מה תפקידו של המתכנן העירוני בשוק הפרטי?

האם מתכננים שעובדים במגזר הפרטי הם ספקי שירותים טכנוקרטיים או שחקן פוליטי יצירתי? האם הם יכולים להשפיע כמיישבי קונפליקטים בין הרשות והיזם ולחתור לפשרה אתית? רשימה זו מציגה שני מקרי מבחן של התערבות תכנונית ומסבירה כיצד הם משקפים את תפקיד ומעמד המתכנן במגזר הפרטי.

בהיותי מעורה בתחום התכנון העירוני מזה שלושים שנה, מתוכם כעשרים שנה כמתכננת פעילה במגזר הפרטי, תפקידו של המתכנן העסיק אותי לא פעם. ראיתי מתכנני ערים ברשויות מקומיות, בייחוד בערים חזקות ובעמדות מפתח, נהנים יחסית מכוח ואוטונומיה. ככל שהינם משרתים רשות ציבורית בדרגים הגבוהים, יכולת ההשפעה שלהם רבה יותר. אך מה תפקידו ומעמדו של המתכנן במגזר הפרטי? מה מידת ההשפעה של המתכנן והרשויות המעורבות על פעולות תכנוניות, במגזר הפרטי? מהם האתגרים הרגולטוריים והבירוקרטיים שעומדים בפני המתכנן מן המגזר הפרטי? האם מעורבות אישית של המתכנן בתהליך עשויה להשפיע על קידום מהלכים תכנוניים?

תחילה אציג את הפרופילים הטיפוסיים של המתכנן ובהמשך את סוגי הפשרות בתהליך התכנון, שכן לא אחת התכנון מחייב פשרות בין צדדים שונים. אחר כך אציג שני מקרי מבחן של התערבות תכנונית ולבסוף אנתח כיצד הם משקפות את תפקיד המתכנן במגזר הפרטי לתפיסתי.

האם המתכנן הוא טכנאי או אדם המחזיק בערכים?

מעורבות התכנון בפוליטיקה ניכרת בעיקר בפעילותם של מתכננים בעלי מודעות  פוליטית  לתהליכי קביעת מדיניות תכנונית ולנושאים שנויים במחלוקת. מעורבות זו מסמלת את המעבר ממתכנן מומחה למתכנן המעורב חברתית ורגשית במה שהוא עושה.  מעורבות זו,  מעלה שאלה מהותית: האם המתכנן הוא טכנאי או אדם המחזיק בערכים? על מנת לענות על שאלה זו, יש להתייחס לנושאים כגון כיצד המתכנן מעורב בפוליטיקה של מדיניות התכנון, השפעת המתכנן על  תהליך קביעת המדיניות, ותפקיד המתכנן בפתרון קונפליקטים. למתכננים המעורבים בהחלטות תכנוניות או בשאיפה  לקבל  גישה  אליהן  יש  השפעה על  קביעת המדיניות  בדרכים  שונות. 

לפי אורבך,¹ יש כמה פרופילים של מתכננים. הראשון, היועץ  תכנוני, זה שמספק לפוליטיקאי מידע, מנתח את ההשלכות של הפעילות התכנונית ומייעץ  לו לגבי סדר היום הטוב ביותר שכדאי לקדם. היועץ התכנוני מנסה  לשלב  היבטים  רציונליים ואובייקטיביים  במערכת המוטית בשיקולים פוליטיים. השני, המתכנן המתערב, שפועל באחת או  יותר  מהדרכים  הבאות: ייזום מדיניות חדשה, שינוי מדיניות, התנגדות למדיניות. הניטרליות המאפיינת את יועץ התכנון נדחקת לטובת מעורבות וקביעה של סדר יום. מתכננים אלו מתנהגים באופן שונה מקבוצות האינטרס, ומנסים לשמר אובייקטיביות ואתיקה מקצועית. סיווג נוסף של  המתכננים  לפי פעילותם בזירה הפוליטית הוא  זה  של הפעיל הסמוי, מי  שמכיר את הזירה  הפוליטית אבל פועל  מאחורי  הקלעים, ולבסוף המתכנן הניטרלי, שנמנע מלהתערב בפוליטיקה ומעדיף להתמקד  בהיבטים  מקצועיים  קונבנציונליים. השאלה הנשאלת היא לא מהו הפרופיל האידאלי, אלא מהן הפשרות שמתכננים נאלצים להסכים עליהם.  במיוחד מהי פשרה אתית ומהי פשרה המסכנת את טובת הכלל והחברה.

