מדיור ציבורי לחיסול ציבורי- המודל האמריקאי

למרות הדימוי של אמריקה כמעוז הקפיטליזם יש בה מסורת ארוכה של דיור ציבורי. מהם השלבים השונים שעבר הדיור הציבורי? מה המודל הכלכלי והמרחבי שלו? וכיצד הוא עובר ‘התחדשות’ בעידן הניאו-ליברלי?

ברשימה הקודמת הוצג הרעיון של הזכות לדיור ולעיר כרעיונות מרכזיים שהתפתחו במחצית המאה העשרים. ‘הזכות לעיר’, מבוססת על ההנחה כי הזכות לעיר היא הזכות לעיר טובה, בה כלל התושבים, מכל קצוות הקשת הסוציואקונומית, נהנים מההזדמנויות שיש לעיר להציע. הדיור הציבורי נתפס כאחד הכלים המרכזיים של ממשלות לממש את הזכות לדיור ולהעניק קורת גג הולמת לאוכלוסיות מוחלשות שאינן מצליחות להשיג זאת בשוק החופשי.

האם הדיור הציבורי מזוהה אתנית ומעמדית עם פלג ספציפי באוכלוסייה ואכלס רק אנשים בעוני? או שחלק מן המודלים חתרו להטרוגניות? האם הדיור הציבורי הצליח להיות מסגרת שמחלצת אנשים מעוני או דווקא מנציחה אותו? והאם זו בהכרח המטרה של הדיור הציבורי או שהוא נועד להבטיח דיור ויציבות לשנים רבות ולא להוות שלב מעבר זמני בלבד?

דיור ציבורי- המודל האמריקאי

בהיסטוריה האמריקנית של העשורים האחרונים חלו ארבעה משברים הקשורים בדיור. אלה הובילו את ארצות הברית ליזום תכניות דיור בקנה מידה גדול עבור תושבים אמריקאים בעלי הכנסה נמוכה ובינונית. בעקבות משבר הכלכלי הראשון המכונה תקופת ‘השפל הגדול’ בשנות השלושים של המאה העשרים הציע פרנקלין רוזוולט תכנית דיור ציבורי. הגל השני הגיע כתגובה למחסור החמור בדיור בסוף מלחמת העולם השנייה אז נוצרו חוקים ומדדים לזכאות דיור לאוכלוסיות שונות. בסוף שנות השישים, כדי לסייע בפתרון המשבר העירוני, ממשל  ג’ונסון שם לו למטרה ליצור מערכת דיור לאומית לבעלי הכנסה נמוכה. הוא סימן אותם כעובדי ייצור והציע דיור המבוסס על סבסוד המדינה לצד התעשייה הפרטית. שלושת התכניות התמוטטו נוכח המשבר הרביעי  שהתחולל בשנות השבעים. כתגובה, הנשיא ריצ’רד ניקסון, חנך גישה חדשה המבוססת על שוברים (voucher),¹ אשר יישומה חיזק מערכת דיור של שיכונים הומגניים וריכוזיים המאוכלסיים בבעלי הכנסה נמוכה.

“הגטו בשיקגו”, (צילום: The U.S. National Archives, Flickr)

ארבעת פתרונות אלו, אשר היוו תוצר מרחבי וחברתי כושל, הובילו להתהוותה של תוכנית HOPE VI federal housing program. התכנית נוסדה על ידי מחלקת הדיור והפיתוח עירוני של הממשל הפדרלי של ארצות הברית, בתחילה היא נועדה להחיות את המודל המסורתי לדיור ציבורי שקיבל את הכינוי:  “The projects”, ² -פרויקטי המצוקה הקשים ביותר של דיור ציבורי בארצות הברית.  תוכנית HOPE VI נועדה לשנות את הרכב האוכלוסייה של הדיירים והגדירה את השינוי מפיתוח הומוגני לפיתוח מעורב הכנסה. הכוונה לשנות את תמהיל הדיירים מדיור שמיועד לבעלי הכנסה נמוכה בלבד לדיירים עם רף הכנסה מגוון.

