רגולציה מוטת בינוי בישראל

מדוע לא נבנים בישראל מרחבים ציבוריים איכותיים? עבודת מחקר זו טוענת כי הבעיה איננה בהכרח בתכנון כי אם בשינויים במאפייני-הבינוי שמתרחשים בפער שבין הבינוי המוצע לבינוי בפועל. כך מה שמתכונן כבנייה מרקמית נהפך בסוף ל“מגדלים בפארק”. כיצד זה קורה ואיך זה משפיע על המרחב שלנו?

למרות החשיבות הרבה של מרחב ציבורי איכותי המתפקד היטב,¹ ועל אף שמרחבים אורבניים בעלי מאפיינים דומים מושכים אליהם אנשים רבים בכל העולם וגם בישראל, נראה שבישראל-המודרנית שתוכננה ונבנתה לאחר קום-המדינה, נדיר יהיה למצוא מרחבים כאלה, ולו רק כחלק מתמהיל בינוי רחב יותר. האם הסיבה לכך נטועה בתכנון המבוסס על עקרונות תכנון מודרניים (“עיר-הגנים-הקורנת-והיפה”), או שמא, זו גם תולדה של “שיטת התכנון”?

בעבודה² הבוחנת את מידת השפעת הבינוי המוצע ב”תכניות ראשיות”³ על הבינוי בפועל, בדגש על הרכיבים המבנים את המרחב-הציבורי, נמצא כי בשנותיה הראשונות של המדינה, אכן קיימת תאימות גבוהה בין הבינוי-בפועל ובין כוונות המתכננים (המודרניסטיים), לעומת-זאת, בתכניות מהשנים האחרונות, ברוב המקרים נמצא כי נעשו שינויים במאפייני-הבינוי. ניתן לראות כי תכנון הנוטה לטיפולוגיה מרקמית, מלוות רחוב או בעלת מגוון-טיפוסים, מוחלף בפועל בבינוי של “מגדלים בפארק”. בסקירה רחבה יותר אפשר לראות, כי בעוד נספח-הבינוי בתכניות הנקודתיות עובר “קונקרטיזציה” ומתדמה להיתר-בנייה, בתכניות המרחביות, אנו עדים לתהליך של “סכמטיזציה”, והתרחקות התכנון מה-“פיזיות” של הבינוי.

יתירה מזו, בהוראות-הבינוי קיימות “פרצות” נוספות, כדוגמת “הקלות” או תכניות נקודתיות. היבט נוסף ל”שוליות” היבטי הבינוי, ניתן לראות עוד בשלב התכנון. בזמן שנושאים משניים לעיצוב המרחב, מחזיקים קריטריונים ו”רמה נדרשת”, אין כל ייצוג וקריטריוני איכות נדרשים להיבט המרחבי שהוא עיקר התכנית (ככל שאנו מעוניינים ביצירת מרחב ציבורי איכותי). למעשה ניתן לראות זאת כאובדן הרלוונטיות של נספחי הבינוי והוראות הבינוי, כמוצר המתאר מציאות עתידית רצויה.

במצב עניינים זה, התכנון המרחבי הפך להיות התוצאה במקום המטרה! לדוגמה, לא פעם המתכננים מרחיבים את זכות הדרך באופן ניכר ל”אילוצים” תנועתיים, או מפנים שטחים נרחבים למענה פרוגרמתי לצרכי ציבור, בעוד הגדרת החלל נפגעת. ולכן, יש מקום לדון באימוץ קריטריוני איכות לבינוי המרחב הציבורי, כדרישה המופנית אל המתכננים, היזמים, וגם, כדרישה המאפשרת לערכים המבניים-מרחביים ייצוג (“עמדת-כח”), מול הוועדות והגורמים המאשרים השונים לאורך כל שלבי התכנון.

