חוק פיצול דירות ודיור לא פורמלי

בשנת 2017 אושר חוק פיצול דירות. כיצד הוא השפיע על מציאות הדיור בישראל? מהי הזיקה בין החוק לבין הדיון בדיור לא פורמלי? רשימה זו עוסקת בשאלות אלו.

בעשרים השנים האחרונות, מחירי הדיור בישראל מאמירים, תקציב משרד השיכון והבינוי מצטמצם וחלקים מהציבור כורעים תחת הנטל. בקיץ 2011, על רקע עליות המחירים בתחום הדיור, פרצה מחאת האוהלים שהוציאה מאות אלפי אזרחים לרחובות, בדרישות שונות, בין היתר, לדיור בר השגה. בעקבות אותה מחאה, ממשלת ישראל התאימה את המדיניות בתחום הדיור, וקידמה רפורמות בתחום הדיור מתוך תפיסה ניאו-ליברלית, המתנגדת להגדלת ההוצאות הישירות על דיור אך מבקשת לווסת את המחירים באמצעות שינויים רגולטוריים.¹

אחד מצעדי המדיניות האלו הוא חוק פיצול דירות, שאושר באוגוסט 2017, וקובע תנאים בהם ועדות מקומיות יהיו חייבות לאשר בדרך הקלה תוספת יחידת דיור קטנה, להשכרה או למגורי קרוב, ליחידת דיור גדולה צמודת קרקע, בכפוף לתשלום היטל השבחה מופחת ותוספות מיגון. שאיפת החוק הייתה להגדיל את היצע יחידות הדיור הקטנות בשוק השכירות כדי להילחם בעליית מחירי הדיור, מתוך רציונל שמתכתב עם היגיון ניאו-ליברלי ורואה בבירוקרטיה חסם שמונע את הגדלת היצע היחידות. במקרה המדובר, הוועדות המקומיות שמונעות מהשוק החופשי לספק את היצע הדירות הנחוץ. עם זאת, החוק לא עמד בציפיות והשפעתו על מלאי יחידות הדיור היה זעום. בין נובמבר 2017 לספטמבר 2020 הוגשו בכל הארץ רק 537 בקשות ורק 121 מתוכן אושרו.² ועדיין באפריל 2022 הוחלט להאריך את תוקפו בשנתיים נוספות.

מבקרי החוק גורסים שהכישלון נבע מעודף התנאים שהוטלו על המבקשים את ההיתר לפצל, החל מקביעת גודל מינימלי לדירה וכלה בקבלת אישור מהשכנים, שצמצם עד מאוד את הסיכוי לקבלת ההיתר, ובכך גם את הנכונות להגיש את הבקשה. כמו כן, מההתעלמות מהמצב הקיים בשטח, היקף הדירות המפוצלות בצורה לא חוקית והאכיפה המוגבלת שמאפשרת את הישנותם, שלמעשה מעודדת את המשך הבנייה הלא חוקית. כך, חוקק חוק מנותק ממורכבות המציאות בשטח. שתי הרשימות הבאות ³ עוסקות בהיבטים שונים הקשורים לחוק. ברשימה זו אדון בשאלה האם ניתן לראות אותו כחוק שמהותו היא דה-רגולציה והקלה על הבירוקרטיה, או דווקא רגולציה, הסדרה מסוימת של פיצול הדירות הלא חוקיות בישראל. הרשימה השנייה תבחן את האופן בו המחוקקים תפסו את ההשפעות הצפויות של החוק על מצב הדיור בישראל.