המתכנן והפשרה האתית

כדי לפתור קונפליקטים ומחלוקות בתכנון, לעתים קרובות יש צורך בפשרה. מאחר ותהליך התכנון במהותו מערב שחקנים רבים ומפגשים בין אינטרסים שונים, לרוב קשה להגיע להסכמות ודרושה פשרה על מנת להתמודד עם הקונפליקט. עם זאת, סביר להניח שפשרה היא גם ההחלטה הפחות רצויה, למעט אי הגעה לפתרון. הפשרה מחייבת מעורבות מוסרית של המתכנן ושל שחקנים אחרים. במהותה פשרה הנה סוג של רצון טוב שיתופי, אך זיוף פשרה פירושו לעתים קרובות הפרה של עקרונות חשובים או נטישת עמדות רצויות. אם כך, כאשר המתכננים מתפשרים, אז הפשרה צריכה להיות אתית. חוקרי מדיניות, סיווגו את הפשרה לשלושה סוגים: פשרה אינטגרטיבית, פשרה חלוקתית ופשרה מסכנת.

• פשרה אינטגרטיבית – פשרה זו היא ממסדית, קרי מכוונת על ידי הרשויות, וחוקית . היא מבקשת ליישב סכסוכים באופן שלא רק ממלאת את הקריטריונים הבסיסיים של  החוקיות, אלא גם תואמת את השאיפות המצויות בקוד האתי של המתכנן עצמו.
• פשרה חלוקתית – פשרה המבוססת על וויתורים הדדיים, מבוססים מוסרית, אך עם תוצאות שנויות במחלוקת.
• פשרה מסכנת– פשרה מפלגת היוצרת בידול, תוך  הגנה על קהילות מסוימות על חשבון סיכון אחרים.

סוגים שונים אלו של פשרה, היוצרות סוגיות אתיות שונות וסיכויים, מחייבות התייחסויות תכנוניות שונות. באופן ספציפי, טיפול מיוחד ובדיקה נחוצים עבור המטרה החדשה או הגוף שהומצאו כפשרה אינטגרטיבית. בתורו, פשרה חלוקתית מחייבת הימנעות זהירה של “הפסד-הפסד”, אשר עשוי לספק את העיקרון ההוגן של “פיצול השונות” עם זאת, לחשוף את כל הצדדים להפסדים אמתיים. ובניגוד לשני סוגי הפשרה הללו, סוג הפשרה המסכנת הוא חתרני ביותר: לא לכאורה משום שפשרה זו נוטה לאשר נזק צפוי, אך לא מודע, אלא בעיקר משום שהיא מסוגלת להצדיק את הנזק הזה על סמך כמה תוצאות צפויות, אך בסופו של דבר לא בטוחות.²

פרופיל המתכנן מנקודת מבט אישית

כל מתכנן למעשה מגדיר לעצמו איזה מתכנן הוא ועל אלו פשרות הוא מוכן להסכים. במובן זה, “המתכנן הוא מכלול ולא רק” המתכנן לא יכול להיות רק אדריכל או רק גיאוגרף או רק כלכלן, משפטן, מהנדס, פסיכולוג, מעצב, מחנך ועוד רשימה ארוכה של “רק”. המתכנן צריך להיות מכלול של הרבה דברים גם יחד. מאחר והראיה שלו צריכה להיות רחבה ומקיפה את התכנון העירוני. בעיר או  אזור, שיש להם מרקם אוכלוסייה ומרקם אורבני מגוון, יש בהם אתגרים סביבתיים, כלכליים, טכנולוגיים, משפטים, ועוד. בכדי שהמתכנן יוכל לקדם מהלכים, הוא צריך להיות חלק ממערך השחקנים הראשיים, שתהיה לו ראייה פוליטית, וחזון יצירתי. שתהיה לו יכולת לגשר, ולפשר בין הצדדים, ליזום מהלכים, עם הרבה סיבולת וסובלנות. מעורבותו של המתכנן בתכנון העירוני, יכולה להתבטא מלמטה, מהמגזר הפרטי, או מלמעלה, ממדיניות מדינית ו/או עירונית. ההשפעה של המתכנן משתנה במידת הפעילות והמעורבות שלו בתוך המערכת הפוליטית, והכוחות הפועלים באזור הנתון. יכולת המתכנן להשפיע, מתגבשת ומתעצבת עם היכולת שלו להבין את השוק והשינויים הדינמיים שבו.

