בחזרה לאזוריות

החשיבה האזורית מלווה את תחומי התכנון, הגאוגרפיה הכלכלית ומדעי המדינה במשך שנים רבות. כחלק מכך, מושג האזוריות עצמו השתנה לאורך השנים ותפס צורות שונות בהקשרים שונים. העיסוק באזוריות גבר בעשורים האחרונים לאור גל של כתיבה המכונה ״האזוריות החדשה״, ומבקשת להעמיד את האזור במרכז העיסוק הגאוגרפי, הכלכלי והמדיניותי. כמו בעולם, גם בישראל גלגולים רבים לחשיבה והעשייה האזורית. מתוכנית שרון, תוכנית המתאר הראשונה של ישראל, ועד תוכניות עכשוויות, נכתבו דברים רבים ומגוונים על ההזדמנויות והאתגרים שמושג ה-״אזור״ מהווה ומייצר. לאורך שני העשורים האחרונים, בהשפעת אותה התחזקות של החשיבה האזורית באקדמיה והעולם, ניכרת התעוררות בעיסוק באזוריות גם בישראל. בין הדוגמאות לניסיונות להבין ולקדם את האזוריות בישראל בעשורים האחרונים ניתן למצוא את פרויקט האשכולות על גלגוליו החל מ-2007, הקמת האגף לפיתוח אזוריות במשרד הפנים ב-2014, דו״ח פורום המומחים לאזוריות משנת 2018 ודו״ח הצוות לקידום אזוריות בישראל בשנת 2021.

השאלה מהי אותה ‘אזוריות’ שכל כך רוצים בה, נותרה ללא תשובה חד-משמעית. בעולם המעשה, וכך גם בספרות למושג האזוריות פנים ואפשרויות פרשניות שונות, ולעיתים אף סותרות. הגישות השונות לאזוריות נבדלות בין היתר במוטיבציות שלהן, ביחס שלהן לשלטון המרכזי, ובתפיסתן את עצם מושג האזור. באמצעות ניתוח איכותני של שלושה פרויקטים/תוכניות הנוגעים לאזוריות בישראל, תבקש סדרת רשימות זו  לזהות את תפיסות האזוריות המשתקפות בהם, בזיקה למחלוקות והגישות המרכזיות בספרות האקדמית. במסגרת הרשימות אדון בתוכנית שרון, בפרויקט האשכולות, ופרק האזוריות בתוכנית של מינהל התכנון מקיץ 2024.

בסדרת רשימות זו אבקש לטעון כי בעוד את תוכנית שרון ניתן לסווג בקלות לחשיבה האזורית הישנה ואת האשכולות (בתחילת דרכם) לחשיבה האזורית החדשה, האזוריות בתוכנית העכשווית של מינהל התכנון מהווה מעין סינתזה בין הזרמים. יתרה מכך, אטען כי הסינתזה בו היא בבחינת ״הקול קול יעקב והידיים ידי עשיו״ (בראשית כ״ז). כלומר, אטען כי בעוד המוטיבציות והרטוריקה בה הוא עושה שימוש הם של האזוריות החדשה, הכלים המופעלים בו ויסדותיו הבסיסיים ביותר הם דווקא של האזוריות הישנה. בכך ניתן לראייתי להתייחס לתוכנית כאב טיפוס של ״האזוריות ההיברידת״ – כזו שמבקשת להתחבר למניעים ולקווי מתאר תיאורטיים של האזוריות החדשה, תוך שמירה על הדומיננטיות של הממשל המרכזי, תוך הפיכת האזור לכלי בידיו. הרשימה הראשונה תנסה להגדיר מהי אזוריות? ותמפה את הגישות השונות ביחס לאזוריות מתוך הספרות האקדמית. תחילה נברר מהי האזוריות “הישנה”, כפי שהיא הומשגה בתחילת המאה ה-20, בהמשך נדון באזוריות החדשה, כפי שנידונה בתחילת המאה ה-21. החלק המסכם של הרשימה יציג את האזוריות ההיברידית. ברשימה השנייה, נדון בתוכניות המקדמות את הנושא בישראל.

