דיור הולם! הזכות לגור בעיר

האו”ם הכריז על דיור כזכות אוניברסליות ודיור ציבורי הוא אחד ממנגנוני הממשל לספק את הצורך בדיור. כיצד מתמודדות מדינות שונות עם האתגר הזה?  רשימת פתיחה לסדרת רשימות שייבחנו מודלים של דיור ציבורי ברחבי העולם

מאז אימוץ ההכרזה האוניברסלית בדבר זכויות האדם בשנת 1948 על ידי האומות המאוחדות הוכרה הזכות לדיור הולם בסעיף 25 כמרכיב של הזכות לרמת חיים נאותה. ¹ הצהרה זו ראתה את כל הממשלות, ללא יוצא מן הכלל, כנושאות באחריות בתחום המקלט/מחסה הולם, הן על ידי הקמתם של סוכנויות, הן על ידי הקצאת הכספים למגזר הדיור והן על ידי תכנון, קידום מדיניות ופרויקטים ביוזמתן. בהמשך לכך עולה ממסמכי האומות המאוחדות כי מתן דיור נאות לכלל האוכלוסיה דורש פעולה מקיפה שתיושם לא רק על ידי הממשלות, אלא על ידי כלל המגזרים: המגזר הפרטי, ארגונים לא ממשלתיים, קהילות ורשויות מקומיות, כמו גם, על ידי ארגונים וגורמים שותפים של הקהילה הבינלאומית. במסגרת זו על הממשלות לנקוט בפעולה ובמדיניות מתאימה כדי לקדם, להגן ולהבטיח את ההגשמה המלאה והמתקדמת של הזכות לדיור  מחסה הולם ² שפירושו: “יותר מקורת גג. זה גם אומר פרטיות נאותה; מרחב הולם; נגישות פיזית; אבטחה נאותה; הבטחת קביעות; יציבות מבנית ועמידות; תאורה נאותה, חימום איוורור; תשתית בסיסית מספקת, כגון מתקני אספקת מים, תברואה וניהול פסולת; איכות סביבה הולמת וגורמים הקשורים לבריאות; וכן מיקום הולם ונגיש לגבי עבודה ומתקנים בסיסיים. ³ כל זה צריך להיות זמין במחיר סביר” (United Nations, 1996 section 60).

סלאמס בהוצ’י מין סיטי בויאטנם, (צילום: Nguyen Thanh Long, Wikimedia)

כלומר, הזכות לדיור אינה נותרת בהגדרה הצרה של מקלט, היא משלבת היבטים פיזים ומרחביים העוסקים בנגישות וקירבה לתעסוקה והיבטים תברואתיים-סביבתיים וכלכליים. הזכות לדיור קושרת בין החברה למרחב המגורים ואיכותו באופן מרחיב ורב מימדי. אנרי לפבר כתב על הזכות לעיר (1992, 1991, Lefebvre),⁴ הוא הציג את המגורים (inhabitance) בה כמשקפים שייכות אליה. לתפיסתו הזכות לעיר מוענקת לדרים בה. והשהות בעיר לאורך זמן והמגורים בה הופכים את האדם לחלק מהמקום.

סוזן פיינשטיין (2011) מתבססת ומרחיבה את רעיון ‘הזכות לעיר’ של לפבר וגורסת כי זו אינה מתמקדת אך ורק בזכות לנכס והתמקמות במרחב, אלא גם בזכות לעיר טובה, בה כלל התושבים, מכל קצוות הקשת הסוציואקונומית, נהנים משלל ההזדמנויות שהעיר מעניקה.⁵ פיינשטין מרחיבה ומחזקת את טיעוניה באמצעות גישתם של מרתה נוסבאום ואמריטה סאן, ‘גישת ההזדמנויות’  לפיה סביבת חיים נמדדת במה שהיא מאפשרת לאלו החיים בה ולא בהכרח מה התושבים בוחרים לממש בפועל מתוך מגוון האפשרויות בעיר. פיינשטיין מסתמכת (בניגוד ללפבר, נוסבאום וסאן) על איריס מריון יאנג הטוענת כי ככל שהעיר תגלם מרחב דמוקרטי יותר, השוויון בה יקבל ביטוי ממשי יותר. היא מכנה זאת ״סולידריות מובחנת״⁶ ומתכוונת בכל לגישה פרקטית יותר לתפיסה של רב-תרבותיות. לדידה, אין צורך בערבוב כפוי בין אוכלוסיות שונות במגורים, מכיוון שכך נמנעים היבטים של תמיכה והתנהלות קהילתית. אין הכרח שמרחב עירוני יהיה בשימוש של מגוון רחב של תושבים, אך בה בעת אל לא להרחיק אף אחד.⁷

