לחדש או להרוס את הדיור הציבורי?

התחדשות עירונית לא משפיעה רק על המרחב הבנוי, אלא מעצבת מחדש את מרקם החיים. אוכלוסיות חלשות עשויות להיות מושפעות במיוחד מהכוח התכנוני שמשנה או הורס את הקיים. על הפן החברתי שבהתחדשות עירונית – רשימה שנייה בסדרה.

מילון המושגים החברתי – חלק ב’

השאלות על הדיור הציבורי עולות שוב ושוב בהקשרים שונים.¹ צריך? לא צריך? הרי השוק יכול לפתור את הכל. לכאורה. המחאה של קיץ 2011 העלתה את הסוגיות הללו לחזית הדיון הציבורי ונדמה כי מאז לפחות מעל דפי העיתונים, פוליטיקאים ואנשי אקדמיה שוקדים על פתרונות וחשיבה על הנושא. מה יהיה? קשה להעריך. זו סוגיה פוליטית, כלכלית וחברתית הנעוצה קודם כל בשינוי שעברה מדינת ישראל ממדינת רווחה למדינה שמבקשת לעקוב אחרי סדר יום ניאו-ליברלי. אולם ישראל, נמצאת עדיין באמצע הדרך בתחומים מסוימים וייתכן שיש מקום לתקווה.

אז על מה כל המהומה? מדוע הממד החברתי חשוב בתהליכי ההתחדשות העירונית? מדוע ישנן קבוצות חברתיות שלמות שלא נהנות ממסלולים כמו תמ”א 38 ומסלולי פינוי בינוי?

פרויקט השיכון הציבורי פרואיט-איגו שהוקם בשנות ה-50 בסנט לואיס, מיזורי, שבארה”ב ונהרס בפיצוץ מכוון כעשרים שנה לאחר מכן

צריך להתחיל ולומר כי אף אחד לא רוצה לגור בשכונות מדורדרות שבתיהן לא מטופלים. כך שלא פעם הגורם המניע תהליכי התחדשות עירונית מתעורר על רקע צורך חברתי. הדבר בולט במיוחד בנושא הדיור הציבורי. במקרים רבים מבני דיור ציבורי סובלים מדרדור פיזי וזקוקים לחידוש, אחת הסיבות היא סטנדרט בנייה נמוך וחוסר יכולתם של הדיירים, ממעמד סוציו-אקונומי נמוך, לתחזק את המבנים לאורך השנים.

ונדליזם ופשיעה בפרויקט פרויט-איגו, שהפך לסמל לכישלון ההתחדשות העירונית ומדיניות התכנון המודרניסטית

אבל איך מבטיחים שלאחר ההתחדשות העירונית המצב לא ישוב לקדמותו? לזלי הוטסון (Hoatson) ומרטי גרייס (Grace), צמד חוקרים המגיעים מתחום מדיניות ציבורית ועבודה סוציאלית, מציעים לכך פתרון.² הם מבקשים לחדול מהנוהג שרווח בעבר, אז ריכזו את הדיור הציבורי במקום מסוים בעיר ויצרו בעצם בידול של דייריו, הנצחה של מצבם ואף גידול בפערים בינם לבין שאר תושבי העיר. לטענתם, יש לחדול מריכוז הדיור הציבורי בגטאות נחשלים בעיר, ובמקום זאת לאפשר פיזור מרחבי של אנשים בעלי הכנסות שונות – כך, הם טוענים, ניתן גם להתמודד עם ההידרדרות הפיזית של בנייני הדיור הציבורי. לכן הם מקדמים שילוב של דירות המיועדות לדיור ציבורי ודירות שיימכרו בשוק הפרטי במבנה מגורים אחד (Public-Private Mix). משנת 1999, הם מציינים, מרבית הפרויקטים של התחדשות עירונית במלבורן שבאוסטרליה נבנו בשיטה זו.