האזוריות הישנה

תפיסות אזוריות היוו חלק בלתי נפרד מתחום התכנון המודרני כבר מראשיתו. את שורשיהן ניתן למצוא במחצית הראשונה של המאה ה-20, בהגותם של פטריק גדס, אבנעזר הווארד ווולטר קריסטלר. גדס טען כי יש להבין את הקשרים בין סביבה, חברה וכלכלה לפני קבלת החלטות תכנוניות, וכי ערים אינן עומדות בפני עצמן אלא מהוות חלק ממערכת אזורית רחבה יותר. בתוך כך, פיתח גישה המדגישה את תלותם ההדדית של יישובים כפריים, ערים קטנות וערים גדולות, ואת תפקידם הייחודי של כל סוגי ההתיישבות בכלכלה האזורית¹.

במקביל, פיתח קריסטלר בשנת 1933 את תיאוריית המקומות המרכזיים (Central Place Theory). התיאוריה ניסתה להסביר מדוע יישובים ממוקמים כפי שהם במרחב, ואיך הם משרתים את האוכלוסייה סביבם. קריסטלר טען שהאוכלוסייה אינה מתפזרת באופן מקרי, אלא בהתאם להיגיון כלכלי ברור של נגישות לשירותים. יש יישובים קטנים רבים המספקים שירותים בסיסיים כמו מסחר יומיומי או בתי ספר יסודיים, ולצדם מרכזים גדולים יותר שמספקים שירותים מורכבים יותר כמו בתי חולים, מוסדות חינוך גבוהים ומרכזים מנהליים, ולכן הם מרוחקים זה מזה יותר. הוא הדגים כיצד המבנה הזה יוצר היררכיה ברורה של יישובים, שבה כל רמה של עיר או כפר ממלאת תפקיד מוגדר ומשלימה את השאר. קריסטלר טען שלא מדובר רק בתופעה קיימת אלא בעיקרון שניתן להשתמש בו ככלי תכנוני – במקום שיישובים יתפתחו באופן לא מסודר, ניתן ליצור מערכת מאורגנת שבה לכל מרכז עירוני יש תפקיד ברור בהתאם להיקף האוכלוסייה שהוא משרת ולשירותים שהוא מציע².

לתיאוריה זו היו השלכות משמעותיות על התכנון האזורי, משום שהיא שימשה בסיס לקביעת מבנה מרחבי מאוזן של יישובים ושירותים. בפועל, משמעות הדבר היא שתכנונים אזוריים החלו להתבסס על יצירת היררכיה ברורה של מרכזים עירוניים: ערים גדולות מספקות שירותים מתקדמים לאוכלוסייה רחבה יותר, בעוד שעיירות קטנות מספקות שירותים בסיסיים לקהילה המקומית. תובנה זו השפיעה על תכנון ערים חדשות, על קביעת מיקומם של מוסדות ציבוריים ומרכזי מסחר, ועל פיתוח רשתות תחבורה המחברות בין מרכזים עירוניים שונים. כך, במקום שרוב האוכלוסייה והשירותים יתרכזו בעיר אחת גדולה וייצרו בה עומס תחבורתי ותעסוקתי, או לחלופין שהתיישבות תפוזר באופן אקראי ללא סדר, ניתן היה לתכנן מערך יישובים שבו כל רמה עירונית ממלאת תפקיד מוגדר ומשרתת אוכלוסייה בגבולות הגיוניים מבחינת מרחקים וגישה לשירותים. צריך לשים לב שמדובר בגישה זו על האיזור קודם כל מהזווית של תכנון המרחב הפיזי. כלומר, לא כמושג מופשט יותר החורג מגבולות הגיאוגרפיה והתכנון הפיזי. במובן זה, ניתן להתייחס אליה, ולמרבית הגישות האזוריות הישנות, כתפיסות אזוריות טריטוריאליות בעיקרן³.