בין “תכנון-מסדיר” ל”תכנון-יוזם”⁴

ואולם, מעבר לפתרון ה”טכני”, אותו לכאורה ניתן להכליל בתכנית, קיימת שאלה בדבר ההתאמה של “שיטת התכנית” לתכנון מסדיר. תכנון סטאטי של “מצב מוצע לשנת יעד”, לא יכול לחזות הכל, מה שמביא, בצדק, לחיפוש אחר גמישויות. ניסיון לחזות הכל ולקבע זאת היטב, כמובא לעיל, ימנע התפתחות ספונטנית, אורגנית ומורכבת, המייצרת מגוון במרחב. ומאידך, ליצירת מרחב עירוני מובחן ומוגדר, נדרשת “ערבות-הדדית” המקיימת סדר מרחבי משותף. בנוסף,

א. התכניות מתוחמות ב”קו-כחול” וחסרות ראייה כוללנית, וכתוצאה מתקבלת “שמיכת טלאים מרחבית”.

ב. תוקף התכנית מתקבל בוועדה מרוחקת (לרוב מחוזית), שאינה מכירה לעומק את המורכבות המקומית.

ג. אינהרנטית, התכנית מציגה מצב מוצע ע”י מתכנן יחיד ויזם יחיד (פרטי או מדינתי). הצגת מצב מוצע מתאימה ל”תכנון-יוזם” המבטא יישום עתידי רצוי. ומקשה על השגת “סדר-ומגוון”, מכיוון ש:

• בתכנית למרחב שלם, הנבנית ע”י קבלן יחיד או משווקת  למס’ יזמים גדולים, אנו עלולים לקבל מרחב הומוגני ומשוכפל, חסר התאמה להתפתחות אורגנית המשכית.

• בתכנית נקודתית, חסרה הראייה המרחבית הכוללת.

• וב”תכנון מסדיר” (תכנית שאינה מיועדת למימוש ע”י היזם), מכיוון שה”תכנית” “סטאטית” במהותה, לא ניתן לערוב ליישום קוהרנטי של עקרונות התכנון או לכך שלא תשתנה ע”י תכניות נקודתיות אחרות.

ד. התכניות במתכונתן הנוכחית מבוססות תשריט שימושי-קרקע, ופרוגרמת-האובייקט: זכויות-הבנייה ומס’ יח”ד. נתונים אמורפיים בעיקרם, בעלי היבטים-קנייניים והשלכות סטטיסטיות, שהשפעתן הישירה על בינוי המרחב הציבורי המתקבל, כמעט ואינה ניכרת. אפילו הגדרות “מבניות” לכאורה, לדוגמת קווי-בניין, ככל שהן “מקסימליסטיות” בלבד, ואינן מחייבות או בעלות טווח, מונעות משיקולים שעיקרם תברואתיים וחברתיים.

יש מקום לשאול על שיטת ה”תכניות”. נדרש אומץ, בייחוד במדינה שאימצה את המשנה המודרניסטית ולא מכירה בשיטת תכנון אחרת.⁵ אך יש לזכור כי קיים קשר-גורדי בין עקרונות התכנון המודרניים ושיטת ה”תכניות”, אמנם, השיטה נולדה מתוך צרכים אמיתיים שעלו מתהליכים שקרו בעולם, וגם עתה אין להתעלם מהם, ואולם בכדי להשיג מרחב ציבורי איכותי, מומלץ לבחון מעבר לרגולציה מוטת בינוי.

