבולות אזורים סטטיסטיים, שנקבעו בידי ועדת השרים לענייני שיקום שכונות, קבעה במידה רבה את דמותה העתידית מבחינה תכנונית וחברתית. גידור זה מנע את קשרי הגומלין עם שכונות סמוכות ושילובן בתוכניות מתאר ובניין עיר, ובכך, נמנעה הרחבתן בתוספת יחידות דיור חדשות ומשיכת אוכלוסייה ממעמד סוציו-כלכלי גבוה יותר בהשוואה לרמת האוכלוסייה הקיימת.

כשל חמישי: שכונות פרויקט השיקום פועלות ללא תכנון אסטרטגי – אורבני ארוך טווח בעל יעדים ומטרות מוגדרות. מעולם לא נעשה בשכונות הכלולות בפרויקט השיקום תכנון אסטרטגי המשלב בין היבטים פיזיים-חברתיים-סביבתיים-כלכליים. הפעולות התכנוניות שאושרו, בין בתחום הפיזי ובין בתחום החברתי, באו לענות על בעיות וקשיים שונים כפי שהועלו על ידי צוותי ההיגוי המקומיים, בהם השתתפו תושבים ונציגי הממסד. היעדר תכנון אסטרטגי הוא בין הסיבות הקריטיות לכך שפעילות פרויקט השיקום לא הגיעה לסיומה ולא נמדדה על פי מדדים מקצועיים ברי מדידה בהשוואה לממוצעים ארציים או לכל מדד מקובל אחר.³ על אף השנים הרבות של הימצאות השכונות במסגרת הפרויקט, קשה למצוא כיום שכונה שהגיעה לנקודת ההמראה כתוצאה מפעילות אינטנסיבית של פרויקט השיקום בה (וינשטיין, 1997).⁴

כשל שישי: היעדר ראייה תכנונית מערכתית המביאה בשיקוליה התפתחויות עתידיות במרחב העירוני בו ממוקמת שכונת השיקום. קביעת גבולות פעילות של פרויקט השיקום נקבעה עלפי תיחום אזורים סטטיסטיים, ולעיתים תכניות אב הממוקדות ברמה עירונית או מחוזית פסחו על שכונות השיקום. כך למשל, תכנית הרכבת הקלה במחוז המרכז שהתוואי שלה אמור לעבור סמוך לחלק משכונות השיקום בבת ים, תל אביב-יפו, בני ברק ופתח תקווה; דוגמא נוספת היא אזורי התעשייה והתעסוקה הישנים הסמוכים לשכונות השיקום והעוברים בשנים האחרונות מהפך בדמות מעברם אל אזורים שמחוץ לתחום העירוני; התחדשות עירונית שלמרכזי ערים המשלבים שימושים מעורבים הצמודים לשכונות השיקום. פינויים של אזורים אלה משחרר קרקעות עליהם נבנית בנייה חדשה שאינה מביאה בחשבון את ההשלכות על השכונה המוחלשת. בנוסף, רשויות מקומיות אינן משקיעות מחדש את היטלי המיסים הנגבים מהיזמים ואינן דורשות מהיזמים ומחברות הבנייה להשקיע בשכונות הוותיקות ולהפחית באופן זה את הניכור בין חדש לישן.

שכונות פרויקט השיקום פועלות ללא תכנון אסטרטגי – אורבני ארוך טווח בעל יעדים ומטרות מוגדרות. שיכון ברמלה (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

כשל שביעי: היעדר חשיבה תכנונית ברמת השכונה. מאחר ומדיניות הפרויקט הפיזי מתמקדת במגורים (הרחבות דיור, שיפוצים חיצוניים, פיתוח סביבתי), הוזנחו תחומים רבים אחרים המהווים חלק בלתי נפרד מכל פיתוח בר קיימא של מקום, כגון: מערכת דרכים מוטורית ורגלית; נגישות למוסדות ציבור ולשירותים מקומיים; ניצול שטחים לבניה; שימושים מעורבים; תחבורה ציבורית; סילוק מטרדים סביבתיים ופלישות לתחום הציבורי; מיתוג השכונה ועוד. הדוגמא הבולטת ביותר היא ההחלטה שהתקבלה בשנת 2008 על ידי האגף לשיקום שכונות חברתי לבצע תכנון אסטרטגי ותכנית אב לחמש שנים בתחום החברתי בלבד, תוך התעלמות מכל התחומים המשפיעים על התפתחות שכונה בהיבטיה הכלכליים, הפיזיים, הנדל”ניים ואיכות הסביבה.