גישה זו אומצה והורחבה על ידי האגודה לתכנון אזורי של אמריקה (RPAA) , שפעלה במהלך שנות ה-20 וה-30 בהובלת לואיס ממפורד, קלרנס שטיין ובנטון מק’קיי. חברי האגודה התנגדו להתפתחות עירונית בלתי מבוקרת ולערים צפופות, וקידמו מודל של רשת מרכזים אזוריים מבוזרים. הם טענו כי עיר אינה צריכה לצמוח באופן ריכוזי סביב ליבה צפופה, אלא להיות חלק ממערכת של קהילות מתוכננות המחוברות זו לזו באמצעות תשתיות תחבורה ושירותים ציבוריים. גישה זו, שהושפעה גם מתפיסת עיר הגנים של אבנעזר הווארד, שאפה ליצור מבנה עירוני מאוזן המשלב מגורים, תעשייה, ושטחים פתוחים באופן מתוכנן ובר-קיימא​.

לפי רוברט פישמן⁴.ניתן להבחין בין שני זרמים עיקריים שהתפתחו בתחום התכנון האזורי בתקופה, והגיעו לשיאם בשנות ה-20:

1. הגישה האזורית (Regionalist Tradition) – שהתבססה על רעיונותיהם של גדס, קריסטלר, ממפורד ומק’קיי, וראתה בערים חלק ממערכת גיאוגרפית-אקולוגית רחבה יותר. זרם זה קידם ביזור עירוני, שילוב מרחבים פתוחים ותכנון המתחשב במאפייני האזור הטבעיים והחברתיים.
2. הגישה המטרופוליטנית (Metropolitanist Tradition) – שהתמקדה בתכנון וניהול מטרופולינים גדולים. היא שמה דגש על פיתוח כלים מנהליים ותשתיות תחבורה כדי לחזק את המרכזים העירוניים ולאפשר ניהול אפקטיבי של הצמיחה העירונית​.

פישמן טוען כי בסופו של דבר, שני הזרמים לא הצליחו להשיג את מטרותיהם במלואן. בעוד שהתכנון המטרופוליטני נתפס כפרקטי יותר, הוא תרם להתפתחות מיזמי התחדשות עירונית כושלים וליצירת פרויקטים של דיור ציבורי שנכשלו חברתית. מנגד, הניסיון לקדם תכנון אזורי מבוזר הוביל לבעיות בלתי צפויות של פרבור והתפשטות עירונית בלתי מבוקר​.

בעוד שהתכנון המטרופוליטני הפך לדומיננטי במהלך המאה ה-20, רעיונות האזוריות של ה-RPAA  המשיכו להשפיע, אם כי בצורות שונות. בתקופת הניו דיל ובתכנון האזורי של לונדון לאחר מלחמת העולם השנייה אומצו עקרונות של ריסון התפשטות עירונית, קידום מרכזים אזוריים מבוזרים ושימוש במנגנונים של תכנון אזורי רחב. אולם, ככל שהתכנון האזורי התקדם, הוא עבר שינויים משמעותיים, שהרחיבו את המוקד שלו מעבר לשאלת האיזון בין עיר לאזור. את התפתחות הזו של רעיון האזוריות לאורך המאה ה-20 מחלק ווילר ל-5 “עידנים”, שהאחרון בהם הוא זה המוכר בתור “האזוריות החדשה”.

לאחר מלחמת העולם השנייה, התכנון האזורי עבר שינוי משמעותי עם עליית תחום מדעי האזור. בשלב זה, הדגש עבר משאלות של צורה עירונית ואיזון אקולוגי לניתוחים כמותיים של צמיחה כלכלית. התכנון האזורי התמקד במדידת אזורים לפי יעילותם הכלכלית, תוך התייחסות אליהם כיחידות כלכליות (Economic Landscape) שבהן המשימה העיקרית של התכנון הייתה להבטיח ניצול משאבים ופיתוח כלכלי אופטימלי.

במהלך שנות ה-70, החלה להתפתח ביקורת רדיקלית יותר על התכנון האזורי, בעיקר מצד חוקרים מרקסיסטים כמו דייוויד הארווי ומנואל קאסטלס. גישה זו טענה שהתכנון האזורי, כפי שהתפתח עד אז, שירת בעיקר את בעלי ההון ואת האינטרסים של המעמדות החזקים, תוך הגברת הפערים החברתיים בין אזורים שונים. בשלב זה, הניתוח האזורי החל לכלול ממד פוליטי-חברתי משמעותי יותר, והתכנון האזורי החל לעסוק גם בצדק מרחבי, חלוקת משאבים ושוויון הזדמנויות במרחב העירוני.

