אזוריות, בין חדש לישן

 במה שונה תפיסת התכנון האזורי בישראל בשנות ה-50, מתפיסת ה’אזוריות חדשה’? האם השתנתה ה’מודעות האזורית’ או החלוקה לאזורים בישראל וכיצד משפיעים שינויים אלה על תכנון המרחב והחיים בו?

סדר היום של התכנון הרגיונאלי ה”ישן”

התפיסות הרגיונאליות “הישנות” דוגלות ביחסים הרמוניים בין ערים לכפרים במרחב האזורי תוך התייחסות למרכיבים אקולוגיים של שמירה על הסביבה, להיבטים דמוגרפיים של פיזור אוכלוסייה ושליטה בצמיחה העירונית. תפיסות אלו נחשבות לחלק מהותי בתנועה התכנונית המודרנית ששאפה  ליצור “עיר טובה”, כזו שיהיו בה תנאי חיים בריאים ההולמים את המציאות של המאה ה-20. ¹

אבות הגישה בארץ ישראל “הרגיונליסטית” החלו לפעול בשנות ה30 של המאה הקודמת. אחת התיאוריות הבולטות שעודדה מחקר אמפירי ותיאורטי לגישה הרגיונליסטית היא “תורת המקומות המרכזיים”  שגובשה על-ידי וולטר קריסטלר ופורסמה בראשית שנות ה-40 על-ידי אולמן (Ullman E, 1941). קריסטלר הגדיר את התורה כדדוקטיבית, המסבירה את הגודל, המספר והתפרוסת של ערים לפי חוקים מסוימים הפועלים במרחב. לפי התורה “מקום מרכזי” הוא מקום המספק ומשווק שירותים ומוצרים מרכזיים לאזור ההשפעה שלו. גבולות אזור ההשפעה נקבעים לפי המרחק המרבי שהצרכן מוכן לעבור כדי לרכוש את השירות. סל המוצרים והשירותים במרכז תלוי בגודל האוכלוסייה ובאזור ההשפעה של המרכז. לפי גודלם ותחום השירותים שלהם, מסתדרים המרכזים במערכת הירארכית ומבוססים על שלושה עקרונות: עקרון השיווק, עקרון התחבורה ועקרון המנהל. קריסטלר קבע את צורתו האופטימאלית של תחום ההשפעה כמשושה. ²

מודלים אחרים אליהם התייחס התכנון הרגיונלי בישראל כוללים את עיר הגנים של אבנעזר הווארד (Howard) והעיר הרגיונלית של פטריק גדס (Geddes). עקרונות המפתח במודל של הווארד כללו: דה-צנטרליזציה של אוכלוסיית הערים כדי לעצור את הגירת האוכלוסייה מהכפר לעיר,  בניית תכנית אב ואיזור (Zoning). מבחינה אזורית הציע הווארד ליצור מקבץ ערי גנים בגודל בינוני ומוגבל שכלכלתן תתבסס על תעשייה ומסחר והן תהיינה קשורות עם סביבתן החקלאית. גם גדס קבע כי תכנון עיר חייב להיות חלק מתכנון כולל של האזור המבוסס על סקר הסביבה הפיזית והאנושית. להלך רוח זה הצטרף גם לואיס ממפורד מארצות הברית ושם דגש על פיזור התעשייה והתעסוקה בכלל. ³

תפיסות אלו השפיעו על “תכנית שרון”  של האדריכל אריה שרון.⁴ תכנית שרון, תכנית המתאר הארצית הכוללנית הראשונה של ישראל, דגלה בפיזור האוכלוסייה במרכזים קטנים, העדיפה את הפריפריה על פני המרכז, הקפידה על תכנון יעיל של שימושי קרקע ועודדה אוטונומיה אזורית. הארץ חולקה לנפות תכנון והוקמו ערים ויישובים חדשים רבים על מנת ליישם את העקרונות של התכנון הרגיונלי בפריסה היררכית. ⁵

סדר היום של הרגיונליזם החדש

ישראל במבט אזורי, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 2009.

הפיתוח האזורי שהיווה את המדיניות המרכזית משנות ה-50 ועד שנות ה-70 במדינות מפותחות רבות, יצר  אזורי פריפריה שנתפסו כ”אזורים המפגרים” ביחס לאזורים המטרופוליניים המובילים. זאת על רקע מיקומם בטריטוריה הלאומית, שקיעתם הכלכלית (בעקבות התמורות באופי התעסוקה והכלכלה) והידלדלות אוכלוסייתם. בעקבות כך הונהגה מדיניות של פיתוח ממשלתי אקטיבי בהתאם למדיניות הקנסיינית השלטת, במטרה למזער הבדלים בין אזורים במרחב הלאומי באמצעות השקעה בתשתיות, בפיתוח תעשייתי מכוון ופיתוח שירותים. המשברים הכלכליים בשנות ה-70 סימנו את נסיגתה של התפיסה הקנסיינית והביאו להקטנה של היקף המשאבים להשקעות ציבוריות, לרבות השקעות בפיתוח אזורי.  כך השינוי בתפיסה האידיאולוגית ועליית הניאו-ליברליזם שהחלישו את הרציונל להתערבות ממשלתית אקטיבית ובנוסף, תמורות בענפים הכלכליים המסורתיים הובילו להיחלשותם של אזורים שונים, בעיקר בפריפריה. ⁶

