קרקע שבויה

הָאָדָם אֵינוֹ אֶלָּא קַרְקַע אֶרֶץ קְטַנָּה, הָאָדָם אֵינוֹ אֶלָּא תַּבְנִית נוֹף־מוֹלַדְתּוֹ¹

אם האדם אינו אלא תבנית נוף מולדתו, מי אמון על עיצוב נוף זה? מיהם הכוחות המעצבים את המרחב הישראלי ומה השיקולים המנחים אותם? בספרן נטורי קרקע מבקשות המחברות רוית חננאל ורחל אלתרמן לדון בערכים והשיקולים מאחורי המדיניות הקרקעית בישראל.

נטורי קרקע: הערכים והשיקולים מאחורי המדיניות הקרקעית בישראל
רוית חננאל ורחל אלתרמן. הוצאת הקיבוץ המאוחד. 520 עמודים, 
119 שקלים

כריכת הספר, מתוך אתר הוצאת הקיבוץ המאוחד, ספריית פועלים.

במדינה בה 93% מהקרקעות נמצאות בבעלות לאומית, בשונה מרוב המדינות המפותחות, בהן הקרקעות היחידות המוגדרות כ”קרקעות לאומיות” הן לרוב קרקעות השמורות לשמורות טבע ומחצבים, במדינת ישראל שאלת הקרקעות הלאומיות מקבלת מעמד המכתיב את סדר היום עוד בטרם היווסדה. חננאל ואלתרמן מציעות לראשונה בניגוד למה שניתן היה לצפות, ועל אף שהנרטיב הקרקעי הישראלי קשור קשר הדוק לציונות, כי השיקולים העומדים בבסיס קביעת ועיצוב הנרטיב הקרקעי נעוצים בהפרדה בין המגזר העירוני והמגזר החקלאי-כפרי. כפי שהן כותבות: “בשונה מהנרטיב הציוני-לאומי הכללי, שמטרתו ליצור זהות משותפת בין כל היהודים בישראל ובתפוצות ולאחדם סביב החזון הציוני ומדינת ישראל, הנרטיב הקרקעי הוא נרטיב מפריד ומבחין. הוא מתייחס להתיישבות החקלאית ולמתיישבים החקלאיים, כעדיפים מבחינה לאומית על פני הישובים העירוניים ותושביהם”².
כך, למערך של הפרדות וסגרגציות מרחביות, קהילתיות ואתניות המכתיבות את סדר היום, נוספת הפרדה נוספת שיש להידרש אליה, והיא ההפרדה בין המגזר הכפרי והמגזר העירוני, העומדת בבסיס קבלת ההחלטות במקרקעי ישראל ויצירת סדר היום התכנוני והחברתי.

שיח חדש?
המחברות תמימות דעים שפסיקת בג”צ שיח חדש (בג”צ 244/00) ³ הייתה נקודת המפנה ששינתה את תהליך קבלת ההחלטות במועצת מקרקעי ישראל ויצירה דיון ציבורי ער על הנרטיב הקרקעי שעד אותה נקודה היה מזוהה עם הנרטיב הציוני-לאומי. כזכור, באוגוסט 2001 הגישה הקשת הדמוקרטית המזרחית עתירה נגד שורה של מקבלי החלטות ובניהם שר התשתיות הלאומיות, מנהל מקרקעי ישראל, מועצת מקרקעי ישראל, תנועת המושבים, תנועת הקיבוצים, הקיבוץ הארצי ועוד גופים הקובעים את המדיניות הקרקעית וגופים הנמנים על היישוב החקלאי.
העתירה עסקה בהחלטה של מנהל מקרקעי ישראל שהעניקה הרשאה לישובים חקלאיים לשנות את יעוד הקרקע אותה הם חוכרים מהמדינה, לשם קידום בנייה ופעילות שאינן חקלאיות, דבר אשר יוביל לטענת העותרים להעשרתן של קופות הישובים החקלאיים ובכך יגדל אף יותר אי השוויון בין המגזר החקלאי והמגזר העירוני. אי השוויון בולט אף יותר בשל הסמיכות הגאוגרפית של ישובים חקלאיים רבים, לא למרכזים מטרופולינים אלא לערי פיתוח הנאבקות על המשך קיומן. פסיקה זו היוותה רעידת אדמה עבור מקבלי ההחלטות, אשר כל מערך השיקולים עליו נסמכו קיבל פרשנות חלופית ע”י מערכת המשפט והציבור הרחב. ברמה הפורמלית הפסיקה צמצמה את ריבונות מועצת מקרקעי ישראל ומעתה הליכים משפטיים ורגולטורים נכנסים למערך קבלת ההחלטות.