עם זאת, המתכנן הפרטי, מושפע מהמסגרת המוכתבת לו על ידי המערכת הציבורית, הכפופה למדיניות ולחוקים, אזוריים ועירוניים. במקרים שונים, מלאכתו של המתכנן, עשויה להיתקל בקשיים, שיעכבו את קידום ההליך התכנוני, עד הסכנה בדעיכתו.  לכן, למתכנן ה”משפיען” צריכה להיות היכולת לאסוף את כלל השברים, ולייצר “יש מאין” עד למימוש החזון הרצוי במסגרת המצב המצוי.

שינוי יעוד קרקע – הצצה לשתי תוכניות ולפשרות חלוקתיות

בחרתי לדון בשתי תכניות שמציעות שינוי ייעוד קרקע, שנמצאים עדיין בתהליך, בכדי להמחיש את המאבקים של המתכנן במגזר הפרטי לקידום תהליכים. שינוי ייעוד קרקע הוא תהליך ארוך, שטמונים בו שינויים ותהפוכות המושפעים משיקולים, בירוקראטים, תכנוניים, פוליטיים ומשפטיים. הבאתי לקדמת השיח את המתכנן, כשחקן שוק פעיל תכנונית ופוליטית.

מקרה מבחן 1

תכנית בסמכות מחוזית לשינוי ייעוד משטח ציבורי פתוח (להלן: שצ”פ) לשטח ל”מתחם לבנייה רוויה”. חשוב לציין שהשצ”פ הנו החזר הפקעה כדין לבעלי הקרקע (פרטי). הקצאת הקרקע למגורים כללה: בניית 2 בניינים, בני שש קומות כל אחד, שיהוו חלק המשכי לאופי המרקמי הקיים, ויתמזגו בצורה הרמונית בסביבתם. בנוסף, הבניה הרוויה תהווה מחבר בין אזור הקוטג’ים לבין אזור הבניינים חדשים, וקיימים בבניה רוויה, שהטופולוגיה בהם משתנה, בין 4 ל-14 קומות. במהלך התכנון עלו הקונפליטים הבאים: 1. אינטרס של הוועדה המחוזית לשמירה על השטחים הפתוחים בתכנית 2. האינטרס הפוליטי של הרשות המקומית, לשמירת האופי הכפרי, ובניית צמודי קרקע בלבד  3. הערך הקינייני להשבחת הקרקע של היזם הפרטי, הגדלת צפיפות יח”ד לדונם, יגדיל למעשה את הרווח הכלכלי. בכדי לפתור את הקונפליקטים והמחלוקות, הרגיש המתכנן צורך מוסרי לפעול ל”פשרה חלוקתית”. מחד גיסא רצה לאפשר רווח כלכלי ליזם, בזה שהוא משבח עבורו את הקרקע, ומאידך גיסא, ניסה לספק “צורכי ציבור” כמענה לציפוף המבוקש. עם זאת, בשל אי התאום המרחבי של הרשות המקומית שמתכננת את כלל העיר לבין התכנית ביוזמה הפרטית שנידונה במקביל בוועדה המחוזית. נאלץ המתכנן לפעול כשחקן פוליטי, בכדי לפשר בין הצדדים ולספק תשתית רעיונית לחלופה “ירוקה”, ובכך להשפיע על  מקבלי ההחלטות הפוליטיות, של הרשות המקומית.