עם התהוות הכלכלה הגלובלית החל משנות ה-90 האזוריות מקבלת משמעות חדשה. לצד הגלובלזיציה מתרחש תהליך של לוקליזציה הנובע משאיפה פוסט מודרנית לחברה פלורליסטית, לא היררכית ומבוזרת. כחלק מתהליך זה עולה כוחן של מערכות שלטון מקומי. ⁷ ערים ואזורים הופכים מוקדי ריכוז להשקעות וחדשנות לצד בניה מחדש של מערכי משילות על-לאומית ותת-לאומית. וכך משנות ה-90 זוכים אזורים, שהם המרחבים התת-לאומיים, להתייחסות מיוחדת במדינות המפותחות, כישויות בעלות מעמד נבדל ואוטונומיה גוברת ב-3 מישורים ⁸:

• כלכלי – בארגון מחדש של הפעילויות והתהליכים הכלכליים.
• חברתי– המדגיש זהויות קולקטיביות ייחודיות על ידי מאפיינים סוציולוגיים ותרבותיים.
• משילותי– כזירה לשינוי באופי המשטרי של מדינות, דרכי עיצוב המדיניות הציבורית ויישומה והיערכויות חדשות בין-שלטוניות ובין-מגזריות.

הזהות של אזור כיחידה נבדלת יכול להיות קשור למאפיינים היסטוריים-לאומיים (סקוטלנד בבריטניה), תרבותיים – הכוללים שפה משותפת (קטלוניה וארץ הבסקים בספרד), חברתיים-כלכליים (מחוזות צפון איטליה) או שמדובר בזהות חדשה הנבנית על בסיס הישגים כלכליים. ישנם אזורים שזהותם מעורפלת, אך האפיון מתקבל כאשר מתפתחת תודעה אזורית שמוגדרת כאשר פרטים, קבוצות וארגונים חשים הזדהות והשתייכות אליו. הבניית אזור הוא פרויקט פוליטי העושה שימוש מושכל בסמלים, מדיניות ציבורית ופיתוח מוסדי שמעצבים מחדש את האזור, דמותו ותדמיתו.

עלייתם של אזורים התאפשרה גם בשל תמורות במערכת השלטון הכוללים העצמה פוליטית והאצלת סמכויות לצד מעבר ממערכות היררכיות ריכוזיות למערכות מבוזרות תוך העצמת מעמדן של שלוחות מרחביות פונקציונאליות. כמו כן מעבר ממשילות היררכית מוכתבת (governing) למשילות כהפקה משותפת של שחקנים חברתיים הנכונים לשתף פעולה באופן רצוני ועל בסיס שוויוני (governance) שמחזק הסדרים שונים בממשל האזורי. התמורות הללו משתקפות ביצירה של רובדי שלטון חדשים (אזוריים) ובהתאם חלוקת עבודה חדשה בינם לבין השלטון המרכזי. ⁹

וילנסקי (1987) טענה כי הגדרת אזור מחייבת מציאת קשר בין המרחב הפיזי לבין תפקודים כלכליים-חברתיים, שיבדילו בין מרחבים רציפים בעלי תכונות שונות בהם מתקיימות פעילויות סביב מרכזים מוגדרים. אי רציפות מרחבית של הפעיליות החברתיות-כלכליות מעמידה בסימן שאלה את הרלוונטיות של מושג האזור.

מהי האזוריות בישראל?

בישראל קיימת מודעות חלשה יחסית לנושא האזוריות. ההפרדה הממסדית המוכרת בין המגזר העירוני והכפרי יוצרת מערכות פונקציונאליות נפרדות, גורמת לפיצול חריף במרחב האזורי ומונעת אינטגרציה. לדוגמא העיר האזורית, היא במקרים רבים עיר פיתוח, מזדהה עם קבוצת ערי הפיתוח בעלות אינטרסים דומים ומשותפים יותר מאשר עם יישובים כפריים בעלי מבנה שונה הנמצאים עמה בכפיפה טריטוריאלית אחת. ¹⁰

ההפרדה המוחלטת בין שלטון כפרי ועירוני, מקורה בשוני האידיאולוגי של ההתיישבות הכפרית היהודית של הקיבוצים והמושבים שהיוו שילוב בין האידיאלים הסוציאליסטיים והציוניים ולהם היה תפקיד מכריע בחברה ובפוליטיקה בין שנות ה-30 וה-70 של המאה ה-20. גם כאשר הוקמו מפעלי תעשייה אזוריים, אפילו אם בסמוך לעיירות פיתוח ובמטרה לספק עבודה לתושביהן, היה זה ביוזמת הקיבוצים והמושבים ובניהולם והם היוו חלק אינטגרלי מהמועצות האזוריות הכפריות. גם מתקנים תעשייתיים נוספים, מחצבים ותעשיות ביטחוניות מוקמו בתחומן של המועצות האזוריות, בעוד שהרשויות המקומיות העירוניות, שסבלו מחולשה פוליטית לא הצליחו לספח אליהן את המתקנים הללו. ¹¹ לא רק שהדבר מחליש את התפקיד המרכזי של הערים הקטנות והבינוניות, אלא גם יצר קונפליקטים של גבולות מוניציפאליים.

