האם התחדשות עירונית תשפיע על משבר הדיור הנוכחי?

התחדשות עירונית מוטת-נדל”ן היא תוצר של העידן הניאו-ליברלי וההסתמכות על גורמים פרטיים במימון וביצוע. ובכל זאת – מיהם הרגולטורים המעורבים בתהליכים אלו ואילו שחקנים מסדירים אותם? ומהם החסמים הרגולטורים שמעכבים את חידוש המרקם העירוני הקיים?

בראשיתה של המאה ה-21 הגישה הניאו-ליברלית מעצבת את חיינו ביד רמה, והקשר ההדוק בין הספירה הפוליטית לכלכלית מורגש ביתר שאת בתחום התכנון העירוני. הניאו-ליברליזם מתבססת על נקודת מוצא לפיה, “הדרך הטובה ביותר לדאוג לרווחתו של האדם היא באמצעות מתן חירויות יזמיות ליחידים, והענקת יד חופשית למיומנויות אינדיבידואליות בתוך מסגרת מוסדית המאופיינת בזכויות קניין פרטיות קשיחות, בשווקים חופשיים ובסחר חופשי” (הארווי, 2005, עמ’ 12).¹ איך זה משפיע על תכנון ועיצוב עירוני? במהלך המאה ה-20 התכנון היה “תכנון מלמעלה”, ביוזמה, בביצוע ובמימון של מדינת הרווחה, ובהתבסס על תפיסות תכנון מודרניסטיות. ואולם מודל זה ננטש לטובת מודל ניאו-ליברלי המסתמך על החלטות הממשל, אך מיושם במימון פרטי ברובו.

כך למשל התחדשות עירונית בעידן הניאו-ליברלי הינה ברובה התחדשות מוטת-נדל”ן (Property-Led), והיא מבוססת על שותפויות בין המגזר הציבורי-לפרטי ופועלת לאור ציוויים כלכליים וטכנולוגיים. אבל כידוע הניאו-ליברליזם עורר ביקורת רבה נוכח העלייה הדרמטית באי השוויון וחוסר הביטחון הכלכלי-חברתי של מעמד הביניים והמעמדות הנמוכים. בהתאם לכך, התחדשות עירונית ניאו-ליברלית מעוררת ביקורת גם היא, ונטען כי היא אינה רואה לנגד עיניה ערכים דמוקרטיים של שיתוף ועלולה ולהדיר אוכלוסיות מסוימות.² לא פעם, טוענים המבקרים, התחדשות עירונית כזאת פוגעת בדיירים המקומיים בעלי ההכנסה הנמוכה. יתר על כן, הם טוענים כי יש צורך בהכרה ביישום הלא שוויוני של התחדשות עירונית מוטת-נדל”ן ובהערכת השפעותיה על ערים שונות.

התחדשות עירונית בהובלת המדינה. פרויקט פרויט-איגו, בארה”ב, שנת 1968

מעבר לכך, הביקורת מצביעה על הבעייתיות שבהצבת הניאו-ליברליזם כפילוסופיה הפוליטית העומדת בבסיס תהליכי התחדשות עירונית. הטענה היא שהתחדשות עירונית ניאו-ליברלית מציעה פתרונות אוטופיים לבעיות חומריות, זאת בהתבסס על משאבים מהמגזר הפרטי, יצירתיות, ראוותנות ולקיחת סיכונים. אבל כמו רוב האוטופיות היא עלולה להתפתח לעיתים לדיסטופיה.

ובכל זאת, מי הם סוכני-השינוי בתהליכי התחדשות עירונית בעידן הנוכחי? מי הם הרגולטורים שמנווטים את התהליך?

באופן פרדוקסלי, כאשר מסתכלים על מקרי מבחן בארץ ובעולם, ניכרת עודפות של שחקנים בתהליכי התכנון.³ כך למשל פרויקט של התחדשות עירונית בישראל עשוי לכלול את השחקנים הבאים: משרד התחבורה, משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון, הרשות המקומית – ואלו רק השחקנים הרגולטוריים. עקב ריבוי משרדי הממשלה המשתתפים ניתן להבין את הבעייתיות שביישום תכניות של התחדשות עירונית. בל נשכח שנוסף על השחקנים הממסדיים ישנם גם שחקנים נוספים, כמו המשקיעים והאזרחים.

כך ניצבים שני קשיים עיקריים בפני מימוש תכניות של התחדשות עירונית:

א. מדיניות אזורית– רגולציה של הממשל וקידום מדיניות של ביזור.

ב. קרקע זמינה– שאלת בעלות הקרקע מערימה קשיים על זמינות קרקעות להתחדשות עירונית, סביב שני נושאים עיקריים: (1) ערך נכס גבוה שנקבע בעיקר מקשיחותו של שוק הקרקעות; (2) מנהלי קרקע ציבורית שבגלל בירוקרטיה אינם “משחררים” אותה בקלות וכך נוצר חוסר בקרקעות זמינות לפיתוח עירוני.

התחדשות עירונית של אזור הנמל במלבורן, אוסטרליה (צילום: Adam.J.W.C., wikimedia)

למעשה, ניתן לקבוע כי “מרוב שחקנים לא רואים את היער”- עם ריבוי הדיסציפלינות בהם כרוכה התחדשות עירונית וריבוי שחקנים המשפיעים ומושפעים בתהליך, ההידברות ביניהם ויכולת הגישור בין האינטרסים של כל שחקן מכריעות את הכף במידה רבה אם להצלחה או לכישלון של התהליך כולו. מתוך כך עולה בשנים האחרונות קריאה לראייה הוליסטית וריכוזית יותר של תהליכי התחדשות עירונית.