אלטרנטיבה: קוד תכנון

המרחבים האורבניים האיכותיים והאהובים בעולם מתוכננים היטב ומרווח הגמישות בהם מוגדר. אין צורך לפחד מ”רגולציה”, אולם במקום רגולציה מתנפחת המנסה לענות לכל האפשרויות העתידיות, שיטת-קוד מציעה רגולציה עקרונית. ניסוח כללים עקרוניים, לעיתים בליווי סכמות, התקפות למרחב כולו ועם זאת נוגעות בבינוי באופן פרטני הרלוונטי עד לשלב היתר-הבנייה. לפני המהפכות המודרניסטיות זו הייתה שיטת התכנון הנהגת: מפת סטרוקטורה מרחבית “נקייה” (הגדרת פרטי/ ציבורי), בתוספת כללי בינוי מקומיים, שעיקרם היה לאפשר פיתוח פרטי תוך שימת-דגש להשפעות הנוצרות על המרחב הציבורי, ותוך אי-גרימת נזקים או הפרעות לשכנים. בהתאם לרמת ה”הרמטיות” הרגולטורית, הכללים התייחסו לאופי הבינוי הרצוי, לחתכי הרחוב הרצויים, לחומריות, לטכנולוגיה למקצב, לפרופורציות ועוד… מערכת כללי-בינוי המאפשרת “מוגדרות” ו”קריאות” מרחבית, ליוותה את התפתחות הכרכים הגדולים בכל רחבי הגלובוס, כולל במזרח-התיכון, ואף ניתן לראות קורלציה בין הצלחת המרחב להיקף הרגולציה. שיטת הקוד גם תומכת פיתוח, וכדוגמה נזכיר את תקופת הבנייה המאסיבית שעיצבה את ניו-יורק כמטרופולין מוביל בעולם, שהתרחשה על בסיס תכנית מ-1916 (ונותרה בתוקף עד 1961), תכנית שהכילה סטרוקטורה מרחבית מפורטת, המחולקת ל-3 שימושי קרקע, וקוד-בינוי לכל העיר ב-18 עמודים בלבד.

ה”תכנית” תמשיך ככלי המציג יוזמה למימוש, ובעיקרה תעסוק בהיבטים פרוגרמתיים, קנייניים ומיסויים. ואילו “התכניות-הנקודתיות” יומרו להיתרי-בנייה היברידיים. אך, “התכנון-המסדיר” (הקוד) יהיה הבסיס של המערכת.  לעומת הפרוגרמה המבוטאת בזכויות-בינוי, שקשה עד בלתי-אפשרי להתאימה לצרכים ולמגמות המשתנות, והצלחתה נמצאת ביכולות הגמישות והאדפטציה, חוזקו של סגנון הבינוי נמצא בהמשכיותו (במרחב ובזמן). שיטת קוד-הבינוי מתאימה לכך, היא מתפקדת כעין “חוקה-מרחבית” שיסודותיה נטועים עמוק באדמת המקום ולא חשופים לשינויים תכופים בהתאם לנוחיותו או לשיקוליו הכלכליים/ השיווקיים של היזם. חוקה שראוי שתקבע בתהליך ציבורי עמוק הדן בשאלות המרחביות העקרוניות. דוגמה ל”שאלות ציבוריות” אפשריות: מה המרווח הנדרש בין מבנים כדי להתיר פתיחת חלונות?, הפרדת הבינוי מזכות הדרך, או, “המחיר” העולה מהצמדת הבינוי, תמורת יצירת מרחב ציבורי ומיצוי אפשרויות הבינוי במגרש? איזו שקיפות נדרשת? ועוד. אלו שאלות קשות המשקפות ערכים מקומיים של קניין, צניעות/פרטיות, שימוש רצוי במרחב הציבורי, עלות השקעה בבינוי הפרטי לשם בינוי מרחב ציבורי איכותי, ואולי גם מה נחשב ל-“יפה”?. ואולם, הן נשאלות את מי שהכללים עתידים לכוף עליהם, אך גם להיטיב עימם כ”ציבור”.

מאפייני רגולציית קוד בינוי:

• ראייה כוללנית אך יורדת לפרטים (עקרוניים)
• מחולל סדר, המאפשר צמיחת מגוון
• תומכת בפיתוח, גם מאסיבי
• מוכוונת התפתחות אורגנית (רלוונטי להתחדשות עירונית)
• בעלת תוקף ציבורי. סמכות ציבורית רחבה. קביעה הנובעת מתוך אמירה ציבורית עקרונית, ולא (“שיתוף ציבור”) ביחס להצעה קונקרטית
• בעלת אופי מקומי
• עמידות לאורך זמן

