האם יישובי הגליל ירוויחו לו יאמצו תפיסה אזורית?

אזור הגליל מורכב מערים, כפרים, מועצות אזוריות, יישובים וקיבוצים. חוסר אסטרטגיה כוללנית מוביל לריבוי מטרות ומספר רב של מוקדי פיתוח הנאבקים ביניהם. האם ראייה אזורית תוכל למנף את האזור כולו קדימה? המאבק למשיכת מסודות להשכלה גבוהה כמשל

מבט על אזור הגליל

ללא נפת גולן משתרע אזור הגליל על פני 3,319 קמ”ר ומונה אוכלוסייה בת 1,352,500 נפשות. מתוכם כחצי מיליון יהודים וחצי מיליון מוסלמים והיתר נוצרים ודרוזים. האוכלוסייה מיושבת ב-382 יישובים, מתוכם 80 עירוניים אשר מהם רק 2 יישובים עם 50,000 תושבים ויותר. ישנן 16 מועצות אזוריות במחוז שאליהן משויכים 236,000 מהתושבים (ע”פ נתוני הלמ”ס 2017).

משנת 2016 אזור הגליל מחולק לאשכולות: אשכול הגליל המזרחי ¹, אשכול גליל מערבי ², ואשכול בית הכרם.³ האשכולות נועדו לעודד פיתוח אזורי וקידום שיתופי פעולה בנושאים שונים בין הרשויות המקומיות החברות בו והוא מבוסס על התאגדות וולונטארית. מנוחין (1981) תיאר את המערכת האזורית הגלילית כמורכבת משישה מרקמים: כפרי, עירוני, מיעוטים, מערכת ארגונית, מערכת שלטונית ומהממד הפוליטי אותם ניתן לאפיין על פי סטרוקטורות מיוחדות, חתירה לעוצמה ומשחקי אינטראקציה. ההבדלים בולטים ונשמרים לאורך זמן בין שהסטרוקטורות הן פיזיות, חברתיות-כלכליות או פוליטיות. כל מרקם שואף לספק את הצרכים והשאיפות של הקבוצות בתוכו על מנת לשמר את ההגמוניה שלו, לפיכך העוצמה נמדדת על פי היכולת של המרקם בהשגת המשאבים שיטיבו עמו. עצמאותו של המרקם תהיה פועל יוצא של עוצמתו, גיבושו הסטרוקטוראלי והעדיפות או הדחייה הקיימת בין המרקמים.

מבנה ואופן פעולת האשכולות. תמונה: אתר האינטרנט של אשכול הגליל המזרחי

אזור הגליל- מבט נקודתי או מכליל?

למעט בתוכניות המתאר הארציות אין התייחסות לגליל כאזור, אלא למקומות. כל משרד ומוסד עובדים לפי סדר קדימויות משלו וכך בין יישובי הגליל יש שמקבלים עדיפות בחינוך ויש שבתעשייה. הדבר יכול להתקשר בצרכי היישוב, אך קל לתרגמו להנחה כי הממשל אינו מביא את כל הקדימויות לכדי מכנה משותף. חוסר אסטרטגיה כוללנית מובילה לריבוי מטרות בגליל, לצד מספר רב של מוקדי פיתוח הנאבקים בינם לבין עצמם על המשאבים המוגבלים.  החלוקה הקשוחה בין סוגי השלטון המקומי מקשה עוד יותר ומונעת ניסיונות לתיאום וייצור שיתוף פעולה לשם ייעול. עד כה לא השכיל האזור לפתח מבנה גג רחב לניצול טוב יותר של המשאבים המוזרמים אליו. יתרה מכך, היחס למונח ‘אזור’ בגליל לא עוסק בתפיסה מרחבית למעט במועצה האזורית המאגדת יישובים כפריים והרי שהיא מושג סקטוריאלי ולא מרחבי. מעבר לכך אין הכרה בצורך להתארגנות מרחבית בגליל. חוסר התודעה האזורית אצל השלטונות והכוחות הפוליטיים במדינה על מהות האזור ותפקידיו במערכת המדינית מובילה להתחזקות התפיסה במציאות הפוליטית ולכך שגם אנשי האזור שהיו צריכים להיות הראשונים בחיפוש הכרה אחר הלגיטימציה של האזור אינם מודעים לכוחם, ואלה שמודעים לו מסתירים זאת לטובת האינטרסים הסקטוריאליים שלהם ⁴.

