להתמודד עם הא-פורמלי בעידן גלובלי

אחת מהסוגיות הבוערות המעוררות כיום תשומת לב רבה בקרב חוקרים, ארגונים וקובעי מדיניות היא התופעה חובקת העולם של מרחבים עירוניים בלתי פורמליים המאופיינים בעוני ובצמיחה של סלאמס. דו”ח שהופק על ידי ארגון UN-Habitat, תוכנית האו”ם לענייני התיישבויות אדם, מציע הסתכלות רחבה על התופעה ואפיקים אפשריים לפעולה. אך האם הוא מנסה להטיל ספק או לאתגר את סדר היום הניאו-ליברלי הגלובלי הקיים?

כביליון בני אדם – כשליש מאוכלוסיית העולם, חיים כיום במרחבים עירוניים בלתי פורמליים, בסלאמס, רובם ממוקמים במדינות הדרום הגלובלי ובמדינות מתפתחות. התחזיות מזהירות כי העוני נמצא כיום במגמה ברורה של התפשטות וגדילה, וצופות כי עד שנת 2030 מספר דיירי הסלאמס יזנק ויכפיל את עצמו לכ-2 ביליון עניים, הודות לתהליכי אורבניזציה מהירים. נתונים מדאיגים אלו, אשר הוצגו לפני למעלה מעשור במסגרת “פסגת המילניום“¹ של ארגון האומות המאוחדות, האירו מחדש והציבו על סדר היום את התופעה הגלובלית והמואצת של התפשטות מרחבי העוני והציעו מסגרת חשיבה על הדרכים והמטרות שיש להציב על מנת להתמודד עם המציאות החדשה.

בשנת 2003 פרסם האו”ם דו”ח מקיף בנושא העוני במרחבים עירוניים בלתי פורמליים תחת הכותרת “Global Report on Human Settlements: The Challenge of Slums“, כחלק מפעילות תכנית האו״ם לענייני התיישבויות אדם (UN-Habitat).² הדו״ח מציג ניתוח מקיף וראשון מסוגו בדבר תופעת הסלאמס הגלובלית תוך התייחסות להגדרה ולכימות של הסלאמס, למספר המתגוררים בסלאמס ברחבי העולם. הדו”ח מנסה להצביע על הגורמים המעצבים סלאמס, החל ממדיניות של ממשלות וארגונים, וכלה בהקשרים של הכלכלה הניאו-ליברלית וגלובליזציה; ולבסוף, שואל הדו”ח, מה הם כיווני הפעולה האפשריים עבור ממשלות וארגונים העמלים על שיפור תנאי מחייתם של עניי העולם. איך ניתן להתמודד ולמגר את מימדיו ההולכים וגדלים של העוני?

סלאמס במומבסה, קניה (צילום: PicturesFromWord, אתר flickr, צילום ברישיון CC BY-NC 2.0)

באופן פשטני, ניתן להגדיר סלאמס כאיזור עירוני המאוכלס בצפיפות ומאופיין בדיור לא סטנדרדי ובזוהמה.³ בדרך כלל מדובר באיזורים שננטשו על ידי אוכלוסייה חזקה ונעשו בהם שינויים מבניים שיתאימו לאוכלוסייה בעלת הכנסה נמוכה, ובמרקמים עירוניים א-פורמליים שצמיחתם מואצת וגדלה בעיקר במדינות הדרום הגלובלי. אך בהיעדר הגדרה בלעדית ומובהקת, ועל מנת להמחיש את הקושי שבהגדרה אחידה, מציגים החוקרים את המקבילה למונח סלאמס בשפות בולטות ומדגישים את הפירושים השונים וההקשר החברתי, התרבותי והמקומי של תופעת העוני.

בגיבוי של סקירת מקרי מבחן וניתוחים סטטיסטיים, הפרק הראשון של הדו״ח מציע הגדרה שתאפשר ליצור השערות בדבר מספר מתגוררי הסלאמס בעולם, על אף הקשיים ביצירת הגדרה כוללת של סלאמס, בין היתר בשל ההבדלים התהומיים בין סלאמס ביבשות ומדינות שונות, ואפילו בתוך אותן מדינות. מסקנת החוקרים כפי שמוצגת בדו״ח היא שנדרשים חמישה מאפיינים בכדי להגדיר מרחב לא-פורמלי כסלאם: היעדר גישה למקורות מים בטוחים; היעדר גישה לשירותי תברואה ושירותים עירוניים נוספים; איכות ירודה של מבני מגורים; צפיפות; וחוסר קביעות במעמדם של התושבים. החוקרים מדגישים את החשיבות של הגדרה אופרציונלית לטובת הבנה וכימות של תופעת הסלאמס, וכל זאת על מנת להבין את הפעולות הנדרשות לשיפור התנאים בהם.

