התחדשות עירונית בפריפריה | #4 פיתוח קלאסטרים של התחדשות בראייה אזורית

ברשימות הקודמות הצגנו את חוסר ההתחדשות של הפריפריה והסיבות לו, הצענו מגנון התחדשות דיפרנציאלי בין הפריפריה הדרומית והצפונית, והצגנו קריטריונים לעיצוב סל כלים אזורי. רשימה זו מתמקדת בניתוח מחוז הצפון ומציעה עבורו הגדרה ראשונית של קלאסטרים כלכליים-חברתיים להתחדשות עירונית, המתייחסים לנושא התעסוקה – חסם עיקרי לפיתוח אזורי בפריפריה.

רשימה זו מתמקדת בניתוח עומק של מחוז הצפון, ומציגה את האופן בו תפסו הממסד והמתכננים לאורך השנים את המבנה הפנימי של המחוז, ובהתאם לכך כיצד הם ביקשו לפתחו וכיצד הוא נתפס ומנוהל כיום. הרשימה מציעה לקדם התחדשות עירונית על בסיס חלוקה של המחוז לקלאסטרים כלכליים-חברתיים כנקודת מוצא.

תפיסות ומגמות פיתוח של מחוז הצפון בתוכניות השונות על ציר הזמן

מאז קום המדינה ממשלות ישראל מקדמות תוכניות ופרויקטים לפיתוח אזורי הפריפריה, ובכלל זה אזור הצפון, במטרה לצמצם את הפערים הסוציו-אקונומיים אשר ביניהם ובין אזור המרכז, הגלעין הכלכלי של המדינה. תוכניות אלו מדגישות היבטים מרחביים, והיבטי הכלכלה והתעסוקה הם משניים. אך כאשר מתכננים התחדשות עירונית נושא זה חייב להיות מובא בחשבון, שכן מגורים ותעסוקה הם שימושים משלימים, וחוסר במקומות תעסוקה בפריפריה הוא חסם עיקרי לפיתוח אזורי.

בשנת 1991 החלה – במקביל להכנתה של תמ”א 31 ¹ – ביוזמה משותפת של מנהל התכנון, משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון ורשות מקרקעי ישראל העבודה על תוכנית המתאר האזורית למחוז הצפון תמ”מ 2/9 לשנת היעד 2020. היא כוללת את נפות יזרעאל, כנרת, עכו וצפת, ללא נפת הגולן וללא מחוז חיפה. משום הכנתה בראשית שנות התשעים, היא מבטאת את רוח התוכניות הארציות שגובשו באותו עשור. תמ”מ 2/9 פורסמה למתן תוקף בשנת 2007,² והוראותיה מנחות הכנה של תוכניות מתאר כוללניות, מקומיות ומפורטות.

מטרת תוכנית המתאר המחוזית היא פיתוח מחוז הצפון, תוך התבססות על כוחות השוק. מתווה הפיתוח מבוסס על חלוקת המחוז לתתי-אזורי פיתוח, “הקרנה” מהגזרה המערבית הסמוכה לגלעין מטרופולין חיפה מזרחה דרך מינוף מרכז הגליל. התוכנית מניחה כי אפשרויות הקליטה של אמצעי ייצור בגזרה המערבית ובחיפה היא מוגבלת, ולכן בשלב ראשון היא שמה דגש על פיתוח הגזרה המרכזית לתעשייה ולמגורים תוך העצמת שני מוקדים בתוכה – כרמיאל-מעלות ונוף הגליל-מגדל העמק-עפולה, במטרה ליצור “חלחול” לגזרה המזרחית בטווח הרחוק.³

מאוחר יותר הוכנו תוכניות שאינן בעלות תוקף סטטוטורי, אשר יפורטו להלן. בשנת 1999, ביוזמת אותם גופים וכחלק ממאמץ ארצי להכנת תוכניות אב למערכים המטרופוליניים במדינת ישראל ובמקביל לעבודת צוות תכנון תמ”א 35,⁴ הוכנה “תכנית האב למחוז חיפה“.⁵ היא כוללת את מחוז חיפה ואת מה שנתפס כ”מטרופולין” שלו בלבד, ונעדרת תוקף סטטוטורי. בתוכנית זו, בשונה מהקודמת, מודל הפיתוח הוא ארבעה מוקדי מתמחה משלים. תוכננו ארבעה מוקדי עיור – גישת פיתוח “כלפי פנים”. כל מוקד מורכב מאוכלוסייה גדולה ומעורבת, מגוונת בתעסוקותיה ובהתמחויותיה: א. חיפה והקריות – הגלעין; ב. נצרת-עפולה – מוקד מטרופוליני ראשי לאוכלוסייה הערבית; ג. בית הכרם-סכנין – מרכז שירותים ותעסוקה מבוססת היי-טק  ד. עכו-נהריה-כפר יאסיף – עוגן תיירותי ארצי. המוקדים משלימים האחד את האחר באמצעות קישור תחבורתי.