הרשויות המקומיות באזור מדורגות בממוצע נמוך בדירוג החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עם אחוז הכנסות עצמי נמוך ואחוזי אבטלה גבוהים ביחס לשאר אזורי הארץ. צמצום התמיכה הממשלתית וחיזוק התעשייה באזור הובילו לסגירתם של מפעלים גדולים בגליל כמו בשאר אזורי הפריפריה בישראל ⁵.

מאבק רשויות מקומיות על מוסדות השכלה גבוהה בישראל

אזור הצפון נוסד ותוכנן בהתאם לתפיסות רגיונליסטיות מודרניסטיות, במסגרתו הוקמו ערים חדשות והותווה סדר יום אזורי שהתאים בשעתו  לתפיסה האידיאולוגית שתיעדפה את הכפר על פני העיר. כיום, על רקע המגמה הנאו ליברלית, מתחזקת התפיסה השואפת לחזק את הערים, לעודד אותן לעצמאות והתפתחות כראות עיניהן. בעשורים האחרונים רשויות מקומיות הפכו מארגונים פאסיביים לגופים יזמים המתחרים ביניהם על פעילויות כלכליות. התחרות הכלכלית בין ערים ואזורים מתעצמת כתוצאה מניידות גדלה של רעיונות, אנשים והון, בין היתר בהתבסס על תעשיית ידע. מכאן עולה העניין גם במוסדות להשכלה גבוהה ובתי חולים כמרכיב בפיתוח הכלכלה המקומית. תחום זה נשלט עד שנות ה-80 בידי מנגנוני מדינת הרווחה ומדינת הלאום וצמצמו את מרחב הפעולה של רשויות מקומיות. תקופה זו מאופיינת גם בתמורות במערכת ההשכלה הגבוהה בישראל עם הקמתן של המכללות הרבות, ביניהן מכללות אזוריות שתפקדו כשלוחות אוניברסיטאיות תחילה ובהמשך כמוסדות אקדמיים עצמאיים. בשנות ה-90 הפכה ההשכלה הגבוהה לזירת תחרות נוספת בין הרשויות המקומיות בעקבות תפנית במדיניות המועצה להשכלה גבוהה עם הרחבת מעגל ההשפעה של גורמים פרטיים וציבוריים שאינם בהכרח חלק מהשלטון המרכזי. ⁶

התחרות הכלכלית בין ערים ואזורים מתעצמת כתוצאה מניידות גדלה של רעיונות, אנשים והון, ומכאן התחרות על הקמת מוסדות להשכלה גבוהה ובתי חולים. מכללת תל חי בצפון (מתוך עמוד הפייסבוק של המכללה)

רוזן ורזין (2004) טוענים כי פעולתה של רשות מקומית למשיכת מוסדות להשכלה גבוהה מושפעת ממאפייני הרשות, בעיקר ממיקומה ומהנהגתה הפוליטית. כך הם צופים, שבעוד שאזורי ביקוש גבוה במטרופולין יתאפיינו בתחרות והעדר שיתוף פעולה בקרב רשויות מקומיות, הרי שבאזורי ביקוש נמוך תאלצנה לעיתים רשויות מקומיות סמוכות לשתף פעולה ביניהן. זאת במקביל לשתדלנות לקבלת תקצוב ממשלתי באזורים הפריפריאליים לעומת הכרה אקדמית במוסד ברשויות באזורי ביקוש גבוה. בפועל מוסדות הנשענים על תקצוב ממשלתי יימשכו לרשויות מקומיות המתאפיינות במיקום פריפריאלי יותר כהמשך התלות שלהם בכוחות השוק ובמדיניות הממשלה. ואכן מבחינת הפריסה הגיאוגרפית נראה כי כל מוסדות ההשכלה הגבוהה הממוקמים בפריפריה הלאומית ואף בשולי המטרופולין מתוקצבים על ידי הועדה לתכנון ותקצוב במועצה להשכלה גבוהה.