לכאורה, ההנחיות המרחביות יכולות לשמש פלטפורמה ליישום שיטת קוד, ואולם:

• הן נקבעות ע”י וועדה במעין “פרוצדורת-אינסטנט”, וחסרות תוקף ציבורי נרחב.
• אינן עמידות לאורך זמן ולכן לא מייצרות “סדר” מרחבי. להיפך, הן מיועדות להשתנות בקלות ובתדירות.
• לא תומכות פיתוח, לא ניתן להוציא היתרים מכוחן בלבד.
• אין להן סמכות לעסוק בקווי בניין ומס’ קומות, דרישות הכרחיות להגדרת המרחב.
• ולמעשה, ברוב הרשויות המקומיות, ההנחיות טרם הוכיחו יישום “ראייה מרחבית” (אלא בעיקר מאפשרות “פטור מהיתר”), ונוצר מצב ביניים בעייתי, בו גם התכניות לא מכילות הוראות לבינוי, מכיוון שכבר קיימות לכאורה הנחיות מרחביות.

Form-Based Code (FBC)

קוד-בינוי אינו נחלת העבר בלבד, כיום, בעיקר בארה”ב (בה קיימת סמכות מקומית לתכנון), יותר ויותר רשויות-מקומיות עוברות לרגולציית FBC מחייבת. המעבר אינו עניין רגולרי גרידא, אלא בראש ובראשונה נובע מהרצון “לתקן” את נזקי הפירוור, ולייצר “מנוע-אורבני” בדרך של התחדשות עירונית אורגנית, תוך התכנסות פנימה והתמודדות עם רקמת-הבינוי הקיימת. נשמע מוכר.

מעבר לשיקולים הפרוגרמתיים והכלכליים (תקן 21), FBC ככלי להתחדשות עירונית, מכוון את מאמצי הפיתוח לבינוי “דפנות” חדשות המגדירות ויוצרות מרחב ציבורי. לדוגמה, במרחבים “מפורקים” שנבנו כאובייקטים חופשיים במרחב, המוקפים חנייה או שטחים “ירוקים”, FBC מציעה לייצר סטרוקטורה מרחבית (חדשה), המחולקת לאיזור בהתאם לעצימות ואופי הבינוי, בתוספת קוד-בינוי אזורי מותאם. אין הכוונה שכל הבינוי משתנה באורח פלא/ ב”פינוי-בינוי”, להיפך, דווקא שינויים חדים אינם רצויים. רקמה המכילה בתוכה את שכבות הזמן הרבה יותר מעניינת ומאפשרת, כמו בעבר, כשישובים צמחו באופן אורגני. FBC מאפשר התפתחות המשכית ופיזבילית, תוך עיבוי הקיים באופן המבנה מרחב, לדוגמה, מבנה מסחרי המוקף מגרשי חניה יישאר במקומו, וגם החניה ברובה תישאר, אלא שהבינוי יתווסף בדופן הפונה לרחוב באופן המבנה מרחב ציבורי (והחניה תהייה מוסתרת). כך התמורות הניתנות, לא רק שלא יפגעו בתושבי האזור, אלא אף יתרמו לו.

לקראת רגולציה מוטת בינוי בישראל, המלצות

אין די בהשפעות הבינוי על יצירת מרחב ציבורי איכותי ומתפקד, אולם הן הכרחיות. נראה כי על-אף ההתעסקות המקיפה בשאלת המרחב הציבורי וההכרה בחשיבותו, היבטי הבינוי וההבנה התלת-ממדית של המרחב-הציבורי עדיין נמצאים בחוסר, כולל במדריכי התכנון, מסמכי-התבחינים והמדדים הרבים והמעניינים שיצאו בשנים האחרונות.⁶ הדרך להכרה ושינוי עשויה להגיע באופן אבולוציוני, ולהתחיל “מלמטה”:

שלב I  – במסגרת הרגולציה הנוכחית

1. הוספת נספח בינוי עקרוני בעל תוקף מחייב.
2. הטמעת הוראות-טווח מחייבות (בסטייה ניכרת) לבינוי, לדוגמה: לקווי-בניין, מס’ קומות, גובה בינוי, מס’ מבנים מינימלי, שקיפות נדרשת, ותכסית.
3. פיתוח הכלי של הנחיות מרחביות.
4. אימוץ קריטריוני איכות לבינוי, בשל הסיכוי הנמוך לכך שהמתכננים והיזם “יכבלו עצמם” וולונטרית.