בשנת 2005, בעקבות החלטת ממשלה הקוראת להכנת תוכנית אסטרטגית לפיתוח הצפון, הכינה עמותת “צפונה” ⁶ תוכנית אסטרטגית רחבה, “צפונה“, הכוללת את שטח המחוז במלואו: מודל פיתוח רב-מוקדי היררכי משלים. המודל כולל הגדרה של מערכת יחסי הגומלין שבין הגליל לאזור חיפה, ועקב כך את פיתוחם של המוקדים ביחס אליה: א. מוקדים ראשיים: גוש נצרת, גוש כרמיאל-סחנין, גוש שפרעם-טמרה; ב. מוקדי משנה – אזוריים מתמחים: עכו – תיירות, טבריה – תיירות, עפולה – שירותים, צח”ר (צפת, חצור הגלילית וראש פינה) – אזור אקדמי; ג. מוקדים מקומיים הוגדרו כמרכזי שירות מוגבלים, המשלימים פונקציות השייכות לדרג שמעליהם: נהריה, מעלות תרשיחא, יקנעם עילית, קריית שמונה, בית שאן, קצרין, ירכא.

בשנים האחרונות עולה שוב העניין בקידומו של מחוז הצפון כמטרופולין.⁷ משנת 2016, ביוזמת משרד הבינוי והשיכון, מקודמת תוכנית “מטרופולין צפון”. את התוכנית מאפיינים הנושאים הבאים: מודל הפיתוח הוא גלעין-טבעת-ארבעה מוקדי; זיהוי תמונת המטרופולין מתוך תמ”א 35/1 המגדירה מרקמים עירוניים ויישובים מיוחדים (פרבריים) בתוספת מרכזי התעסוקה האזוריים; פיתוח עירוני לפי המרקמים העירוניים של התמ”א; זיהוי של ראש – גוש חיפה, הכרמל, יקנעם והקריות, המפרץ, עכו וגוש שפרעם; זיהוי של כתר (טבעת חיצונית) – נהריה, מעלות, שלומי, כרמיאל סכנין נצרת ועפולה; זיהוי של יהלומים – גוש קריית שמונה, יישובים דרוזיים ברמה, קצרין, גוש צפת, טבריה וגוש בית שאן.

סיכום ומסקנות מתוך ארבע התוכניות שנסקרו

• התוכניות המחוזיות שהוכנו לאורך השנים מאופיינות בסדרי יום לא-עקביים ובגבולות גאוגרפיים ובהגדרות תתי-אזורים משתנים. חוסר עקביות זו פגעה ביכולת לפתח את האזור, והביאה למימוש חלקי של התוכניות.
• התוכניות שנסקרו מתמקדות בפיתוח עירוני כמנוף כלכלי אזורי, המאפשר גם שמירה על השטחים הפתוחים במחוז, שטחים שהם נכס מקומי ולאומי, באמצעות צמצום מגמת הפרבור. יש ניסיון להפחתת התלות במטרופולין תל אביב באמצעות חיזוק של מטרופולין חיפה כגוף עצמאי.
• פיתוח העירוניות במרכז הגליל הוא סביב שלושה מוקדים: א. עפולה-מגדל העמק-נצרת ובנותיה-נוף הגליל; ב. כרמיאל-בקעת בית כרם-בקעת סכנין ומג’אר והעיר מעלות; ג. עכו-נהריה-כפר יאסיף.
• הפיתוח מרוכז בחלקו המערבי של המחוז, מה שמבטא שינוי תפיסה תכנונית שהחל בשנות השמונים: סדר היום השתנה מפיזור אוכלוסייה טריטוריאלי לתכנון המותאם לכוחות השוק. כך מושקע מאמץ בטבעת הערים המקיפה את לב המטרופולין, חיפה, כ”מרחב התפשטות טבעי”, שכן הן מאפשרות יוממות אליה במרחק סביר.
• קיים ניסיון לאינטגרציה בין יהודים לערבים במטרה להגדיל את שוויון ההזדמנויות ואת אפשרויות הבחירה לשתי הקבוצות. מוקדי הפיתוח שהוגדרו בתוכניות מורכבים מאשכולות יישובים רבים ומעורבים. ישנה הגדרה של מוקד מטרופוליני לכל אחת מהאוכלוסיות – חיפה ליהודים ונצרת לערבים; כל מוקד יתמחה באופן שישרת עד למקסימום את שתי הקהילות ויעודד את שיתוף הפעולה ביניהן.
• הגליל המזרחי, הגולן, אזור השבר הסורי-אפריקני (אצבע הגליל, בקעת כנרות ועמק בית שאן) ובתוכם הערים קריית שמונה, בית שאן, טבריה וקצרין אינם נתפסים כחלק מהמטרופולין הצפוני או כאזורי גלישה שלו. כך למשל בתוכנית “צפונה”, הערים שצוינו מהוות מוקדים מתמחים עצמאיים ויפותחו “כלפי פנים”, כל אחת בהתאם לתחומה.