רשויות מקומיות סמוכות מסרבות לשתף פעולה באשר להבאת מכללות אקדמיות וקידומן. מכללת מנשה לדוגמא הייתה מצויה במשבר כלכלי והמועצה האזורית מנשה הסכימה להעביר את השליטה על המוסד לעיריית חדרה ולהעתיק את מיקומו לתחום שיפוטה של העיר. דובר על שליטה משותפת במוסד של חדרה, המועצה האזורית חוף הכרמל, פרדס חנה ואור עקיבא כאשר יושב הראש יועד להיות יושב ראש הות”ת. אולם סירובה של עיריית חדרה להתחלק עם רשויות מקומיות אחרות בשליטה הביאו לסגירתה של המכללה בשנת 1994. לעומת זאת כאשר התקיים שיתוף פעולה אזורי באשר למכללת אחווה, אותה ניסה משרד החינוך לסגור בעקבות רפורמה של המל”ג באיחוד כ-60 מוסדות להכשרת עובדי הוראה ומתן תארים אקדמיים, קואליציה אזורית בראשות המועצה האזורית באר טוביה שבתחומה המכללה, ראש עיריית אשקלון וסגן השר (משה קצב, ראש עיריית קריית מלאכי לשעבר) ניהלה משא ומתן עם משרד החינוך תוך שהיא מארגנת שדולה בכנסת והצליחה להבטיח את המשך קיומו של המוסד ושדרוגו. כך זוהתה פעילותו של המוסד כאינטרס של האזור כולו המהווה מוקד למשיכת אוכלוסייה איכותית, כמספק מקומות עבודה לתושבי האזור ועוד. כאשר שיתפו הרשויות המקומיות באזור פעולה לטובת האינטרס האזורי המשותף, ידם יצאה על העליונה, גם אם לאחר חלוף האיום, התגברה התחרות הפנים-אזורית באשר למכללה.

ככל שמתרחקים עוד יותר לאזורי פריפריה בולט הכורח של שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות בשל הביקוש המוגבל להשכלה גבוהה והחולשה הכלכלית והפוליטית של רשויות מקומיות רבות, המקשה עליהן לפעול באופן עצמאי. במקומות אלו בולטת יותר גם הדומיננטיות של המועצות האזוריות בתחום קידום ההשכלה הגבוהה. כגון עיריית קריית שמונה במכללת תל-חי שהקומה ביוזמת המועצה האזורית גליל עליון וכן עיריית שדרות במכללת ספיר שהוקמה ביוזמת המועצה האזורית שער הנגב. ⁷

מכללת ספיר בעיר שדרות, המכללות זוהו כמוסד שתורם לאזור כולו, מהווה מוקד למשיכת אוכלוסייה איכותית, ומקומות עבודה איכותיים לתושבי האזור (מתוך עמוד הפייסבוק של מכללת ספיר)

העתקת המכון הוולקני לאזור הצפון כמשל

באפריל 2016 הכריז שר החקלאות אורי אריאל על יוזמה להעתקת מכון וולקני לגליל “כמה שיותר צפונה”. ההכרזה לוותה בהגשת הצעה להקמת צוות בין משרדי שיגיש מתווה להעתקת המכון לצפון הארץ כחלק מיעדי הממשלה לחיזוק הפריפריה.  מעבר מכון וולקני לגליל מייצר ציפיות רבות עבור צעירי הגליל והתושבים שרואים בו נכס תעסוקתי ומנוע צמיחה לאזור כולו.

את הפרויקט מקדם אורי אריאל לצד ראשי רשויות מקומיות בצפון, תחילה פורסם כי מול ראש עיריית טבריהומאז ההצהרה מוצג יו”ר אשכול הגליל המזרחי וראש המועצה האזורית גולן, אלי מלכה כקול הבולט המייצג את הגליל. ביוני 2016 פורסם בגלובס כי אלי מלכה ושר החקלאות וסגנו גורסים כי העתקת המכון לאתר בסמוך לקריית שמונה, שם נמצאים גם מכללת תל-חי ומכון מיג”ל היא הכיוון המוביל, זאת בהסתמך על שני דו”חות מכונים פרטיים. גם ראשי רשויות אחרות, דוגמת מטה אשר הביעו את התלהבותם מהעתקת המכון לצפון, בתקווה שימוקם בתחומם, אולם נראה כי אלי מלכה הוא שמקדם את בנושא באופן המשמעותי ביותר וחותר להבאת המכון לתחומי הגליל המזרחי.

בינתיים ממשיכים הדיונים על העברת המכון ואופן ההעברה, זאת בשל התנגדויות חריפות מצד חוקרי המכון הוולקני עצמו, וכן של ראשי רשויות מקומיות בדרום הארץ ובמרכזה, כולל ראשון לציון, בשטחה שוכן המכון כעת. בינואר 2017 התגייס ראש הממשלה נתניהו ומינה צוות שיבחן את העתקת המכון לצפון, אך גם דו”חות אלו מעוררים סערות תקשורתיות וטרם הוכרעה הסוגיה.למאבק בעד העתקת המכון מצטרפים גורמים שונים והתאגדויות בגליל ביניהם אגודת הסטודנטים תל חי, תנועת “שינוי כיוון” ועוד.