חשוב להסביר קצת יותר את השיטה. בעצם מדובר במתן זכות ליזם לבנות בניין בו חלק מהדירות מיועדות לשימוש ציבורי וחלקן לשימוש פרטי. כלומר, היזם יוכל למכור אותן בשוק החופשי לכל דורש במחירי שוק, כאשר היחס בין הדירות נקבע לפי רווחיות הפרויקט.³ התומכים בשיטה זו מאמינים כי שיכונם של אזרחים בעלי הכנסה נמוכה עם כאלה שהכנסותיהם גבוהות יותר תוביל ליצירת שפה משותפת של התנהגות ראויה במרחב המגורים. לעומתם, המבקרים טוענים שמדובר בפגיעה בחלוקה של העושר הכללי. כלומר, ששוב חוזרים למצב שחלק נכבד מההון הציבורי והנכסים הציבוריים עוברים לידיים פרטיות של חברות בודדות, שממשיכות להתעשר ומנציחות את הפערים בחברה.

פרויקט פארק-היל בשפילד, אנגליה, שנבנה כשיכון ציבורי בסוף שנות ה-50 ובמהרה הפך למוקד פשיעה ואלימות. בצילום נראה הפרויקט לפני החידוש, שנת 2008 (צילום: Martin Speck אתר Wikimedia)

כעת הפרויקט משלב דירות שנמכרות בשוק הפרטי ויחידות ייעודיות לדיור ציבורי. פרויקט פארק-היל בשפילד, אנגליה, לאחר החידוש, בשנת 2011 (צילום: Chris Downer אתר Wikimedia)

גישה אחרת בהתמודדות עם הצורך לחדש את מבני הדיור הציבורי מתבססת על תמריצים כספיים. כך כאשר בניין מגיע לפרקו, פשוט הורסים אותו ובמקום לבנות חדש מעבירים לאוכלוסייה הנזקקת שהתגוררה בו תמיכה כספית באמצעות השתתפות בשכר דירה. כך הממשלה חוסכת כסף בביצוע פרויקטים של בנייה ותחזוקתם, ודיירי הדיור הציבורי מפוזרים בתוך מרכזי האוכלוסייה הכללית. אבל הוטסון וגרייס טוענים כי לגישה זו יש חסרונות משל עצמה, ושמחקרים בריטיים ואמריקאיים הצביעו על כך שבמקרים של מרחבי מגורים של אוכלוסיות חלשות השילוב בין ציבורי ופרטי הוא אחד הכלים המוצלחים ביותר בתהליכי התחדשות עירונית.

אז איך מעריכים בכלל תהליכי התחדשות עירונית? איזו מדיניות היא הטובה ביותר ותחת אילו נסיבות? ומהם הרכיבים הקריטיים להצלחה של תהליך כזה? לפי לורנס וייל (Vale) התחדשות עירונית צריכה להימדד לאור שבעה קריטריונים: (1) שיפור בביטחון; (2) שיפור בתהליכים סוציו–אקונומיים; (3) שיפור ביכולת הספיגה והטיפול של אירגוני דיירים; (4) יישום חלק; (5) איכות עיצובית-פיזית גבוהה ומוכחת של הדיור עצמו; (6) תחזוקה וניהול שוטפים ברמה גבוהה; ו-(7) שביעות רצון הדיירים.⁴

נבנה בשנות ה-60 כשיכון ציבורי. פרויקט איילסברי בלונדון, אנגליה (צילום: Mkimemia אתר Wikimedia)

בספרות מציינים שלושה מישורים בעלי השפעה מכרעת על הצלחה של פרויקטים בהתחדשות עירונית: עיצוב שכונתי, ניהול שכונתי ושיתוף ציבור.⁵ אז הנה על קצה המזלג:

עיצוב שכונתי: המרחב הציבורי השכונתי לא פחות חשוב בהליכי התחדשות עירונית מאשר חידוש המבנים עצמם. הרווחה לא נגמרת רק בתכנון המבנים, אלא גם במרחב הציבורי שחייב להיות מזמין, נקי, מטופח ומטופל באופן שוטף, כך שיזמין אנשים להשתמש בו ויגרום להם להרגיש בו נוח. הזנחה ולכלוך מדירים אנשים מהמרחב. יותר מכך, עירוב שימושים במרחב (להבדיל מהפרדה בין שימושי קרקע של מגורים, מסחר, תעשייה וכו’) מעודד גישה חיובית יותר למרחב השכונתי.