מקרה מבחן 2

במקרה זה הוגשו שתי תוכנית שונות בסמכות מקומית, להקצאת שטח לבניית בית כנסת קהילתי,  תכנית א’ – הציעה החלפת שפ”פ³ לשב”צ⁴ למבנה דת . ותכנית ב’ – הציעה הרחבת שטחי ציבור והארכת דרך . הקונפליקט במקרה זה היה, הערך הקינייני של תושבי השכונה, מול האינטרס הדתי של קהילת המתפללים. בכדי לפתור את הקונפליקטים, המתכנן פעל תוך מעורבותו בפוליטיקה הפנימית והחיצונית, נפגש הן עם שני הצדדים למחלוקת והן עם חברי המועצה האזורית. מאחר והצד הקינייני והרתיעה של הפוליטיקאים להתערב בה, היוותה מכשול לקידום תכנית א’. נפנה המתכנן לתכנית ב’, בה הוא ביקש את שיתוף הפעולה של המתכנן הציבורי, ובכך ליצור פשרה שתניח את דעת הצדדדים. בשתי חלופות אלו, המתכנן במודע ניסה להוביל מהלך של “פשרה מסכנת” בכך, שהגן על אינטרס הקהילה הדתית על חשבון סיכון הערך הקנייני של תושבי השכונה. וזאת, מתוך הבנה מוסרית שהזכות לביטוי הזהות הדתית הנה שוות ערך לזכות הקניינית. לעניין המתכנן הציבורי, במקרה הזה, הוא ישב בדיונים כנציגי מקצועי של המועצה, ובאופן פסיבי קידם את “טובת הציבור”. בדיון הזה, הוא ראה עצמו כנציג מנהלת התכנון האזורי והבירוקראטי של הוועדה המרחבית, ולא מתכנן פעיל בה.

תפקידיו של המתכנן משתקפים משני מקרי המבחן השונים, מצד אחד הם מציגים אותו כמיישב קונפליקטים ומחלוקות בתכנון. הם מראים את הצורך באתיקה המוסרית שלו לתת מענה תכנוני לשני הצדדים תוך חתירתו ל”פשרה חלוקתית” בכך שניסה לפשר בין הצדדים וסיפק תשתית רעיונית וחלופות שונות לקרקע הציבורית, בכדי להשפיע על  מקבלי ההחלטות של הרשות המקומית. ומצד שני, התגלמות המתכנן כשחקן פוליטי, שבה ניכרת ממעורבותו בפוליטיקה הפנימית והחיצונית. לבחירה של המתכנן להיות חלק מהקונפליקט, להתערב בעימות ולנסות ליצר הסכמה  היה תפקיד משמעותי בתהליך.  המקרים ממחישים כיצד זכות קניינית יכולה להוות מכשול לקידום תכנית. עם זאת, היא לא הרתיעה את המתכנן, ומיד הוא נפנה לחשוב על חלופה חדשה, תוך גיוס של המתכנן הציבורי.

לסיכום, תפקידו של המתכנן העירוני במגזר הפרטי לשמש כמתווך בין הרשות הציבורית ליזם הפרטי וכלי למימוש תכנית המתאר. יכולת ההשפעה של המתכנן הפרטי, בזירה הציבורית, מתבטאת ביכולת המוסרית–אתית שלו ומהפעולות האקטיביות ליצירת פשרה לטובת קידום התכנית, הן תכנונית והן פוליטית. המתכנן במקרים שהצגתי הוביל מהלכים שונים לקידום תכנית על ידי שימושו באתיקה מוסרית, גיבש הן פשרה אינטגרטיבית והן פשרה חלוקתית, והוביל בנוסף ל “פשרה מסכנת” שבאה, מתוך הבנה מוסרית שהזכות לביטוי הזהות הדתית הנה שוות ערך לזכות הקניינית. אם כן המתכנן נדרש להיות כשחקן שוק רב גוני הפועל באזורים שונים, יחד עם קהילות מקומיות. הוא צריך לפעול לקידום תהליכי פיתוח בכדי להביא להיתכנות של הפרויקטים, ותוכניות בינוי. במקרים מסוימים שנוגעים לתכנון הפרט, ה”מתכנן הציבורי” רואה עצמו כנציג מנהלת התכנון האזורי והבירוקרטי של הוועדה המרחבית, ולא מתכנן פעיל בה. עם זאת, נראה ששיתוף הפעולה של המתכנן הפרטי עם המתכנן הציבורי, יכול להשפיע באופן חיובי על קידום מהלכים תכנוניים. וכן, יש חשיבות רבה, להשפעה של הרשויות השונות (מקומית, מחוזית), ומעורבותם באינטרס הציבורי–פוליטי ובהתכנות התכנונית, להצלחת הפרויקט ולאופן בו ההליך יתקדם.