התחדשות עירונית? לא בשכונה שלנו

האם לדיירים יש זכות לשמור על צביון שכונה אל מול מדיניות של ציפוף והתחדשות עירונית? פסק דין בנוגע ליישום התחדשות עירונית מכוח תמ”א 38 בצפון תל אביב מעורר הדים, ולא לחינם- עם קריאה לפיתוח הדרגתי של תשתיות, ביקורת על ניסיונות לשימור ערך הנדל”ן והתנגדות לתכנון מדיר- בית המשפט השמיע קול ברור בעד התחדשות עירונית.

קידום התחדשות עירונית מכוח תמ”א 38 והשאלות החברתיות-כלכליות-מרחביות שהיא מעלה הם סוגיות שזוכות באופן קבוע לכותרות. לאחרונה סוגיה זו התגלגלה לפתחו של בית המשפט המחוזי והסתיימה בפסק דין נחרץ ומשמעותי בנושא, החורג בחשיבותו מן המקרה הספציפי.¹

וזהו סיפור המקרה: הוועדה המקומית לתכנון ולבניה תל אביב הוציאה בשנת 2014 היתר בניה להריסת מבנה צמוד קרקע בשכונת שיכון דן ולהקמת בניין תחתיו – בן ארבע קומות, מעל קומת עמודים חלקית ומרתף (כלומר סה”כ 5 קומות מעל הקרקע). זאת הן מתוקף זכויות מתכניות מפורטות החלות על השטח והן מתוקף תמ”א 38. השכנים (בעלי הון הפוליטי וקהילתי) התנגדו. טענתם המרכזית היתה שהתרת ההיתר לבניין גבוה תשפיע לרעה על אופי השכונה, המאופיינת בבניה צמודת קרקע. התנגדותם נדחתה, בין היתר על סמך מסמך מדיניות שהכין צוות התכנון העירוני שקבע ששכונת שיכון דן הינה שכונה מעורבת של צמודי קרקע ובניה רוויה, ועל כן- ניתן להתיר בה בניה לגובה מתוקף תמ”א 38 (במגבלות מסוימות). משנדחתה התנגדותם, הם נפגשו עם צוות התכנון העירוני וניסו להבהיר את עמדתם. בהתאם, צוות התכנון שינה את עמדתו ביחס לשכונה. טרם המקרה, השכונה נכללה במתחמים עירוניים בהם ניתנה תוספת זכויות גדולה יחסית מתוקף תמ”א 38, בעקבות הפגישה החליט צוות התכנון להחריג את השכונה ולהחיל עליה קריטריונים מחמירים יותר התואמים פיתוח שכונה צמודת קרקע, ולהקטין את סל הזכויות הניתנות ליישום מתוקף התמ”א. לאור שינוי עמדת העירייה, הגישו בעלי העניין ערר לוועדת הערר המחוזית תל אביב, אך היא דחתה אותו ואישרה את היתר הבניה שנתנה הוועדה המקומית. אז הוגשה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי, אך זה דחה את טענות העותרים וקבע כי ועדת הערר שקלה את כל השיקולים הרלבנטיים ופעלה כדין כשאישרה את החלטת הוועדה המקומית למתן היתר בניה למבנה.

מיקום המבנה הנידון בעתירה:

אם לתמצת את כל האמור לעיל למספר שורות: יזם ביקש להוציא היתר בניה מכוח תמ”א 38 בשכונת מגורים, התושבים התנגדו – פנו לעירייה, ואז לוועדה המחוזית לתכנון ובניה ולבסוף לבית המשפט – אך כולם דחו אותם בזה אחר זה. מה כל כך חדשני בכך?

החידוש הוא בעצם הגדרת השאלה ובתשובה החד משמעית שניתנה לה. השאלה מרכזית שנדונה בפסק הדין הינה האם לדיירים יש זכות לשמור על צביון השכונה, אל מול מדיניות של ציפוף והתחדשות עירונית? התשובה ניתנת בפסק דין מפורט בו חוזרת השופטת מיכל אגמון גונן פעם אחר פעם על האינטרס הלאומי הכפול בקיום תמ”א 38 – הן לחיזוק מבנים כנגד רעידות אדמה (ולאחרונה, עם תיקון תמ”א 38/4- ככל הנראה גם חיזוקם כנגד איומים ביטחוניים) והן להתחדשות עירונית. תוך כדי מענה לשאלה, השופטת גונן מתארת מחקרים מרחבי הארץ והעולם ומנתחת את שינוי מדיניות הדיור הלאומי – מפיזור אוכלוסין כדי “להפריח את השממה” לציפוף והתחדשות עירונית – בראייה היסטורית וחברתית.

שכונת שיכון דן, מבנים צמודי קרקע:

הדיון לגופו של עניין, לא התרכז ב”אופי” של שכונת שיכון דן והצורך לשמרו- אלא הסתמך על הניתוח המקצועי של צוות התכנון של תל אביב שקבע כי ניתן לבנות באזור שיכון דן בצורה מסוימת (בעוד שלמשל באזור “העיר הלבנה” נקבעו מגבלות בניה אחרות).בסופו של דבר, פסק הדין מעניק רוח גבית להחלטה המקצועית (המקורית) למול “מתנגדים סדרתיים”, ושולח מסר ברור לכלל מוסדות התכנון, הרשויות והיזמים בעד פרויקטים של התחדשות עירונית, ובפרט כאלה מתוקף תמ”א 38.