הפילוסופיה של ההתחדשות העירונית התבססה על הרעיון של המרחב המוגן או הבטוח (Defensible space), אותו פיתח האדריכל ומתכנן העיר אוסקר ניומן, שהתווה את התכנית בראשית שנות ה-70′ כפילוסופיה מקיפה למיגור פשע ויצירת תחושת בטחון ברחבי השכונה. על בסיס מחקרו בעיר ניו יורק הראה ניומן כי  שיעור הפשיעה הגבוה ביותר נמצא בבניינים רבי הקומות של הדיור הציבורי. הוא הסביר זאת בכך שהדיירים ברבי הקומות אינם חשים שליטה או  אחריות אישית על מתחם מגוריהם הצפוף. מסקנותיו הציעו תכנון קהילתי-פרברי שלתפיסתו יגביר את השליטה החברתית כאמצעי למניעת פשע. תכנית HOPE VI למעשה אימצה רעיונות אלו והציעה מימון פדרלי שנועד לשלוש מטרות עיקריות: צימצום ריכוז של דיירים בעלי הכנסה נמוכה, הקטנת הצפיפות הכוללת של הפרויקטים, ומשיכת דיירים חדשים בעלי הכנסה גבוהה יותר לצורך שינוי הרכב התושבים ³ כך שיקטין את הריכוז של משפחות בעלות הכנסה נמוכה מאוד”.

מאמצע שנות ה-90′ הוקמו מעל 200 פרויקטי דיור ציבוריים ברחבי ארצות הברית והחלו תהליכי שיפוץ באמצעות תכנית דיור ופיתוח עירוני. הכלים שנבחרו למימוש המטרות  הם כלים ניאו-ליברלים: 1. “קידום שותפויות ב’מימון מעורב’ (`Mixed-Finance’) בין המגזרים הציבורי, הפרטי והמגזר של הארגונים שאינו למטרות רווח (Nonprofit). 2. החלפת פרויקטי שיכון לעניים בקהילות ‘מעורבות הכנסה’ (`Mixed-income’); ובנייה/שיקום מחדש של הקהילות הקיימות באופן שונה מהדיור מהציבורי המסורתי אשר קדם לתכנית.

אטלנטה –צמצום במסווה של חידוש

אחד מן הפרויקטים הוותיקים של הדיור הציבורי, הוא המתחם ,Techwood Homes  באטלנטה. בשנת 1993 נבחר לתוכנית HOPE VI . בתחילה התבססה היוזמה על שיפוץ ומודרניזציה של מבני הדיור הציבורי. אך מתחם הדיור הציבורי נשאר מנותק משכונת המגורים הסמוכה. כלומר, רעיון ‘ההכנסה המעורבת’ לא בא לידי מימוש בפרויקט. למעשה, מענקי תכנית HOPE VI הועברו לרשויות הדיור המוניציפאליות למימושם, והרשויות המקומיות הפכו למקבלי ההחלטות בנוגע לאופן שבו ברצונם לטפל בדיור הציבורי. כך במקרה של אטלנטה, מנכ”ל רשות השיכון באטלנטה יזם את הריסת כל פרויקטי הדיור הגדולים באזור והחלפתם בדיור חדש ייעודי לקהילה מעורבת הכנסה שהדיור הציבורי מהווה רק מרכיב אחד בתוכה. ⁴