דיור לא פורמלי

המושג לא-פורמלי מגיע מתחום הכלכלה. כמושג הוא בא לתאר מערכות עבודה או פיתוח המתקיימות מחוץ לגבולות כללי החברה המאורגנת, בצורה המזוהה עם דפוסים הנטועים בדרום הגלובלי. בשנים האחרונות, הדיכוטומיות האלו, בין הפורמלי ללא-פורמלי ובין הדרום הגלובלי לצפון הגלובלי, מאותגרות על ידי חוקרים בתחום הגיאוגרפיה האורבנית. הם תובעים להכיר בקיום התופעה בצפון הגלובלי ובקשר שלה למוסדות המדינה שיוצרים את התנאים להישנותה בעת כישלונם בהתמודדות עם עוני אורבני ואי-שוויון. שכיחות התופעה עולה במטרופולינים מבוקשים, כשהיצע הדירות המוגבל דוחק רבים לחפש פתרונות מחוץ לשוק הדיור הפורמלי. הפתרונות מגוונים, פועל יוצא של נסיבות מקומיות, נעים ממחסן שיועד מחדש למגורים לדירות שותפים עמוסות יתר על המידה ומבוצעים תוך הפרה של תקנות בנייה ותכנון, שמובילה לתנאי חיים ירודים ולעיתים אף לסכנה בטיחותית של ממש. עם זאת, הם מספקים פתרונות דיור נחוצים עבור אוכלוסיות מוחלשות שידם אינה משגת דיור אחר ואכיפה אגרסיבית כנגדם עלולה להחליש דווקא את האוכלוסייה הזאת.⁴

אנניה רוי (Ananya Roy) טוענת שהדיור הלא פורמלי נובע מהאופן בו השוק הפורמלי, במיוחד תחת ניהול ניאו-ליברלי, יוצר תנאים מסוימים מבחינת ביקוש, היצע ומחיר, שדוחקים מעמד נמוך ואף בינוני מחוץ לאותו שוק פורמלי. היא מגדירה את המערכת שנוצרת בצורה המשכית, מהחוקי ללא חוקי, ללא גבולות ברורים שמפרידים ביניהם, בשונה מהגבולות שהכוח הפוליטי והכלכלי מנסה להציב בין הפורמלי ללא פורמלי. אחד המאפיינים של התפיסה הזאת הוא התמקדות בשיפור ושילוב האזור ‘הבעייתי’ במרקם העירוני, ולא בתשתיות הנחוצות לאיכות החיים והביטחון של האוכלוסייה המוחלשת. כך, הדיור הלא פורמלי נתפס כתופעה של כאוס מרחבי שניתן לטפל בו באמצעים מרחביים ולא מוקדשת תשומת לב לאנשים עצמם שסובלים מתנאים הדיור הרעועים. מאפיין נוסף הוא ההתרכזות בזכויות קניין והסדרתם הפורמלית, דבר שנוח מאוד לעשות במרחב המופשט של השוק החופשי, אך כשהוא בא לידי ביטוי במרחב הממשי והלא שוויוני של ערים, הוא מקדם כוח ושליטה ומפריד בין בעלי הרכוש לשאר האוכלוסייה. מדיניות התכנון מאמצת לרוב את התפיסות האלו, מדגישה סדר ובעלות ומשתמשת בכלים כמו שימושי קרקע כדי להכתיב את תצורת המרחב. רוי מדגישה שקשה לשנות זאת כי השינוי כרוך בכך שמתכננים וקובעי מדיניות יכירו במציאות המורכבת ובהשפעה המוגבלת שלהם עליה. היא קוראת לאמץ שיח שמכיר בנסיבות היוצרות את הדיור הלא פורמלי ובהחלפת הפרקטיקות התכנוניות השכיחות בביקורת ריאליסטית.⁵