ואכן, כפי שציינה השופטת גונן – ישנה חשיבות לאומית בציפוף והתחדשות עירונית. במקרים רבים הבחירה ה”קלה” היא בפיתוח של מגרשים בשולי העיר, באזורים שטרם פותחו, בטאבולה ראסה– תוך פגיעה ברקמה עירונית הוותיקה. התחדשות עירונית עושה בדיוק היהפך- היא מטפלת ברקמות קיימות, מעבה, מחזקת ומחדשת אותם– ובכך מביאה לניצול נכון ויעיל יותר של הקרקע. עם זאת, רבות נכתב גם על המגבלות של התחדשות עירונית, ובפרט כזו שמבוצעת מכוח תמ”א 38, בה מוצא היתר בניה מכוח תכנית מתאר ארצית הישר לקנה המידה המקומי. תמ”א 38 מטפלת בחידוש של בניינים בודדים – מבלי לקחת בחשבון את השלכות הבניה על השכונה כולה ועל צרכי התשתית ומוסדות הציבור.

אך דווקא כאן מגיעה החדשנות והחשיבות של פסק הדין. עמדתה של השופטת לעניין העומס על התשתיות שנוצר בהוצאת היתרים מתמ”א 38 הינה כי “אין להתנות פרויקטים של התחדשות עירונית בפיתוח מקדים מלא של התשתיות. זאת, בעיקר, כיון שאם נמתין לפיתוח מלא של התשתיות, כתנאי בלעדיו אין, לכל פרויקט של התחדשות עירונית, נכשיל בכך פרויקטים רבים. בנוסף, כאשר ההתחדשות העירונית מבוצעת בשלבים, ניתן לשקול גם את שאלת התשתיות על פי ההתפתחות, בשים לב למרקם החברתי שנוצר, לפיתוח תחבורה ציבורית, וכיו”ב שיקולים.”

כלומר- יישום הדרגתי של היתרים מאפשר גם לשפר את התשתיות בהדרגה. אין להמתין לפיתוח התשתיות אלא להפך, לבנות ולפתח תשתיות במקביל על פי כמות הבניינים שייבנו, אפיון האוכלוסייה מבחינת גילאים ומצב תעסוקתי וכו’. באופן זה, המרחב מתפתח באופן כמעט אורגני- ואינו עובר שינויים דרסטיים שעוצרים את מרקם החיים בו לחלוטין (כפי שקורה לעיתים בפרויקטי “פינוי-בינוי” גדולים בהם מתחמים עירוניים שלמים נמחקים ונבנים מחדש).

בנוסף התייחסה השופטת לעניין תשתיות התחבורה-קרי, רוחב הכבישים וסוגיית החניה (נושא כאוב במיוחד בתל אביב) -כי יש לקחת בחשבון את המגמות לעידוד תחבורה בת-קיימא הנפוצות בעולם, ולקדם אותן. ובמילותיה: “המגמה בעולם, כמו גם בארץ, היא פיתוח תחבורה בת קיימא, המבוססת על מערכות הסעת המונים לצד טכנולוגיות מתחדשות כמו אופניים חשמליים ומודלים כלכליים חדשים של שיתוף תחבורתי. היינו, מעבר מתשתיות התומכות בכלי רכב פרטיים לציפוף עירוני המבוסס על מיעוט רכבים פרטיים בעיר. כך, הפתרונות יהיו בפיתוח התחבורה הציבורית חלף הוספת כלי רכב והרחבת תשתית הכבישים.” זוהי קריאת מדיניות מובהקת שמתעדפת מערכות להסעת המונים על פני רכב פרטי, וטוב שנשמעה.

פסק הדין קרא לציפוף עירוני המבוסס על מיעוט כלי רכב פרטיים בעיר. בעיות חנייה ברחובות תל אביב (צילום: ליאור גולגר, Licensed under CC BY-SA 3.0 via Wikimedia Commons)

לצד הדיון הנקודתי, השופטת דנה במגמות ההתחדשות העירונית והציפוף בתל אביב, לרבות בתכנית המתאר החדשה לעיר ת”א/5000, וכן יישום תמ”א 38 בוועדה המקומית לתכנון ובניה תל אביב-יפו. היא הדגישה כי אנשי התכנון של עיריית תל אביב עשו עבודה מקצועית חשובה וטובה ובחנו את היישום של תמ”א 38 על חלקי העיר השונים. לדבריה, “בגיבוש המדיניות נלקחו בחשבון כל השיקולים שהיה מקום להתחשב בהם בנסיבות העניין: מגמות של ציפוף והתחדשות עירונית לצד התחשבות בעקרונות שימור, קיימות וסביבה; הצורך בחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה לצד זכויות התושבים ואיכות חייהם.” הוועדה המקומית, בבואה לשקול את מתן ההיתר, הסתמכה על מסמך המדיניות שהופק על סמך ניתוח צוות התכנון (ומעודכן מעת לעת)וראתה בו אישור לכך שניתן להמציא היתר זה.