ניהול שכונתי: הניהול היום-יומי של המרחב חשוב מאוד, והנראות שלו מעניקה לתושבים הרגשת ביטחון ונוחות. זה תורם לתחושה שהממשל והרשות לוקחים את צרכיהם ברצינות. אן פאוור (Power) במחקרה על שיכונים בריטיים הצביעה על כך שתגובה מהירה לצורך בתיקונים, איסוף זבל ואבטחה הצליחו לשפר שיכונים מוזנחים.⁶ לשיטתה, ניהול מקומי והעברת האוטונומיה לידי הדיירים צריכים להתרחש במקביל לשיפור הפיזי. מהניסיון הבריטי והאמריקאי מתברר היתרון שבניסוח הסכם הבנות כתוב בין הדיירים לבין בעל הבית (פרטי או ציבורי). הסכם זה מעגן בתוכו את החובות והזכויות של כל אחד מן הצדדים בכל מה שקשור לניהול השוטף – מטיפוח הגינון ועד תיקונים בדירות. ההסכם יכול להוות נדבך נוסף בחיזוק יכולת הניהול השכונתי. בנוסף הדיירים יכולים לכתוב הצהרה חברתית מוסכמת, שבה מעוגנת התחייבות לפעול בנוגע לבעיות כמו פשיעה, אלימות ועוד. פיתוח אסטרטגיות חברתיות יכול לסייע לבניית חוסן חברתי-כלכלי ולהפחית התנהגויות לא רצויות. בנוסף החלת משמרות בטיחות שכונתיים על ידי מתנדבים, מעיין פקחים שכונתיים מקרב הדיירים, עשויה גם היא לחזק את ביטחון הדיירים.

“בניין הבמבוק”, פרויקט דיור ציבורי במדריד, נבנה ב-2007 בתכנון משרד Alejandro Zaera-Polo & Maider Llaguno Architecture  (צילום:Luis García אתר Wikimadia)

פרטי החזית של “בניין הבמבוק” במדריד (צילום: xGaztelu אתר Wikimedia)

שיתוף ציבור: בספרות נטען כי השתתפות הדיירים בתהליכי התחדשות עירונית היא קריטית להצלחת פרויקטים אלו.⁷ הכוונה היא שצרכי הדיירים לא רק יישמעו, אלה שהדיירים יהיו מעורבים באופן פעיל בתהליכי ההתחדשות העירונית. כך למשל ארגון DHUD (Department of Housing and Urban Development), שהינו בעל ניסיון רב שנים במימון תהליכי התחדשות עירונית, ממליץ גם הוא על שיתוף ציבור כחלק בלתי נפרד מהתהליך. לשיטתם, שיתוף ציבור חייב להיות מעוגן רגולטורית בתהליכי התחדשות עירונית כתנאי לקבלת מימון לפרויקטים אלו.