החל משנת 2005, הממשל הפדרלי חילק 5.8 מיליארד דולר באמצעות 446 מענקי בלוק פדרליים לערים עם יוזמות התחדשות עירונית המערבות בתוכן דיור ציבורי. השיא של הטיפול בדיור הציבורי בתכנית זו הגיע למימוש שיא של 1.4 מיליון יחידות דיור בשנת 1996 לבדה. עם זאת יש כיום פחות מ-1.2 מיליון יחידות דיור, ולא סופקו כספים להגדלת ההיצע. חלק מירידה משמעותית זו בכמות היחידות נבעה מהמצב המידרדר של יחידות הדיור לאורך הזמן. כך שעם הזמן יותר מ- 150 אלף יחידות נהרסו בכוונה תחילה. בסך הכל הוקצו 6 מיליארד דולר אשר הוענקו ל-249 פרויקטים שהושלמו עד שנת 2010  במסגרת התכנית. ⁵

מבקרי התכנית טענו שתהליכי ההתחדשות העירונית הדירה אותם מהמקום. זאת מאחר והתוכנית אינה דורשת החלפת יחידת הדיור הקיימות בחדשות ואין דרישת אכלוס זהה של השוכרים. מדיניות זו אשר נקראה “ההחלפה החד-פעמית” בוטלה על ידי הקונגרס ב – 1998. כמו כן, הקואליציה הלאומית לשיכון נמוך הכנסה הודיעה כי אין להקצות מענקי HOPE VI ללא דרישות להחלפת יחידות דיור אחד לאחד. תהליך זה קיצץ במחצית את היוזמות של התכנית. ⁶ לקריאה נוספת בנושא

שיקגו– ג’נטריפיקציה במסווה של מלחמה בסגרגציה

שיקגו היא עיר עם אחוזי סגרגציה גזעית גבוהים. בשנים הראשונות של הדיור הציבורי, הממשלה יזמה הפרדה במגורים כמדיניות מפורשת. ⁷ בשנים מאוחרות יותר מדיניות זו הביאה ל”בידוד גיאוגרפי של תושבים עניים מאוד המאכלסים שכונות פנימיות אשר מאופייינות לעיתים קרובות בהפרדה גזעית ובניתוק מן הצרכים החברתיים והכלכליים של חיי המעמד הבינוני”. ⁸

פרויקט דיור ציבורי בשיקגו Stateway Gardens , שמונה בניינים עם 1633 דירות של שניים ושלושה חדרים שבהם חיו 6,825 איש, נבנה ב1973 (צילום: The U.S. National Archives, Flickr)

הבנין האחרון שנשאר מ- Stateway Gardens ב-2007 לפני שנהרס ונבנה מחדש (צילום: Metroblossom, Wikimedia)

בתחילת המאה העשרים ואחת, הכריז ראש עיריית שיקאגו על תוכנית שאפתנית לשינוי ולחיסול הדיור הציבורי של שיקגו במתווה של פינוי בינוי במטרה לקידום תהליכים של התחדשות עירונית שיקדמו תמהיל חברתי וקהילות מעורבות.   התוכנית כללה הקמה של 25,000 יחידות דיור חדשות כדיור מעורב פרטי-ציבורי עד 2010.  במסגרת התהליך נדרשו אלפי תושבי הדיור ציבורי להעתיק את מגוריהם כאשר בפועל, התוכנית עדיין לא הושלמה. מחיקת ה’פרויקטים’ הביא לעקירתם של למעלה מ-20 אלף משקי בית, מולם הוקמו עד 2014 כ-2,600 יחידות דיור ציבוריות במתווה של ‘הכנסה מעורבת’. אף שלמשפחות שבתיהן נהרסו ניתנה “זכות חזרה” למרחב החדש והמעורב שנבנה במקומן, הרצון לשמור על התמהיל אילץ רבים מן העקורים לחפש דיור במקומות אחרים. חלק מן המשפחות אשר פונו שולבו בשוק הדיור הפרטי הפרברי עשו זאת באמצעות שובר ⁹ או שהועברו לפרויקטים של הדיור הציבורי המסורתי המעטים שנותרו בעיר. אובדן הדיור הציבורי המסורתי פירושו יותר מאובדן המקלט לאלפי אנשים אשר דרו בשכונות, הוא הוביל להרס קהילות (גם אם אלו משויכות ע”י קובעי המדיניות לשוליים נדכאים), למעשה, לתפיסתם הם, כל עוד התושבים חיו יחד, הם לא היו בלתי נראים. ¹⁰