בשנות ה-80 חלה נסיגה משמעותית בתכנון האזורי, בעקבות מגמות פוליטיות וכלכליות שמרניות שהובילו להיחלשות מעורבות המדינה בניהול המרחב. עליית תיאוריית הבחירה הציבורית הצדיקה את הפרגמנטציה המרחבית ואת ביזור הסמכויות המקומיות, בטענה כי תחרות בין אזורים שונים על מסים ושירותים תביא ליעילות רבה יותר. לפי גישה זו, ריבוי רשויות מקומיות מאפשר לתושבים “לבחור” היכן לגור בהתאם לרמת השירותים והמסים הרצויה להם, ובכך יוצר מבנה מרחבי המתאים לכוחות השוק. מדיניות זו הובילה להעמקת הפערים בין ערים מבוססות לפרברים מוחלשים והחלישה את הכוח של התכנון האזורי ככלי מדינתי ריכוזי.

האזוריות החדשה

האזוריות החדשה (New Regionalism) החלה להתגבש בשנות ה-90 כתוצאה מתהליכים רחבים שהשפיעו על ניהול אזורים מטרופוליניים. אחד הגורמים המרכזיים להופעתה היה תהליך הגלובליזציה, שהעביר את מוקד הפעילות הכלכלית מהמדינה הלאומית אל המטרופולינים, שנאלצו להתמודד עם תחרות בינלאומית הולכת וגוברת ⁵.

חוקרים טוענים כי מצב זה ערער את יכולתן של המדינות לנהל את הכלכלה באופן ריכוזי, ויצר מצב חדש המכונה “הסדר הקפיטליסטי הפוסט-לאומי”. מצב זה מחייב אזורים אורבניים לפתח מנגנוני ממשל ופעולה עצמאיים שיסייעו להם לשמור על יתרונם התחרותי. ניל ברנר ⁶. מציין בהקשר זה כי האזוריות החדשה הופיעה גם כתגובה למשבר במשטר הכלכלי הפורדיסטי והפוסט-קיינסיאני. לפי ברנר, המשבר של מודל הייצור ההמוני והמדיניות הכלכלית הקיינסיאנית, שאפיינו את התקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה, גרם למשברים מרחביים ופוליטיים רבים. משברים אלו דחפו לפיתוח פתרונות חדשים, מבוזרים וגמישים יותר לניהול הכלכלה והמרחב, ובכך היו גורם משמעותי לעליית האזוריות החדשה.

לפי אדוארד סוג’ה⁷, אחד ממובילי האזוריות החדשה, המיקוד בקטגוריה של “אזור” הוא חיוני וחשוב יותר מאי פעם, משום שהגבולות בין המושגים “עירוני” ו”אזורי” הולכים ומטשטשים, והדבר מוביל להתהוות של יחידות מרחביות חדשות וקריטיות – “אזורי עיר”. לפי סוג’ה, הגישה האזורית מאפשרת להבין טוב יותר את הדינמיקה הכלכלית, החברתית והפוליטית שמניעה כיום את ההתפתחות העירונית והגלובלית. סוג’ה טוען כי היכולת של אזורים, ובעיקר אזורים עירוניים, ליצור חדשנות, צמיחה כלכלית ויצירתיות תרבותית, היא היום בעלת עוצמה רבה מאי פעם. סוג’ה מציין כי היא לעיתים אף משמעותית יותר מכוחות השוק או תחרות בין חברות פרטיות. מהכיוון של הגיאוגרפיה הכלכלית, האזוריות החדשה מדגישה כי הצלחתם הכלכלית של אזורים אינה תלויה רק בגורמים כלכליים טהורים, אלא גם במבנים מוסדיים וברשתות חדשנות אזוריות (regional innovation networks).  דוגמה בולטת לכך היא מחקרם של קוקה ומורגן (1998) שהראו כיצד בוויילס, תחת מדיניות ניאו-שמרנית, נוצרו רשתות חדשניות המשלבות את המגזר הפרטי והציבורי כדי להפוך אזורים חלשים כלכלית ל”אזורים חכמים”, בעלי יכולת הסתגלות ולמידה מתמדת⁸. מדיניות זו עודדה שיתופי פעולה חוצי-מגזרים, פלטפורמות להעברת ידע ויצירת הון חברתי ותרבות של חדשנות⁹.