סלאמס במומבאי, הודו  (צילום: Institute for Money, Technology and Financial Inclusion, אתר flickr, צילום ברישיון CC BY-SA 2.0)

סלאמס בשנגחאי, סין (צילום: Szymon Kochański, אתר flickr, צילום ברישיון CC BY-NC-ND 2.0)

אך מה הם הכוחות המעצבים את הסלאמס? כיצד ניתן להסביר את תהליכי הצמיחה המהירים של מרחבים אלה? אלו הן השאלות העומדות במרכזו של הפרק השני של הדו”ח. בתחילתו של הפרק, הדו”ח דן בתופעה השכיחה של סגרגציה בידול מרחבי בעיר לצד תיאוריות שונות המנסות לאתר את הגורמים לבידול זה. לאחר מכן, מדגימים החוקרים את הבעייתיות הקיימת במדידה של אי שוויון והפרדה במרחב העירוני תוך הצגת סתירות בין מחקרים שונים.

תהליכים דמוגרפיים שונים מכתיבים התפתחות שונה במרחבי העוני במדינות הצפון הגלובלי מול הדרום הגלובלי: החלק השני של פרק זה עוסק באתגרים לעיור בר קיימא ומעמיק בהתייחסותו לאתגרים ולגורמים של גידול האוכלוסין במדינות המתפתחות וההתדלדלות באוכלוסייתן של חלק מהמדינות המפותחות. בחלקו האחרון של הפרק, מנסים החוקרים לעמוד על הקשר שבין עוני וסלאמס. דרך הצגה של מחקרים בנושא זה, שוברים החוקרים מיתוסים רווחים ומבקרים את שיטות המדידה בהן משתמשות מדינות העולם על מנת להגדיר את המושג “עוני” ולבסוף מציינים כי דרוש מחקר נוסף על מנת להגדיר את היחס בין המטרות שהוצבו בהצהרת המילניום: הפחתת העוני ועזרה למתגוררי הסלאמס.

אורבניזציה מואצת ועוני מתפשט. סלאמס בניירובי (צילום: John Storr, ויקימדיה, צילום ברישיון Public Domain)

ווילה 31, אחד מאזורי הסלאמס הגדולים ביותר בבואנוס איירס, ארגנטינה (צילום: Aleposta, קרן ויקימדיה. צילום ברישיון GNU Free Documentation License 1.2)

הפרק השלישי של הדו״ח מתמקד בתופעת הגלובליזציה והשפעותיה על היווצרות סלאמס. החוקרים מצביעים על תופעות הולכות ומתרחבות של חוסר שוויון, נסיגת המדינה מתפקידיה הסוציאלים ומחויבויותיה לאזרחים, וכן אתגרים ביחסי הגומלין בין הלוקאלי לגלובלי, אשר כולם תולדה של הגלובליזציה ומקבעים את מעמדם של הסלאמס ותושביהם.

פרק זה נחתם בהתייחסות לכיוונים אפשריים לעתיד, תוך הפרדה בין פתרונות לטווח קצר, בינוני וארוך, ובדיון ביתרונות ובחסרונות של כל אחד. לבסוף, מציעים החוקרים כי ממשלות וארגונים רלוונטים יגבשו אסטרטגיות לשיפור תנאי חייהם של האזרחים העניים ביותר, אשר יתקפו בראש ובראשונה את בעיות האבטלה, מיעוט אפשרויות ההכנסה וגדילת חוסר השוויון.

חשוב לציין כי הדו״ח משקף גישה פרגמטית אותה מאמץ האו”ם, אשר פועלת בגבולות סדר היום הקיים. גישה זו, לדוגמה, מציעה תיקונים קטנים במסגרת מנגנונים קיימים, כגון הבנק העולמי, ארגוני סיוע ומנגנוני תכנון, בדגש על מדיניות ברמה הלאומית והמקומית. לדעתנו, גישה זו היא פרובלמטית, משום שהיא מחד גיסא מזהה את שורשי הבעיה בתופעות גלובליות, ומאידך רואה בממשלות כסוכן המשמעותי לשינוי המצב. בעוד שגישה פרגמטית עשויה להוביל לתוצאות חיובית, זו צריכה, לדעתנו, להיות מופנית פנימה, אל תוך האו״ם על גופיו השונים, ולא לעסוק בהטלת אחריות על המדינות – שבעצמן לעיתים קרובות מהוות שחקנים מוחלשים ונטולי אמצעיים וכוח פוליטי ליצירת שינוי משמעותי.

יחד עם זאת, היקפו הרחב של הדו״ח, יחד עם עושר המקורות עליהם מתבסס, מאפשרים הבנה מחודשת של תופעת הסלאמס. הניסיון (ולעיתים – ההתעקשות) של הכותבים לאפיין, לתחם ולהגדיר מרחבים לא-פורמליים מהווה בסיס לדיון המושתת על ידע, ויכול לשמש ככלי בידי גופים המושקעים בפתרון בעיית הסלאמס. מתוך כך, אנו מבקשים להדגיש את חשיבות הדו״ח להתפתחות השיח על סלאמס ואת היותו מקור ידע משמעותי ומאמינים שככזה, אכן יוכל להוות צעד ראשוני בדבר השגת יעדי האו״ם למיגור העוני.