אורן יפתחאל מציע ביקורת דומה באמצעות המושג המרחב האפור. המרחב האפור נמצא בתווך בין הלבן של החוקי והפורמלי לבין השחור של המוות והגירוש. הוא נוצר באמצעות כלי התכנון הפורמליים שמאפשרים פיקוח והגדרה של מרחבים, ובאופן הזה קובעים את חוקיותם ואת הסדרתם או אי הסדרתם. המרחב האפור לרוב נסבל בשתיקה אך לא מוסדר בצורה רשמית. עם זאת, השיח שנוצר סביבו מגדיר בצורה שלילית ולעיתים אף פושעת את תושביו, כך שהם הופכים לאוכלוסייה נפרדת, ‘בעייתית’, עם זכויות פחותות לאור האיום המתמיד בהסדרה פוטנציאלית. המצב הגבולי של האוכלוסייה פותח פתח לניצול שלה ואליבא דיפחתאל היא הופכת למעין גרסה מודרנית של הנתין הקולוניאלי. יפתחאל מאיר את האופן בו מערכת התכנון משמשת כלי בידי המדינה הניאו-ליברלית שמרוויחה מהניצול של האוכלוסייה המוחלשת ככוח עבודה זול שלא יכול להתנגד לאור מעמדו הגבולי. הוא מדגיש את הקשר בין הדיור הלא פורמלי למעמד האוכלוסייה שדרה בו.⁶

על אף קווי הדמיון בהישנות התופעה בין הדרום הגלובלי לצפון הגלובלי, חשוב להדגיש את ייחודיות המאפיינים בצפון הגלובלי. אם בדרום, התופעה גלויה לעין, שכיחה ומופקת בצורה קולקטיבית, בצפון היא ברובה נסתרת, מופקת על ידי יחידים וקשורה לנגישות מוגבלת או היעדר נגישות לשוק השכירות הפורמלי.⁷ התופעה מופקת משילוב של שני דפוסי מדיניות, עודף תקנות וחוקים שמקשה על יצירת דיור פורמלי והיעדר אכיפה שמעודד דיור לא פורמלי. חוקי בעלות, הגדרות שימושי קרקע, הגבלות על יצירת יחידות משנה ותקנות בניין, יוצרים מציאות המגבילה עד מאוד את האפשרות ליצור יחידות דיור במסגרות פורמליות ודוחקת אוכלוסיות רבות ולא בהכרח רק אלו המקושרות עם עוני לפתרונות לא פורמליים. שימוש באותם כלים רגולטוריים כדי לנסות להתמודד עם התופעה יוצר פרדוקס, הרי התקנות הן אלו שיצרו את המצב מראש וגם התקנות החדשות עלולות ליצור תנאים שמקדמים דיור לא פורמלי.⁸ במקביל, מדיניות האכיפה נוטה להעלים עין מדיור לא פורמלי, אם בשל חוסר רצון ליטול אחריות על המצב או חוסר רצון לפגוע באוכלוסייה המוחלשת ממילא, שתלויה בפתרונות הדיור האלו. נוצר מצב בו הגבול בין עבירה על החוק להיעדרו הממשי של החוק מטושטש עד מאוד ולא בינארי כפי שהוא עלול להיראות מבחוץ. עם זאת, ועל אף היתרונות הגלומים בפתרונות הדיור הלא פורמלי, יש לזכור שקיימת האפשרות של בעלי בתים לנצל את הטשטוש והיעדר האכיפה להעצמת רווחיהם, באמצעות הקמת יחידות דיור מצופפות ולא תקניות.

היכן מדיניות הדיור בישראל פוגשת את שאלת הדיור הלא פורמלי?