מנקודת המבט של מדעי המדינה, האזוריות החדשה התגבשה במידה רבה כתגובה לכישלונות המודלים המסורתיים שניסו לאורך המאה ה-20 ליצור שכבת ממשל מטרופולינית חדשה עם סמכויות מחייבות. ניסיונות אלו נכשלו בעיקר בשל התנגדויות פוליטיות ומשפטיות של הרשויות המקומיות והממשלה הלאומית, שלא רצו לאבד מכוחן לטובת שכבת ממשל אזורית חדשה. בניגוד לכך, האזוריות החדשה מעודדת שיתוף פעולה גמיש בין רשויות מקומיות, עסקים וגורמים חברתיים, ללא יצירת שכבת ממשל חדשה. הבדל זה מודגש בהבחנה בין ממשל ריכוזי (Government) למערכת ניהול מבוזרת וגמישה (Governance)

האזוריות החדשה מקדמת מתודות וולונטריות לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות, צמצום ההשפעות השליליות של ריבוי רשויות, מתן תמיכה לערים מרכזיות כדי שיתרמו לכלכלה האזורית, ומשיכת הון חיצוני אל האזור^{10 11}. בנוסף, היא רואה בפרברים שותפים שווי-ערך בניהול ופיתוח המרחב המטרופוליני, ופועלת לקידום חלוקת משאבים מאוזנת בין מרכז לפריפריה. כמו כן, האזוריות החדשה מציעה תכנון מרחבי אינטגרטיבי שמשלב שיקולים סביבתיים, חברתיים וכלכליים. במובן זה, האזוריות החדשה אינה זונחת לחלוטין את הגישות הישנות, אלא מתפתחת כתגובה לחולשותיהן, ומציעה מודלים גמישים, דינמיים ומשולבים יותר לניהול ופיתוח אזורי במאה ה-21.

אחד המושגים המשמעותיים להבנת רעיונות האזוריות החדשה הוא מושג ה-City Region. שורשיו של המושג טמונים בהתפתחויות המרחביות של העשורים האחרונים, שהובילו להיווצרות אזורים מטרופוליניים המורכבים מעיר מרכזית אחת או יותר וסביבתן הכפרית והפרברית, המחוברות בקשרים כלכליים, תשתיתיים וחברתיים חזקים¹². עיר-אזור היא למעשה יחידה גאוגרפית-פונקציונלית שהפכה לזירת פעולה מרכזית להתמודדות עם האתגרים הכלכליים, החברתיים והסביבתיים של הגלובליזציה, תוך שימוש ברשתות מוסדיות קיימות.

מושג זה קשור קשר הדוק לאזוריות החדשה ולעיתים אף נתפס כמקביל לה, מאחר והוא משקף את הדגש שלה על יצירת רשתות אופקיות גמישות, שיתופי פעולה וולונטריים ותכנון אינטגרטיבי, במקום להסתמך על מבנים שלטוניים חדשים או היררכיה מינהלית. במובן זה, מושג העיר-אזור ממחיש באופן מרחבי קונקרטי את עקרונות האזוריות החדשה¹³.

לסיכום, הן האזוריות הישנה והן האזוריות החדשה מבוססות על תפיסה רשתית. ההבדל המשמעותי ביניהן טמון בכך שהאזוריות החדשה מבוססת על רשתות שמבוססות על הרעיון של יחסיות ויעילות כלכלית ומעודדת שותפויות שהן לא בהכרח טריטוריאליות. מבחינת המיקוד של התפיסה, האזוריות המסורתית ממוקדת במימד הפיזי, וכך היא מבינה את מושג האזור. האזוריות החדשה לעומת זאת רואה באזור כיחידה כלכלית בראש ובראשונה ומעודדת שיתופי פעולה המבוססים על אינטרסים משותפים, ולא בהכרח על קרבה גיאוגרפית. משום כך, מהלכי העומק שהיא מבקשת ליצור יכולים להתפרס על מגוון נושאים – תיירות, סביבה, תרבות, חדשנות, חינוך – שהתכנון הפיזי הוא אך אחד מהם.