למעשה, השילוב של מדיניות הדיור העירוני והלאומי HOPE VI בשיקאגו נכשלה במטרתה. במילים אחרות, האינטגרציה המעמדית והגזעית באמצעות הפעלת שליטה על ההרכב הדמוגרפי של הדיור החדש לא צלחה. על פי מפקדי האוכלוסין משנות  1990 ו-2000 תושבי הדיור הציבורי נדחקו ממקומם ומשתמשי השוברים נדחקו ממרכזי העיר. תהליך זה מעצב מחדש של הנוף הפיזי והאנושי בשיקגו. הפרברים הופכים עניים יותר בעוד השכונות הישנות של הדיור הציבורי נעלמות ובמקומן קמות שכונות חדשות שריכוז התושבים המקומיים בהם מצומצם ועובר ג’נטרפיקציה כוללת. לעומת זאת, מיפוי ה’רילוקיישן’ מראה כי העוני מתרכז בשכונות שנבחרו על ידי רוב מקבלי השוברים, אך אינו גבוה מרמות העוני שהיו בשכונות הישנות. ¹¹

המעטים שחוזרים נתונים למעקב ואפליה

אל מול התושבים שנדחקו החוצה, ישנם מקבצי תושבים מקוריים שחזרו לתחום שכונתם המקורית ושוכנו במבנים חדישים ומרווחים. בשכונת אוקלנד לדוגמא הסקרים מעלים שביעות רצון מהדירות החדשות והאיכותיות. אך לתפיסתם הם סובלים מהסטיגמה של העוני, הן מצד השכנים החדשים המהווים רוב והן מצד צוות הניהול הנותן שירות במתחמי הדיור. יתירה מזו, הוגדרו חוקים וזכויות שונות עבור הדיירים של הדיור הציבורי לעומת הדיירים החדשים. כך למשל, דיירי הדיור הציבורי אינם יכולים לתלות מודעות, לעשות גריל על המרפסות שלהם, להשתמש במתקני התעמלות שנבנו במבני הקונדו, בעוד בעלי הבתים החדשים יכולים. יתרה מזאת, מלבד השוני בזכויות במרחב הפרטי והציבורי גם יחד, ישנו דין שונה לגבי היקף המבקרים שהם רשאים להכניס לביתם. התושבים מדווחים על תחושת מעקב, מצד מנהלי הרכוש הבודקים את היחידות שלהם לשם שמירה על תחזוקה טובה. ¹²

מסקנות קשות- האם העניים והאמידים יחיו יחדיו?

ארצות הברית על אף היותה קפיטליסטית החזיקה מסורת ארוכת שנים של דיור ציבורי שכעת מצוי בסכנה תחת המודלים החדשים. פיתוח של דיור ציבורי עם הכנסה מעורבת נועד על פניו לחלץ את העניים מהפרויקטים, למחוק את הסטיגמה ולהילחם בריכוז האתני והמעמדי. אך באופן סמוי או גלוי הוא למעשה משחרר את שיקאגו מהתושבים החיים בעוני ומוחק את הדימוי המרחבי של עוני על מופעיו במרחב הציבורי והפרטי גם יחד. התושבים המקוריים שבחרו להישאר בשכונתם גילו כי החליפו את ביתם בכלוב מזהב, הם נדרשים למשמעת ולהתאמת אורחות חייהם לסדרי העדיפויות של השכנים האמידים יותר. השכונה הנקייה והנוחה יותר הותירה אותם מנותקים וזרים במרקם המגורים החדש, לתפיסתם הם בודדים וחלשים, עתידם בשכונה לא בטוח וזכותם לעיר מצויה בסימן שאלה מתמיד. ¹³