כשל שמיני: השכונות שהוכרזו במסגרת פרויקט שיקום השכונות אינן נכללות במתחמי “פינוי–בינוי” של משרד הבינוי והשיכון: מטרת התכנית של פרויקט שיקום השכונות שהוכרז בשנת 1977 הייתה התמודדות עם מוקדי מצוקה חברתית ואזורי הידרדרות פיזיים במרכזים העירוניים על מנת להקטין פערי אי-שוויון בחברה הישראלית. בעוד שמטרת תכנית “פינוי –בינוי” שמה דגש על ערך הקרקע העירונית והתעלמות מהבחינה החברתית-קהילתית. הפן שהנחה את הוועדה לבחירת מתחמים פוטנציאליים הוא הפן התכנוני-יישומי של ניצול יעיל של הקרקע העירונית ללא בחינה של שכונות עניות ומוחלשות הזקוקות להתחדשות עירונית על מנת להיחלץ מהעוני וההידרדרות הבין-דורית.

כשל תשיעי: היעדר צוות מומחים בתחום ההתחדשות העירונית. עובדי אגפי השיקום, הן הפיזי והן החברתי, חסרים את הרקע המקצועי והידע העיוני והמעשי בתחום האורבני המשלב בין מרכיבים פיזיים, אדריכליים, תכנוניים, חברתיים, קהילתיים וכלכליים. כתוצאה מכך, נוצרה גישה מחשבתית צרת אופקים המונעת הכנסת חידושים או לימוד מניסיונן של תכניות שיקום אזורי מצוקה בעולם המערבי.

כשל עשירי: היעדר מחקר, מעקב וההערכה אחר התשומות המושקעות בפרויקט והשפעתן. לפעילות בתחום הפיזי ובתחום החברתי ישנן השלכות, הן ישירות והן בלתי ישירות, על מרכיבים רבים בשכונה כגון: דיור, מרכזים מסחריים, תחלופת אוכלוסין, ערכי נדל”ן, פיתוח שירותים קהילתיים, פיתוח כלכלי-קהילתי, הגירה, פוטנציאל בנייה חדשה, מלאי דיור, תחזוקה ושימור הקיים, איכות סביבה וחינוך תושבים לשמירה על הקיים. תהליכים אלו אינם מובאים בשיקולים התכנוניים והאסטרטגיים של מנהלי האגפים הפיזי והחברתי של שיקום השכונות ברמת הנהלת משרד הבינוי והשיכון ומשרדי הממשלה השותפים לפרויקט השיקום (חינוך, בריאות, שירותים חברתיים ורווחה, תמ”ת, קליטה) וגם לא ברמה המקומית של מנהלי הפרויקטים בשכונות.

היעדר מחקר, מעקב וההערכה אחר התשומות המושקעות בפרויקט והשפעתן. שיכון בהרצליה (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

על רקע הסיבות הללו, בעיני רבים פרויקט שיקום השכונות אינו נתפס כהצלחה. אין פלא שהפרויקט ירד מעל סדר היום והשיח הציבורי. כיום ממשלת ישראל אינה מציבה את פרויקט השיקום כנושא שיש לבחון אותו מחדש. השכונות נותרו מוזנחות ללא מענה. השינויים המתרחשים כיום בשכונות, נעשים, בדרך כלל, על ידי יזמים פרטיים ללא הקשר או ראייה תכנונית כלל שכונתית או אורבנית. גם אם נצפים שינויים בנוף הארכיטקטוני הסביבתי ישנם עדיין אלמנטים רבים אחרים מהם מתעלמים, בעיקר בתחום החברתי-קהילתי.

המשך פעילותו של פרויקט שיקום השכונות במתכונת המצומצמת היום, אין בו כדי להביא לידי השינויים להם ציפו קובעי המדיניות בשנת 1977. ואולם, אל לנו לנטוש את פרויקט שיקום השכונות. תחת זאת יש להוביל לשינוי המדיניות העומדת בבסיסו. לאחר למעלה משלושים שנה הגיע הזמן לשנות כיוון ולהתמודד בדרך שונה עם שכונות ואוכלוסיות מוחלשות.

על החידוש של פרויקט שיקום השכונות ברשימה הבאה.