ומה עכשיו? מרחב האפשרויות בקידום אזוריות

בין האזוריות הישנה לחדשה קיים מכנה משותף מובהק – שאיפה להתארגנות כלשהי ברמה תת-לאומית, והסתכלות על הרמה הזו כרלוונטית לפתרון בעיות משמעותיות¹⁴ על כן, רבים מהחוקרים מציעים לראות את ההבחנה בין האזוריות הישנה לחדשה בהקשר אופן קידום האזוריות כסקאלה בין הביזור לריכוזי. המילטון (2013) וקובלר והיינלט (2005) מצביעים על ארבע טיפולוגיות שונות למימוש רעיונות האזוריות, שכל אחת מהן מציע גישה שונה להתמודדות עם אתגרי התיאום, התכנון והניהול האזורי.

1. מודל העיר המאוחדת – מודל הכולל איחוד של כל או רוב הרשויות המקומיות באזור ליצירת ממשל עירוני אחד. לרוב, הוא מתבצע באמצעות סיפוח שטחים חדשים לעיר הגדולה ביותר באזור והכפפתם לשלטונה, תוך ביטול הרשויות המקומיות האחרות. איחוד זה עשוי לכלול גם את שלטון המחוז או המטרופולין, כך שהוא הופך לחלק מהעיר. פתרון זה מייצר רמה שלטונית ברורה בעלת סמכויות משפטיות, תכנון אזורי כולל ומדיניות אחידה. למרות שמטרת המודל היא יצירת שלטון אזורי אחיד, בפועל הוא מתקשה להשיג איחוד מוחלט, שכן קהילות מסוימות נשארות מחוץ לתהליך או שהעיר ממשיכה להתרחב מעבר לגבולות החדשים שנקבעו.

2. המודל הרב-שכבתי – במודל זה הרשויות המקומיות הקיימות נשארות עצמאיות, אך מוקמת שכבה שלטונית נוספת (Tier) שאחראית על שירותים ותיאום אזורי. במקום איחוד מלא, נוצרת שכבה אזורית חדשה האחראית על נושאים רוחביים כמו תחבורה ציבורית, תכנון אזורי ואיכות סביבה, בעוד שהרשויות המקומיות ממשיכות לנהל את העניינים היומיומיים של הקהילות שלהן.  מודל זה מכונה לעיתים ממשל מטרופוליני(Metropolitan Government) , משום שהוא מתמקד באספקת שירותים אזוריים כמו תחבורה ציבורית, תכנון עירוני ושירותים סביבתיים. הסמכויות האזוריות עשויות להיות מוענקות לרשות מחוזית קיימת או לגוף שלטוני חדש. עם זאת, רבות מהרשויות האזוריות הקיימות אינן מכסות את כלל המטרופולין או שאין להן סמכויות מספיקות כדי לתאם מדיניות אזורית רחבה. הפתרון הזה יושם באירופה ובקנדה לאחר מלחמת העולם השנייה, כאשר מטרופולינים צמחו במהירות ונדרשו מנגנונים לניהולם. במקרים מסוימים, קיימת חלוקה תלת-שכבתית, שבה בנוסף לרמה האזורית ולרמה המקומית, פועלות גם מועצות שכונתיות בתוך הערים הגדולות, כדי לטפל בשירותים קהילתיים ברמה המקומית ביותר.