המאבק על העתקת המכון אמנם נעצר בשנה האחרונה, אולם הוא מהווה אבן בוחן לתפקוד האזורי של הגליל ומאפשר להעלות שאלות באשר לאסטרטגיה שתוביל לתוצאות מיטיבות עבור האזור.

האזוריות החדשה?

ערן רזין  במאמרו טוען כי תהליך של מטרופוליזציה בעידן הגלובליזציה, לצד הלחץ על מדינת הרווחה הוביל לצורות משילות של ‘אזוריות חדשה’ שכולל רשתות אופקיות מורכבות, שותפויות, קואליציות אד-הוק ומצבים של שיתוף בכלכלה תחרותית. צורות אלו החליפו את ‘האזוריות הישנה’ בהתמקדות בשינוי המבנה ההירארכי האדמיניסטרטיבי-טריטוריאלי. שינוי זה לא בהכרח מבטל את מרכזיותה של המדינה או של מבנים היררכיים טריטוריאליים, אלא מייצר מצב יותר פלורליסטי של קבלת החלטות. השלטון המרכזי יכול לסגת מחלק מתחומי האחריות שלו, אבל לא מתבטל כוחו החוקי. יתרה מכך מאפיינים משילותיים של האזוריות החדשה יכולים דווקא לשרת ככלים לבקרה מרכזית, בסביבה ניאו-ליברלית הנוטה להפרטה לצד ריכוזיות. ⁸

בנושא המוסדות להשכלה גבוהה בישראל, האזוריות החדשה התפתחה רק ברמה מסוימת, והרגיונליזם הישן מעולם לא חלף לגמרי. למעשה, נראה שהגעתם של מוסדות להשכלה גבוהה לאזורי הפריפריה תלוי בסופו של דבר בשלטון המרכזי הריכוזי והכוח האזורי בישראל נתון ליכולת לייצר לחץ על השלטון המרכזי ולא כשחקן משמעותי בשוק החופשי. לפיכך על הרשויות המקומיות להתאחד כדי להשחג כוח השפעה שיביא אלהם את יתורנות השוק.

בהנחה שהמאבק להשגת מכון מחקר דוגמת המכון הוולקני תלוי בלחץ על הממשלה בצורות שונות, הרי שמאבק משותף של כלל הרשויות יכול לסייע בהחלטה להעתיק או לא להעתיק את המכון צפונה מלכתחילה, אבל לאחר קבלת החלטה שכזו תשוב ותתחולל תחרות בין הרשויות השונות בתוך האזור באשר למיקום המסוים בתוך האזור. רוזן ורזין ⁹ טענו כי הסיכון המשמעותי בהיצע עודף של מוסדות להשכלה גבוהה והעובדה שמוסדות אלו משפיעים ברמה האזורית במידה רבה, מעלים תמיהות באשר לנטייתן של רשויות מקומיות סמוכות שלא לשתף פעולה בתחום זה. המקרה הזה אינו שונה אך עם זאת העובדה כי ברור שבסופו של דבר תתקיים תחרות מקומית ולא בשדה הלאומי, מעלה גם את האפשרות לוותר מראש.

מעבר להשכלה הגבוהה

אזור הגליל בישראל יכול להוות שחקן כלשהו בשיח הלאומי. שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות השונות לכדי מסגרת אזורית מאוחדת, יספק לגליל את יתרונות הגודל שכה חסרים לו, ויהווה כוח מניע לפיתוח כלכלי וחברתי לאזור כולו. כלכלת ידע שאינה תלוית מקום ולא דורשת שינוע היא המפתח באזור מרוחק ונטול משאבים. עם זאת, יוזמות מקומיות מתקשות למשוך אליהן גורמי מפתח ולשמר הון אנושי באזור. במובן הזה, הרגולציה המדינתית כוחה רב באזורים הפריפריאליים, כך שבאפשרות האזור לייצר שדולות משמעותיות מול השלטון המרכזי לביזור של מכוני ידע וטכנולוגיה. רשות מקומית יכולה לחולל שינוי קטן, לעומת זאת הגליל כמרחב אזורי הוא בעל כוח רב ומשמעותי במיוחד אם ישכיל לפתח סדר יום שיתופי ולא תחרותי – פנים אזורי.