העניין הוא שהמציאות שונה מהתיאוריה ומורכבת ממנה בהרבה. למרות המחויבות של הממשל או הרשות לתהליך שיתוף ציבור אי אפשר לחמוק מן המצב הרווח כיום, בו ישנם הבדלים מהותיים ביחסי הכוחות בין בעלי העניין השונים לבין הדיירים. למרות שהדיירים הם הקבוצה המושפעת ביותר מהתהליך, הם מהווים רק חלק קטן מאוד ממכלול מקבלי ההחלטות בתהליך הכולל של התחדשות עירונית. זה בא לידי ביטוי ביכולת המוגבלת של הדיירים להתארגן בעצמם מול הרשויות והיזמים לעומת בעלי עניין אחרים, בשאלות של נגישות למימון וגישה ישירה למקבלי ההחלטות וכן הלאה. בכדי לוודא שהדיירים אכן מרגישים ביטחון בתכנון ושמתייחסים לצרכיהם, צריך לערב אותם ממש מראשית התהליך, כי גם כך קשה מאוד להוציא לפועל תכנית גדולות של שיכון אלפי אנשים ושכולם יהיו מרוצים. יותר מכך, עדיין אין הסכמה גם בין המומחים והחוקרים בתחום איך השיתוף הזה אמור להתרחש – עד איזו רמה תתקיים ההשתתפות והמעורבות של הדיירים וכיצד זה יתבצע? האם על ידי קבוצות פעילות? פורומים שכונתיים או פורומים על בסיס אינטרסים חברתיים ספציפיים? מה שכן, יש הסכמה על כך שצריך להשתמש בשירותיהם של יועצים חברתיים, להם יש תפקיד חשוב ביצירת והובלת תהליכי שיתוף והצלחתם. הידע שלהם וניסיונם יכול בהחלט לעזור לקהילות לזהות עדיפויות, מטרות ושיפור היחסים בין הדיירים לבעלי העניין השונים.⁸

קין-מינג, פרויקט דיור ציבורי בהונג קונג שבנייתו הושלמה בשנת 2003 והמאכלס 22,000 תושבים (צילום: Baycrest אתר wikimedia)

החשיבה החדשה סביב הליכי התחדשות עירונית הובילה להבנה כי צריך לאחד כוחות וליצור שותפויות בין המנגנונים השונים ולא להסתמך רק על הממשלה כגורם פעיל בהליכים אלו. צריך לקחת את האנרגיה, הידע והאמצעים של השחקנים המרכזיים בהתחדשות עירונית – יזמים, דיירים בפרויקט ובסביבתו, מעסיקים, איגודי סחר, אירגוני מתנדבים, קבוצות חברתיות מקומיות וכו’ – ולייצר אינטגרציה ביניהם בכדי לפתח אסטרטגיות פעולה חדשות עבור התחדשות עירונית. ההצלחה תלויה ביכולת של המשתתפים לחלוק את הידע והכוח שיש להם ולקדם עבודה משותפת בכל הרמות.

תהליך התחדשות עירונית יכול להיחשב למוצלח אם התכנית מתחשבת ברגשות התושבים המקומיים ובמיוחד באלו עם הצרכים המיוחדים, או למשל אם יזמים מקומיים מצליחים לנטוע תחושת גאווה ושליחות בקהילה ובתושבים המקומיים ולרתום אותם לתהליך, או לחלופין כאשר ארגונים חברתיים יסייעו להעצמת התושבים ועידודם להשתתף בהליכים מורכבים אלו. כל אלו הן דוגמאות המוכיחות כי כל שחקני המפתח חייבים לשבת יחד ולדון באפשרויות המונחות בפניהם בכדי ליצור חזון משותף להתחדשות עירונית. המודל השיתופי הוא מכניזם אפקטיבי שמבטיח שכאשר יש מדיניות פרקטית המוסכמת על כולם היא יכולה להיות רווחית לכל השחקנים ובעיקר לקהילה.⁹

כל זה לא אומר שהשלטון המרכזי חומק מאחריות. עליו להמשיך לפתח עוד שיטות ואסטרטגיות פעולה להתחדשות עירונית, להתמיד בגיוס והכוונה של משאבים לטובת השתתפות הדיירים, תחזוקת המבנים, זירוז פיתוח כלכלי, יצירת שירותים, קידום תחושת הביטחון ופתרון בעיות ביעילות – והכל בכדי שתהליכים אלו באמת יצליחו לאורך זמן.

על הרגולציה בהתחדשות עירונית ברשימה הבאה.

לקריאה נוספת:

– “מורה נבוכים בהתחדשות עירונית“, מאת תומר גולן

– “עתידו של הדיור הציבורי“, מאת טלי חתוקה

– “שיכון ציבורי אחר“, מאת אילה ניצב