3. מודל המחוזות המיוחדים – שיטה זו אינה מחייבת שינויים מבניים בממשל המקומי, אלא יוצרת מחוזות מיוחדים (Special Districts) לניהול שירותים אזוריים מסוימים, כגון תחבורה, מים, תכנון סביבתי ואפילו ביטחון אזורי. ווילר מכנה את המודל הזה Linked Functional Authorities. מחוזות אלו יכולים לפעול ברמת מחוז אחד בלבד או ברמה מטרופולינית רחבה, אך אין להם סמכות שלטונית כללית על הרשויות המקומיות, אלא רק אחריות על השירותים האזוריים שהוקצו להם. מודל זה נפוץ בארצות הברית, שבה קיימים מחוזות תחבורה אזוריים (Regional Transit Authorities) ורשויות מים מטרופוליניות שמתפקדות עצמאית מהרשויות המקומיות, אך מספקות שירותים לאזור כולו. במקרים מסוימים, ניתן להקים מועצת אזורית של ממשלות מקומיות (Council of Governments – COG) , גוף המאפשר תיאום ושיתוף פעולה בין המחוזות המיוחדים לבין העיריות, אך ללא סמכות מחייבת. כך, למשל, אזור המפרץ בסן פרנסיסקו מפעיל רשות תחבורה אזורית,  אשר מנוהלת במשותף על ידי מספר ערים ומחוזות באזור​.

4. המודל השיתופי-וולונטרי – ליבת הרעיונות של  האזוריות החדשה. גישה שאינה מתמקדת בשינוי מבני של השלטון המקומי אלא בקידום שיתופי פעולה וולונטריים בין רשויות מקומיות קיימות. השיטה מכירה בכך שהמבנה המבוזר של השלטון המקומי לא עומד להשתנות, ולכן היא מפתחת מנגנונים שמעודדים שיתוף פעולה, לרוב על בסיס אינטרסים משותפים. המנגנון המרכזי שמאפיין גישה זו הוא הקמה של מועצות ממשל אזוריות או עמותות אזוריות אזרחיות, שבהן רשויות מקומיות עובדות יחד עם ארגונים פרטיים וציבוריים לתיאום מדיניות אזורית. בניגוד למודל של מחוזות מיוחדים, גישה זו אינה כוללת שליטה ריכוזית או מבנה שלטוני חדש. במקום זאת – היא מתמקדת ביצירת רשתות שיתופיות אופקיות בין רשויות מקומיות, עסקים, ארגונים קהילתיים וגופי ממשל קיימים. במקרים רבים, שיטה זו משתלבת עם מודל המחוזות המיוחדים, כאשר הרשויות המקומיות מסכימות להקים מחוז מיוחד המספק שירותים אזוריים¹⁵ מדגישים כי גישה זו גמישה יותר מהמודלים האחרים, אך עלולה לסבול מהיעדר מחויבות ומהעדר סמכות משפטית מחייבת.

האזוריות ההיברידית

כאמור, ארבעת האפשרויות למימוש אזוריות, על הווריאציות השונות שלהן, מצויות על סקאלה הנעה בין ביזוריות לריכוזיות. במובן זה, קשה עד בלתי אפשרי לסווג רבים מהפתרונות לקידום ומימוש אזוריות כמשתייכים לאזוריות חדשה או אזוריות ישנה בלבד. (2015) Bafarasat מציע במאמרו את המונחHybrid Regionalism  כדי לתאר גישה שממוקמת בין שתי הקצוות של הסקאלה. לטענתו, מודל זה נועד לתת מענה למצבים שבהם גם יצירת שלטון אזורי ריכוזי וגם שיתופי פעולה וולונטריים לחלוטין אינם ישימים או אפקטיביים​¹⁶.

מודל האזוריות ההיברידית כולל הכוונה ממסדית מצד השלטון המרכזי לצד מנגנוני שיתוף פעולה מקומיים, מתוך כוונה לייצר אסטרטגיות אזוריות הוליסטיות ומתואמות. מצד אחד, הוא מאמץ מהאזוריות הישנה את הרצון ליצור מדיניות מרחבית מקיפה ואת השימוש במבנים ממשלתיים פורמליים, אך מצד שני, הוא מכיל גם מרכיבים אופייניים לאזוריות החדשה – שיתוף פעולה וולונטרי וגמישות מוסדית. המודל ההיברידי אינו כופה ממשל אזורי ריכוזי, אך גם אינו מסתפק בשיתוף פעולה בלתי מחייב. כך, לדוגמה, במקום ליצור רשות אזורית אחת עם סמכויות מחייבות, מוקמים גופים מתכללים שאינם שולטים ישירות ברשויות המקומיות, אך מספקים תמריצים רגולטוריים, תקציביים ומוסדיים לשיתופי פעולה ארוכי טווח​.