ההפרדה המוחלטת בין השלטון הכפרי והעירוני בישראל נטועה בתשתית האידאולוגית של הרמת הקיבוצים והמושבים היהודים בשנות ה-30 עד ה70. עמק הירדן (ארכיון התצלומים הלאומי)

בשנות השמונים מדינת ישראל עברה למדיניות ניאו-ליברלית שהתבטאה בנסיגת המעורבות הממשלתית במשק, קיצוץ במיסים ישירים ובתקציבים חברתיים ומדיניות של הפרטה. תהליכים אלו הובילו לדחיקת האליטה החברתית של בני הקיבוצים והמושבים ולהתחזקותן של המועצות האזוריות. המדינה החלה להעביר יותר שירותים מקומיים וממלכתיים למועצות האזוריות, שהפכו לנדבך שלישי במדרג השלטון במדינה אחרי הערים והוועדות המקומיות. ¹²

בשנות ה-90 של המאה ה-20 עמדה על הפרק שאלת איחודן של מועצות אזוריות עם יישובים עירוניים. אולם על אף טענות נוספות על ביטול החלוקה הסקטוריאלית של השלטון המקומי, תפיסה זו טרם הפכה קונצנזוס. עדיין הבדלי זהויות ופערים מעמדיים משמרים את המסגרות הסקטוריאליות בין כפרי ועירוני. ¹³ ההצעות לאיחוד מועצות אזוריות עם ערים סמוכות נתקלו בשלושה חסמים עיקריים. ¹⁴:

1. תכנון – חשש מהשפעת צעד זה על האצת כרסום השטחים הפתוחים.
2. דמוקרטיה – חשש מאובדן השפעה של היישובים הכפריים על הפוליטיקה המקומית ברשות הכוללת עיר וכפר.
3. ניהול – יתרונן של המועצות האזוריות בתחום התרבות הפוליטית והניהולית המקומית והיותן מעין “סוכני פיתוח” באזורי שוליים לאומיים.

דיון על הגודל האופטימלי של רשות מקומית ואיחוד רשויות מקומיות עורר עניין כבר בשנות ה-70 לאור החשיבה שלגודל יתרונות בחיסכון בעלויות ושיפור היעילות, אולם כישלון ניסיונות איחוד בעולם הורידו את ההתעניינות בנושא, שחוזר לדיון מעת לעת. בשנות השמונים המסקנה בישראל הייתה שמדיניות זו אינה רצויה כאן. ¹⁵

משנות ה-80 החל גם תהליך פיצול על רקע סוציו-כלכלי. וכך האזורים בישראל ובעיקר בפריפריה משוסעים על פי מאפיינים אתניים וסוציו-כלכליים ומקוטעים מבחינה מרחבית. פיצול זה מנע עד כה התפתחות של זהות אזורית קולקטיבית ותודעה אזורית משותפת.  היעדר הלכידות החברתית מגביל את יכולתם של אזורים אלה להניע תהליכים של התחדשות הזהות האזורית או מציאה מחודשת שלה. גם העדר גורמים כלכליים חזקים בתוך האזורים, או משפחות בעלות הון או גופים גדולים שפועלים בפריפריה אך מחוסרי זיקה אזורית ובסופו של דבר העדרו של מרקם כלכלי תוסס מונעים את היווצרותה של זהות אזורית על בסיס כלכלי (בן-אליא, 2007).

מבחינה אדמינסטרטיבית לא קיימת הגדרה אחידה לאזורים השונים בארץ. המדיניות אינה אזורית גם אם היא מנוהלת מבסיס גיאוגרפי בתוך האזור, או המחוז, כפי שמתייחס אליו הממשל. גם מבחינה פוליטית אין הצדקה להתארגנות אזורית מאחר ושיטת הבחירות הנהוגה בישראל (הארצית-יחסית) לא מאפשרת ייצוג אזורי ולפיכך לא מתרגמת לכוח פוליטי אזורי. זאת במקביל לשיטת הבחירות לרשויות המקומיות בבחירה ישירה, שמעודד את ראש הרשות לפעול לקידום המרחב המקומי שם תגמולו האלקטורלי נמצא בזיקה ישירה עם עשייתו ואין אינטרס לשיתוף פעולה אזורי. ¹⁶

הרשימה הבאה תבחן את אזור הגליל, כיצד מתח ותחרות בתוך האזור מהווים מכשול לפיתוחו והאם הוא יכול להרוויח מחשיבה אזורית חדשה?