כאמור, מדינת ישראל סובלת ממשבר דיור ומחירי הדיור מאמירים כבר שנים ארוכות, במיוחד באזורי הביקוש במטרופולין תל אביב. שנים של מדיניות ממשלתית פסיבית יצרה מציאות בה כלכלת השוק שולטת במחירים, על אף היות המדינה בעלת רובן הגדול של הקרקעות ובעלת השליטה במערכת תכנון היררכית מרכזית. אחרי המחאה בקיץ 2011, מדינת ישראל אימצה מדיניות אקטיבית יותר, אך מכוונת תפיסה יזמית, השואפת להבטיח את התנאים בהם בנייה מסיבית הופכת אטרקטיבית כלכלית עבור יוזמה פרטית. כך, נוצרת תחושה בה המספרים של יחידות חדשות שנבנות מבטיחה שהממשלה עושה משהו כדי להתמודד עם המשבר.⁹ מדיניות כזאת מתרכזת בהטבה עם יזמים וקבלנים ואינה רואה את הצרכים של האוכלוסייה המוחלשת ומוכוונת, במקרה הטוב, עבור מעמד הביניים שיש בידו הון לרכישה, ולא עבור ציבור השוכרים. כמו כן, המדיניות מעודדת דפוסי פיתוח בקנה מידה גדול (המשתלמים ליזמים), שכונות מוקמות כיחידות שלמות, עם דירות גדולות המיועדות ליצירת אוכלוסייה משפחתית הומוגנית.

בשנת 2022, מינהל התכנון בחן את סוגיית תמהיל גדלי הדירות ומצא שהתרכזות מדיניות הדיור בכמות היחידות ולא באיכותן מובילה ליצירת יחידות גדולות והומוגניות שמתעלמות מצרכים של אוכלוסייה שאינה היעד הנורמטיבי של שוק הדיור, משפחות עם ילדים. בעוד אופי משקי הבית משתנה וגודלם הממוצע נמצא בירידה, תפיסת הדיור כמוצר קבוע קופאת על שמריה ונבנות פחות ופחות דירות קטנות. נוצר חוסר איזון קשה בין העלייה המתמדת בגודל הדירה הממוצעת לבין אופי האוכלוסייה, מצד אחד מלאי דירות הומוגניות ומצד שני צרכים הטרוגניים ומשתנים. עלייה בהליכי הגירושין, הזדקנות ותמורות באורח החיים לא מקבלות מענה בשוק הדיור.

המציאות שנוצרה, עם המחירים הגבוהים וההיצע הנמוך, שמתעלמת מהצרכים של אוכלוסיות רבות, דוחקת אותן לחפש פתרונות בשוק הדיור הלא פורמלי. הקושי הרגולטורי שחוסם כמעט כל אפשרות לפיצול חוקי של דירות, מעודד זאת. כמו כן, האכיפה בישראל מוגבלת עד לא קיימת. דו”ח מבקר המדינה מ-2020 בנושא, מצא כי 58% מהועדות לא הגישו דיווחים כנדרש בחוק ליחידה הארצית לאכיפה על פעולות האכיפה שלהן ב-2018, ו-98% מהועדות לא השלימו ביצוע סקר עבירות בנייה כנדרש בחוק. יפתחאל מתאר כיצד המציאות הזאת יוצרת מרחבים אפורים בישראל, למשל, במזרח ירושלים ובשכונות המזוהות עם מהגרי עבודה בבאר שבע ובתל אביב. עם זאת, התופעה ככל הנראה רחבה בהרבה בהיקפה. במחקר שבוצע בראשון לציון הוערך שכמות יחידות הדיור גדולה בכ-10% אחוז מכמות היחידות הפורמלית, ושכמחצית מהדירות הזולות הן דיור לא פורמלי. בסקירת שוק הנדל”ן שביצע בנק לאומי, נמצא כי “היצע הדיור גדל בעשור האחרון מהר יותר מכפי שעולה מנותני גמר הבנייה המדווח, בין היתר בישובים של אוכלוסייה חרדית ושל אוכלוסייה ערבית-ישראלית. ממצא זה מעיד על שימוש נרחב בפתרונות ארעיים להגדלת היצע הדיור” ¹⁰

בתנאים האלו, של מחסור בדירות קטנות ברות השגה והיעדר אכיפה, נדמה שמטרתו של חוק פיצול דירות היא הגברת הרגולציה ואסדרת הדיור הלא פורמלי בישראל, אך האם זו הייתה כוונת המחוקק? הרשימה הבאה תעסוק בכך, בתפיסת המחוקק.