אזוריות היברידית מעודדת שילוב של גורמים לא-ממשלתיים בתהליך קבלת ההחלטות,  תוך חיזוק חדשנות רשתי  .(Relational Innovation)כלומר, יצירת שיתופי פעולה בין שחקנים שלא נהגו לעבוד יחד בעבר, כמו רשויות מקומיות, המגזר הפרטי והחברה האזרחית. לטענתו, גישה זו מספקת איזון בין היכולת של השלטון המרכזי לכוון תהליכים אזוריים, לבין מתן מקום ליוזמות מקומיות שמותאמות טוב יותר לצרכים של כל אזור ואזור​.

דוגמה לאזוריות היברידית מתאר Bafarast בצפון-מערב אנגליה (1997–2008), שם יושמה שיטה ששילבה בין הכוונה ממשלתית לבין שיתוף פעולה בין רשויות מקומיות וגופים פרטיים וציבוריים. במסגרת המודל הזה פעלו שני סוגים של גופים: סוכנויות לפיתוח אזורי ומועצות אזוריות.

תפקידי הסוכנויות לפיתוח אזורי היו ניהול הפיתוח הכלכלי של האזור. הן פעלו כגופים מתווכים בין הממשלה המרכזית לרשויות המקומיות, כשהן מקבלות הנחיות אסטרטגיות מהממשלה ותקציבים ייעודיים לפיתוח אזורי. הסוכנויות עסקו בקידום השקעות, יצירת מקומות עבודה, פיתוח תשתיות תחבורה ותכנון סביבתי, ובכך הן סיפקו מסגרת מתואמת לפיתוח האזורי, במקום שכל רשות מקומית תפעל לבד.

המועצות האזוריות, לעומת זאת, היו גופים שמורכבים מנציגים של הרשויות המקומיות, המגזר העסקי וארגוני חברה אזרחית, ותפקידן היה לתאם בין הרשויות המקומיות ולבצע תכנון אזורי משותף. הן לא קיבלו סמכויות מחייבות לכפות מדיניות על הרשויות המקומיות, אך הן סיפקו מנגנון לקבלת החלטות משותפות ,שנועד להבטיח שפרויקטים אזוריים יתבצעו באופן מתואם.

ההיברידיות במודל זה באה לידי ביטוי בכך שהשלטון המרכזי שמר על תפקיד מכוון ונתן את הכלים למימוש מדיניות אזורית, אך במקום להקים גוף ממשלתי אזורי ריכוזי, הוא העניק סמכויות לתהליכי תיאום גמישים בין הרשויות המקומיות וגופים נוספים. מצד אחד, המדינה לא כפתה איחוד של רשויות, אך מצד שני, היא לא הסתמכה רק על שיתוף פעולה וולונטרי, אלא יצרה מסגרת ממוסדת שדרכה הרשויות המקומיות היו מחויבות לעבוד יחד.

כך, לדוגמה, במסגרת התכנון האזורי של אסטרטגיית המרחב האזורית, המועצות האזוריות היו אחראיות על קביעת עקרונות התכנון ויצירת מדיניות מתואמת, בעוד שסוכנויות הפיתוח הוציאו לפועל פרויקטים כלכליים משמעותיים לפי ההנחיות שנקבעו. כך נוצר מצב שבו הייתה רגולציה ותקצוב מלמעלה, לצד מנגנון השתתפותי שהתאים את המדיניות לצרכים המקומיים, וזהו בדיוק ההיגיון של אזוריות היברידית – שילוב בין התערבות מדינתית לבין אוטונומיה אזורית מבוזרת.

ברשימה הבאה, אדון בשלוש תוכניות אשר עסקו בצורה ישירה בסוגיה של האזוריות, תוכנית שרון, האשכולות והתוכנית האסטרטגית של מנהל התכנון.