התפיסות התאורטיות (ורבות אחרות ברוח דומה), ⁸  ממסגרות את הזכות לדיור הולם בעיר כאחד הצרכים האנושיים הבסיסיים להישרדות היחיד (ו/או המשפחה) והיותו חלק מהחברה האנושית. תפיסות אלו מגובות במחקרים שונים ⁹ המצביעים על הזיקה בין אובדן או חוסר יכולת לספק דיור לאורך זמן לכשלים של שרידותה של יחידה חברתית הבסיסית (היחיד או התא המשפחתי). כלומר, אובדן או העדר דיור גרר או העצים השלכות חברתיות כשימוש בסמים, בעיות בריאות הנפש ואלימות במשפחה.¹⁰

הדיור הציבורי -ככלי למימוש הזכות לדיור

דיור ציבורי הוא אחד האמצעים המרכזיים במאה האחרונה שבאמצעותם מקבלי ההחלטות במדינות ובערים שונות בעולם בחרו להתמודד עם הקושי להעניק דיור הולם ובפרט בעיר. ‘דיור ציבורי’ הוא סוגיה מרכזית בשדה התכנון העירוני ובתחומים נושקים כגון רווחה, כלכלה, מדיניות ציבורית וחינוך. הספרות האקדמית רוויה בכתיבה אודות ה’דיור ציבורי’, ממנה עולה כי למרות שהמטרה המשותפת היא לספק דיור לאוכלוסיות שונות,  המינוחים, הפרטים, ההגדרות לעוני והקריטריונים משתנים בהקשרים שונים וכך גם היישום בפועל.

בשנות ה30′ של המאה ה20′ מטרת הדיור הציבורי היתה לספק דיור עבור משפחות, יחידים וקשישים, שהוגדרו כבעלי הכנסה נמוכה. הוא  הופיע בקני מידה וטיפולוגיות שונות: מבתי משפחה בודדים מפוזרים ועד רבי קומות. מדדי הזכאות לדיור ציבורי היו מגוונים וגם ההיבט של שכירות ובעלות השתנה ממדינה למדינה ולעיתים גם מעיר לעיר באותה מדינה.

ברשימות הבאות נבחן שלושה מודלים של דיור ציבורי, המודל האמריקאי שיושם בארצות הברית, המודל האוסטרי כפי שיושם בעיר וינה והמודל הסינגפורי. מודלים אלה זכו להכרה נרחבת כמצב פרואקטיבי, שהובילו לשינויים משמעותיים בהבטחת דיור בהיקפים גדולים ושבגישתם הציעו ‘חדשנות’ תכנונית, כלכלית ופוליטית ביחס לתקופתם. שלושת המודלים מאופיינים בקשר הדוק עם השלטון ,שהוביל את התכנון, היישום והשגת הפיתוח לטווח ארוך. מעבר לכך ישנם עוד מאפיינים משותפים למקרי המבחן כמו למשל, הניהול והאחזקה שנעשתה על ידי  המדינה, לעיתים בהשתתפות  ארגונים ללא כוונת רווח, או על ידי שילוב  בניהם. בנוסף, במרבית המקרים ישנו דגש בהגדרת הדיור הציבורי כדיור עבור אנשים בעלי הכנסה נמוכה (יחידים ומשפחות המוגדרות לעיתים כנזקקות ובמקרים אחרים כמעוטות יכולת) ולפיכך מסובסד, בעיקר על ידי קרנות ציבוריות. ולבסוף, בחלק נכבד מן התכניות עולה עיסוק ברכיב האנושי, האתני בארצות אירופה והגזעי בארה”ב.

דיור ציבורי בוינה (צילום: Erman Akdogan, Flickr)

פרויקט דיור ציבורי בסינגפור (צילום: William Cho, Flickr.com)

אף כי ישנם קוי דמיון בין המודלים של  ה’דיור ציבורי’ כל מדינה יישמה זאת אחרת. על אף שכולם מתמודדים עם ההיבט החברתי-כלכלי של מרקמי מגורים בסביבה עירונית,  תכליתם ספציפית לנוף הפוליטי המקומי. הרשימה הבאה תעסוק במודל הדיור הציבורי בארצות הברית.