העתירה חושפת את השורשים העמוקים של סדר היום הקרקעי אשר התעצב שנים רבות בהתאם למדיניות שנותרה יציבה על אף חילופי השלטון, “בעוד שמפלגות השמאל חיזקו ותמכו בהיבטים השיתופיים-סוציאליסטיים של המגזר החקלאי-כפרי, מפלגות הימין תומכות ומחזקות את ההיבטים הלאומיים של מגזר זה. מפלגות הימין רואות בהתיישבות החקלאית אמצעי לפיזור אוכלוסין מטעמי ביטחון ואחיזת יהודים בקרקע. בהכללה, ניתן לומר כי הימין הלאומי בישראל רואה באותם המתיישבים עצמם כלי לשמירה על הבעלות הלאומית על הקרקע ופיזור אוכלוסין מטעמי ביטחון, בעד השמאל רואה במתיישבים מגשימי החזון השיתופי והסוציאליסטי”⁴.

“אנו חגורת בטחון למדינה” : החיבור בין ההתיישבות החקלאית לשיקולים לאומיים ובטחוניים. כרזה לציון חמישים שנות העלייה השנייה. באדיבות מכון לבון (C)

כיום כאשר לחזון הסוציאליסטי לא נותרה אחיזה בקרקע, ואנו עדים להתפוררות החזון השיתופי, מעמדו של המגזר החקלאי נותר חשוף בחיפוש אחר הצדקה להמשך קיומו באקלים בו המגזר זה מהווה אחוזים בודדים מכלכלת המדינה. מעמד לא יציב זה עשוי לשחק לידיהם של כוחות המבקשים להאדיר את הנרטיב הלאומי על ידי שימוש בהתיישבות החקלאית ואנשיה בזמנים בהם שאלת “ייהוד” אזורים נותרת בעינה. הגשת העתירה מהווה בין היתר נדבך חשוב במאבק המזרחי, שנראה היום, עשור וחצי מאוחר יותר, מצוי בקרב מתמשך של פוליטיקת זהויות, ושוכח לרשום לזכותו את אחד הישגיו המרשימים ביותר: חשיפת הנרטיב הקרקעי הלאומי.

העתיד לבוא
הספר מציע ניתוח עצמאי של השיקולים העומדים בבסיס המדיניות הקרקעית בישראל. בעוד שמחקרים קודמים נשענו על נקודות מוצא היסטוריוגרפיות ואידיאולוגיות אשר התמקדו לרוב בתפקידו של הסכסוך הישראלי פלסטיני בעיצוב המדיניות הקרקעית, בפערים חברתיים ועדתיים, ובשאלות של צדק חלוקתי ומעמדה של הציונות, חננאל ואלתרמן במחקר הנוכחי מציעות נקודת מוצא פוזיטיביסטית כאשר הן בוחנת את תוכן הדיונים של מקבלי ההחלטות בעת גיבוש הנרטיב הקרקעי. כך הן משרטטת את מערך השיקולים בעת קבלת ההחלטות, ובוחנת אותם ביחס למערכת המקומית וביחס לנקודת מבט בינלאומית, ובכך מאפשר לראשונה מבט מקיף והשוואתי על האופן בו נוצר המרחב הישראלי.

הספר בנוי משבעה פרקים אותם מכנות המחברות “שערים”. בארבעת הפרקים הראשונים מתקבלת סקירה מעמיקה על התפיסה הקרקעית הנהוגה בישראל כיום ומקורותיה ההיסטוריים והפוליטיים של תפיסה זו. כמו כן מבואר המבנה הארגוני של המוסדות הקובעים את המדיניות הקרקעית לצד דיון המתייחס למדיניות הציבורית שהם חלק ממנה. השער החמישי בוחן את מסמכי המדיניות ומביא את ניתוח הפרוטוקולים של מועצת מקרקעי ישראל, תוך סיווגם לשיקולים מנחים שמאפשרים ניתוח השוואתי בין המגזר העירוני והמגזר החקלאי-כפרי. השיקולים הנבחנים הם :השיקול הציוני-לאומי, השיקול הכלכלי, השיקול החברתי, השיקול הסביבתי, השיקול התקציבי, השיקול המנהלי והשיקול המשפטי. כל השיקולים הללו נוכחים בעת קביעת המדיניות הקרקעית ובאים לידי ביטוי באופן יחסי בכל מגזר.