הגדרת קלאסטרים להתחדשות עירונית במחוז צפון | שינוי פרדיגמה: שילוב בין נקודת מוצא כלכלית ונקודת מוצא מרחבית

אשכולות משרד הפנים

הדרך לחשוב על תהליכי התחדשות בצפון הוא שילוב של חשיבה אזורית תכנונית ושל חשיבה כלכלית. ברמה האזורית, ממשלת ישראל מעודדת את האזוריות דרך מיזם “אשכולות משרד הפנים”, צורה של אגד רשויות שהחלה את דרכה כיוזמה וולונטרית סביב נושאי התייעלות כלכלית ותפעולית, ועברה מיסוד. כיום פועלים בישראל עשרה אשכולות הכוללים 109 רשויות, חלקן הארי פריפריאליות.

בצפון פועלים כ- 6 אשכולות: הגליל והעמקים, בית הכרם, המפרץ, גליל מערבי, גליל מזרחי, הכנרת והעמקים. מרבית הערים במחוז מאוגדות במסגרת זו. האשכולות חולשים על מרבית שטחו של המחוז. ערי הפריפריה הבינוניות והקטנות, שהן מרבית היישובים העירוניים, מאוגדות במסגרות של אשכולות. במרכז ובמערב המחוז ישנם מקבצי יישובים ערביים שאינם מאוגדים במסגרת האשכולות: אעבלין, טמרה, כאבול; סחנין, דייר חנא; ג’דיידה-מכר, אבו סנאן וירכא. כל האשכולות במחוז מעורבים מבחינה מגזרית. כך למשל, באשכול בית הכרם חברות כרמיאל, מג’ד אל כרום, משגב, ראמה, בענה, דיר אל אסד ונחף.

במישור הכלכלי, ועל מנת להתחיל לבסס נקודות מוצא להגדרת קלאסטרים להתחדשות עירונית, יש לנתח את מנועי הצמיחה העיקריים ואת פריסתם הגאוגרפית ברמה מחוזית.

מנועי הצמיחה הכלכליים העיקריים של מחוז הצפון הם תעשייה, “האבים” של היי-טק, מוסדות אקדמיים, תיירות ומסחר והיישובים העירוניים והכפריים.

ישנו שוני בין הגזרה המערבית של המחוז למזרחית מבחינת מצאי מנופי הצמיחה וסוגם. הבדל זה בא לידי ביטוי בהתייחסות בכלל התוכניות המחוזיות שנערכו במהלך השנים:

• גזרה מערבית: הגליל המרכזי מושפע מחיפה ומקיים עימה יחסי גומלין כלכליים – זרמים של יוממות, הון אנושי, הון כלכלי, אספקת שירותים ומוצרים ועוד. יש ריכוז גבוה של אזורי תעשייה ותעשיית היי-טק.
• גזרות מזרחיות: הן אינן מושפעות מחיפה ישירות, והערים והאזורים שבהן מנהלים מערכות כלכליות “עצמאיות” בעיקר מול עצמן. לעיתים הערים אף נמצאות בקונפליקט כלכלי מול האזור סביבן (בית שאן), וסובלות ממחסור בהון אנושי, במנופי צמיחה ובאמצעי ייצור. באופן כללי, בגזרות המזרחיות יש ריכוז גבוה יותר של תיירות וחקלאות.

הכלכלה המחוזית היא דיפרנציאלית מבחינת מנועי הצמיחה שלה. כלכלות האזור המזרחי הן עצמאיות בעיקרן, וכלכלות תת-האזור המערבי נסמכות על חיפה והמפרץ, בשילוב החלוקה המנהלית של “אשכולות משרד הפנים”. חלוקה זו מייצגת תשתית לשיתופי פעולה בין ערים ויישובים נוספים, המתקיימים בפועל ואף מקדמים תוכניות אסטרטגיות אזוריות משותפות שכוללות פיתוח כלכלי (כך למשל של חלוקת הכנסות מאזורי תעשייה ושל הקמת בתי ספר מקצועיים חדשים).

לסיכום, אי-אפשר להתייחס לנושא הדיור וההתחדשות העירונית בנפרד מנושא התעסוקה. מנועי הצמיחה והאשכולות יכולים לספק נקודות מוצא ראשוניות טובות להגדרת קלאסטרים כלכליים-תפקודיים בהתחדשות עירונית. מתוך השילוב ביניהם נוצרים אשכולות “מזרחיים” ואשכולות “מערביים”.

אל תתי-האזורים הכלכליים-תפקודיים יש להוסיף את הפרמטרים של ערכי הקרקע, מדד סוציו- אקונומי, מורפולוגיה עירונית והיבטים ערכיים – כמו הצורך לספק איכות חיים (סביבת מגורים, שירותים ותשתיות איכותיים) שתמשוך הון אנושי גבוה, אשר יתאים למנועי הצמיחה בקלאסטרים. על בסיס כל הנתונים שלעיל יש לגבש מדיניות מותאמת הקשר.