לצערנו במדינת ישראל של המאה ה-21 מבוך הביורוקרטיה בתחום התכנון והבניה עדיין נוראי ומסורבל. אין שיתופי פעולה אמיתיים בין הגופים השונים האמונים על פיתוח ויישום תכניות חדשות, ונראה כי אין הירתמות או פשרה הנחוצים בכדי להוציא פרויקטים לפועל. לכן המהלך של ריכוז סמכויות וגופי התכנון תחת משרד האוצר, בראשות משה כחלון, הוא מהלך מבורך בעיני. העובדה כי שרים מאותה המפלגה ניצבים בראש המשרדים האמונים על תחום התכנון (כחלון באוצר ויואב גלנט במשרד הבינוי והשיכון) אמורה למנוע את החיכוכים הבין מפלגתיים שהיו בממשלות הקודמות. מהלך זה אמור לפשט לפחות חלק מהבירוקרטיה הקיימת ולהסיר חסמים שקיימים היום. כחלון יוכל לקבל החלטות ולשחרר כספים באופן מהיר ומזורז, בכל זאת הוא זה שיושב על הקופה של הממשלה.

אבל לדעתי הבעיה האמיתית היא לא בחוסר קרקעות (טענה נפוצה, שכבר נטען כי היא מופרכת) אלא ביכולת לפתח אותן ולהוציא לפועל פרויקטים ותכניות תוך זמן קצר. במדינת ישראל זמן קבלת היתר לפרויקט הוא ארוך מאוד, ארוך מדי.⁴ לא ייתכן שמזמן תחילת היוזמה ועד קבלת היתר ותחילת בנייה לוקח מספר שנים. כאשר במדינות אחרות ניתן לקבל היתר תוך מספר חודשים מועט (פחות מחצי שנה) גם לפרויקטים מורכבים מאוד.⁵ אז מה אנחנו לא עושים נכון? מעבר לביזור הביורוקרטי אותו ציינתי כבר, התשובה בעיני היא ביורוקרטיה מסואבת והישענות על חוקים מנדטוריים שלא שונו עד היום.

בארץ זמן קבלת היתר לפרויקט הוא ארוך מאוד, ארוך מדי. פינוי-בינוי בשכונת נוה שרת בתל אביב (צילום: תהל בן יהודה וקסלר)

לדעתי צריך לאפשר לרשויות המקומיות לפתח ביתר קלות בשטח השיפוט שלהן. ולהרחיב את הסמכויות שלהן בכדי שיוכלו לפתח בהתאם לצרכים וליכולת הכלכלית שלהן. לא כל פרויקט חייב להגיע לוועדה המחוזית. זה מסרבל ושוב מעכב את ההוצאה לפועל של הפרויקט. משרדי ממשלה נוספים כגון משרד התחבורה ומשרד הפנים חייבים להיות מעורבים מאוד ולהירתם למשימה בכדי לשחרר חסמים משפטיים של גבולות שיפוט (עליהם אמון משרד הפנים) ומשרד התחבורה שאחראי על פיתוח תשתיות תחבורה עירוניות ובין-עירוניות, משרד זה חייב להיות היזם הראשי ולפתח את התשתית התחבורתית בדגש על תשתית תח”צ הרבה לפני כולם בכדי שפרויקטים ויוזמות יצליחו. היום זה הפוך קודם בונים שכונה אחר כך חושבים איך לחבר לה תשתית תחבורה. זה לא צריך להיות ככה.

בקיצור הסרת חסמים בירוקרטיים, וחסמים רגולטורים (לא רלוונטיים או לא מעודכנים) ואיחוד הכוחות למשימה לאומית אחת הם אלו שיביאו את הבשורה לפיתוח העירוני במטרה לחדש את המרקם העירוני הקיים. קיצור זמן התכנון והאישורים הם אלו שישחררו קרקעות זמינות לבנייה במהירות ולא כמה פקידים משועממים במינהל מקרקעי ישראל. ואם משרד האוצר והעומד בראשו לקח על עצמו את המשימה המורכבת הזו אז נשאר לי רק לאחל לו ולכולנו בהצלחה.

על רקע כל האמור לעיל והמשבר הנדל”ני בישראל של השנים האחרונות, והפניית תשומת הלב לתחלואיה של השיטה הקיימת, יהיה זה נאיבי לחשוב שבטווח הקצר והבינוני ניתן יהיה למצוא מודל חדש להתחדשות עירונית שאינה מבוססת על רווח יזמי. תהליכי תכנון הם תהליכים ממושכים שאת השפעתם ניתן לראות עשורים לאחר מימוש התכנית. אבל ללא תכניות וסדר יום חדש שיבטיח שתוצאות ההתחדשות העירונית יהיו שאפתניות יותר, בוודאי לא נגיע. לכן, כבר עתה ניתן לגבש סידורים פורמליים לשיתופי פעולה בין המגזר הציבורי לפרטי וכן להשקיע בחיפוש אחר מקורות מימון חדשים. בטווח הרחוק צריך לבחון באופן מעמיק את המגמות של חידוש עירוני והכלים העומדים לרשותנו לא רק במרכז אלא גם ובעיקר בפריפריה.