עוצמתו של המחקר נגלת לקראת סופו כאשר כל אחת מהמחברות מציעה פתרון והתייחסות נפרדות לעתיד לבוא. אלתרמן מציעה לבחון את סדר היום הנוכחי בכל הנוגע למדיניות קרקעית ציבורית, ככזו הנתונה במצב של “אפקט הנעילה” (Path dependency) כאשר המדיניות קופאת על שמריה ואינה מתאימה עוד לסדר היום שעבר תמורות רבות אך עם זאת עדיין מכתיבה אותו באופן כמעט עיוור. לפי אלתרמן, במרכז הדיון עומדת שאלת הבעלות הלאומית על הקרקע, האם מצב זה מאפשר הגשמה של יעדים ציבוריים ואינו נגוע בהיבטים אידאולוגיים ומה כוחו מול משטרי קרקעות חלופיים. בעוד שבמדינות מפותחות אחרות הבעלות על הקרקעות נשענת בעיקר על בעלות פרטית הנתונה לרגולציה והסדרה ולצידה בעלות מוניציפלית מצומצמת יותר, תפיסת הקרקעות בישראל- “הקרקע היא של כולנו” (כאשר בפועל היא בידי המדינה וקק”ל) יוצרת למעשה סטגנציה ותלות בלעדית במקרקעי ישראל, הפועלת בריכוזיות ובקומץ יד בהקצאה של קרקעות לשימושים פרטיים וציבוריים כאחד. ההצדקה לקרקע “של כולנו” נובעת אך ורק כאשר זו אכן משרתת יעדים ציבוריים מובהקים, כאשר אין זה המצב, טיעון השותפות על הקרקע מאבד את תקפותו ומשמש לא יותר מהגדרה ריקה שמטרתה לשמר את מעמדם של מקבלי ההחלטות. אלתרמן מציעה מעבר לנרטיב קרקעי חדש המעמיד בבסיסו את הבעלות הפרטית והציבורית (הנתונות לפיקוח והסדרה) לצד צמצום הבעלות הלאומית על הקרקעות, אשר מתוקף היקפה חסר התקדים אינה מספקת נרטיב קרקעי מאוזן.

מנגד מציעה חננאל, וחותמת את הספר, להעביר את מרכז הכובד משיקולים לאומיים לשיקולים חברתיים כלכליים בעת קבלת ההחלטות הנוגעות במדיניות הקרקעית בישראל ולא להעביר את הקרקע לבעלות פרטית, ובכך להתנגד למה שנראה כמגמת ברירת המחדל בשירותים הציבוריים בעשורים האחרונים – מגמת ההפרטה. חננאל מאמצת את משנתו של הארווי (Harvey), ומציעה מעבר למדיניות קרקעית הניצבת על עקרונות של צדק חלוקתי ומרחבי ומורכבת משלושה עקרונות מנחים: שיקול הצורך (Need) המחייב התייחסות לצורכי אוכלוסיות כנגזרת מחלוקת משאבים, שיקול של התרומה לטובת הכלל (Contribution to the common good) הלוקח בחשבון את ההשפעות השליליות שיכולות להיווצר בעת הקצעת משאבים לאוכלוסיה מסוימת ואיזונם, ושיקול ההעדפה המתקנת או פיצוי על קשיים (Environmental Difficulty) המתייחס לקשיים הנובעים מתנאים גאוגרפים ותנאים חברתיים לא מיטביים. באופן זה נוצרת תכלית חדשה למוסד מקרקעי ישראל, המתחברת לקריאות המחאה מקיץ 2011 אשר דרשו ממנהיגי המדינה לשוב ולקחת את האחריות על רווחת הציבור ולא למסור אותה לכל המרבה במחיר.