שלב II – גישה כוללנית לבינוי

בכדי להשיג ראייה כוללנית לבינוי ולקבע את הוראות הבינוי בהליך “עמיד לשינויים” באופן יחסי, מומלץ, במסגרת החוק הקיים, להסב את ה”פלטפורמה” של “תכניות המתאר הכוללניות” לתכניות מוטות בינוי, או כתכנית כוללנית מקבילה להיבטי הבינוי.

1. הכנת מפת סטרוקטורה מרחבית המבחינה בין מרחב ציבורי לפרטי.
2. איזור אינטנסיביות, איזור מאפייני-בנייה, ואיזור נגטיבי לשימושים (אופציה להגדרת חזית-מסחרית). מפות האיזור השונות לאו דווקא חופפות.
3. הגדרת פרופורציות: חתכי רחוב לפי סוג רחוב.
4. הוראות וסכמות עקרוניות מחייבות לבינוי.
5. כללים להסדרת יחסים בין מגרשים סמוכים (זיקות-הנאה, הסדרי חניה, מערכות משותפות, בנייה בקו 0, מרחק המאפשר פתיחת חלונות, ועוד).
6. עמידה בתבחין קריטריוני איכות.
7. 7.      “סל-זכויות מתחמי”, ממנו ניתן יהיה לגזור מענה לצרכי ציבור (ללא הגדרת זכויות “פר-שימוש” למגרש יחידני).
8. ייתור התכניות הנקודתיות, והוצאת “היתר היברידי” הגוזר זכויות בינוי מתוך “סל הזכויות המתחמי”, ועומד בכללי הבינוי של תכנית המתאר.

שלב III – רגולציה מבוססת קוד בינוי מרחבי

1. אימוץ שיטת קוד (מקומי) כרגולציה מרכזית.
2. התייחסות חוקתית לדרישות “מהותניות” ולא רק “תהליכיות”.
3. ה”תכניות”/ “היתר-היברידי” יהיו מוכווני מימוש. ו”התכנית הכוללנית” תשמש ככלי להיערכות פרוגרמתית ואסטרטגית.

האם בשלה השעה לעבור לתכנון איכותי בישראל?

לסיכום, היציאה לחיפוש המובא ברשימה זו, נובעת מתשוקה אחר מרחב ציבורי איכותי (יש שיאמרו סובייקטיבי), ומאסופת-מחשבות שעלו מתוך התנסות פרקטית. את תוצאות שיטת ה”תוכניות” הנהגת, ניתן למצוא בכל המרחבים שנבנו בישראל ה”מודרנית”. לעומת זאת, המרחבים האורבניים האיכותיים והמושכים ביותר, ברחבי העולם כולו, כולל בישראל, נבנו בהתאם לשיטת “קוד” מבוססת כללי-בינוי.  הציבור בישראל מודע להשפעות התכנון על מרחב חייו, ומעוניין להיות מעורב וישראל נמצאת היום בשלב אבולוציוני “בשל” על מנת לעסוק מעבר ל”כמות” (האמורפית), גם בהיבטי האיכות. ה”איכות” אינה באה בהכרח על חשבון הכמות, ואף להיפך. המאמר אמנם נגזר מהפריזמה הצרה של הבינוי המרחבי, אולם מי ייתן וזה יהיה ה”מפתח” החסר באטמוספירת התכנון בישראל ליצירת מרחבים ציבוריים איכותיים. אני מאמין שהתיקון אפשרי, וגם יגיע.