נקודה נוספת מעניינת בפסק הדין מתייחסת למדיניות הלא עקבית של הרשות. כאמור לעיל, לאחר הוצאת היתר הבניה, הפעילו התושבים לחץ כבד על בכירי העיר ונפגשו עם נציגי צוות התכנון של עיריית תל אביב בניסיון לשנות את דעתם. בסופו של דבר המליץ צוות התכנון, ודעתו התקבלה על ידי הוועדה המקומית, לשנות את מדיניות יישום תמ”א 38 בשיכון דן ולקבוע אותה כשכונה נמוכה בה ניתן לממש רק חלק קטן מהזכויות מוקנות על פי התמ”א (ולא לבנות לגובה). בעקבות שינוי המדיניות המהיר והבלתי מנומק, השופטת ביקרה את הרשות. כמו כן, היא דחתה את טענת התושבים כי היה על ועדת הערר להתבסס על המדיניות החדשה על אף שהתקבלה לאחר מתן ההיתר וציינה: “אין לפניי ולו רמז מה קרה באותם דיונים של התושבים עם צוות התכנון, ואף לא רמז מה הביא את צוות התכנון לשנות לחלוטין את המלצתו הקודמת. התנהלות זו אינה ראויה כלל ועיקר. כך ככלל, כך בפרט כאשר צוות התכנון שינה את עמדתו מקצה לקצה, כשהתוצאה היא שלילת זכויות מכוח תמ”א, זכויות בעלות ערך כלכלי רב”.

בהמשך לכך, התייחסה השופטת גונן ליחסי הכוחות שבין המתנגדים לבין התושבים הפוטנציאלים שיוכלו לגור בשכונה ובעיר תל אביב בכלל- במידה ויהיו בה אפשרויות דיור נוספות. בדבריה היא יותר מרמזה כי הניסיון להתנגד להיתר סובב סביב שימור ערך הנדל”ן ומהווה תכנון מדיר, ופסקה בקול חד וברור כנגד אוכלוסיה חזקה המתנגדת לשינוי בקרבתה. ובמילותיה: “אין לאפשר תכנון מדיר (exclusionary zoning). אין לאפשר לתושבים שידם משגת להשאר בבתים צמודי קרקע, על אף שיש להם זכויות בניה בהם, ובעת ובעונה אחת למנוע מאחרים מימוש אותן זכויות בניה, ולהביא לבניה צפופה יותר על אותם מגרשים. בניה המקודמת על ידי התכניות הארציות והמקומית.” וכן –“אין לקבל טענה זו מפיהם של אלו שיש בידם לרכוש מגרש או בניין שיש בו זכויות בניה נוספות ולא לממש זכויות בניה אלו. אין לאפשר למי שיש בידם, למנוע מאחרים לממש את זכויות הבניה ולאפשר כניסת אוכלוסיה מגוונת מעט יותר, שיכולה להרשות לעצמה לקנות רק דירות קטנות יותר באזור”.

מבנים צמודי קרקע ברחוב במוקד העתירה:

נשאלת השאלה-מה הלאה? בסופו של דבר, כפי שצוין גם בפסק הדין, מדובר בבניין אחד, שבנייתו ודאי לא תשנה את אופי השכונה. השאלה מה יהיה בעתיד? האם התושבים החזקים (בשיכון דן ובשכונות אחרות) ימשיכו למרר את חייו של כל יזם שיגיע לשכונה, יגישו התנגדויות ועררים- “כדי לשמר את אופי השכונה” (וכנראה גם לשמר ולהעלות את ערך הנדל”ן שלהם)- ובכך יסכלו ביצוע של תמ”א 38 ו/או בניה לגובה בשכונתם- כזו שאושרה בתכניות עבר ברמה העירונית והלאומית? או שפסק הדין יהדהד חזק יותר מצעקותיהם וייתן רוח גבית לכל מי שמעוניין לקיים התחדשות עירונית? המילים הברורות של השופטת אגמון מותירות אותי אופטימית:

“אין לקבל תוצאה לפיה, כל מה שיהיה על התושבים לעשות הוא ‘לגרור’ את היזמים די זמן, ללחוץ לשינוי המדיניות, ואם הדבר יצלח להחילה רטרואקטיבית, כפי שהם מנסים לעשות במקרה שלפניי.”
…

“כאשר שוקלים מדיניות מימוש זכויות בניה מכוח תמ”א 38 או פרוייקטים אחרים של התחדשות עירונית יש לקחת בחשבון את אופי השכונה ויכולת התושבים להתערב ולהשפיע. יש לדאוג שלא יווצר מצב בו אוכלוסיות חזקות, בעלות גישה למוקדי השפעה, יעשו שימוש בתכנון מדיר, יישארו בשכונות ירוקות, צפופות פחות, בעוד שהציפוף יתבצע בעיקר או רק בשכונות המוחלשות.”