דיור ציבורי לכל – המודל הסינגפורי

סינגפור מציעה מודל מרשים ביותר של דיור ציבורי לכלל האוכלוסייה, בנוסף היא מחייבת עירוב אתני בכל בניין ובלוק כך שלא ייוצרו מובלעות אתניות במגורים. אך במדינה שאיננה דמוקרטית השליטה המוחלטת בשוק הדיור משמעותה גם שליטה וחדירה לחייו של הפרט

בהמשך לרשימות האחרונות שבהן הוצגו מודלים בעולם המערבי (ראה דיור ציבורי בארצות הברית ובוינה) ברשימה זו נבחן מודל שהתפתח באסיה. כפי שעלה ברשימות הקודמות המטרות, הכלים והמנגנון של הדיור הציבורי משתנים ממדינה למדינה. בעוד בארצות הברית מטרת הדיור הציבורי היתה לתת מענה אוכלוסיות בעוני ובווינה מטרת הדיור הציבורי היתה לשלב בין מעמדות נמוכים ובינוניים, סינגפור מציגה מודל של דיור ציבורי כמערך של שליטה בשוק הדיור. העיקרון המנחה הוא אספקת דיור לכל התושבים ומכירת הדירות לדיירים. למדינה תפקיד מרכזי בהיותה שולטת בקרקעות, בבינוי, השיכון והמכירה.

לצד היתרונות הרבים של דיור לכולם, מערכת זו גם יוצרת שליטה רבה של המדינה בחיי האנשים ובתמהיל האוכלוסייה. לטוב ולרע. המודל הסינגפורי של הדיור הציבורי תחת המשטר האוטוריטרי ¹ בסינגפור מנוהל על ידי סוכנות HDB. המועצה לפיתוח דיור אשר הוקמה ב1964 ראתה באפשרויות של הקמת מתווה של דיור ציבורי לכל כאמצעי לקידום הצמיחה הכלכלית ושמה לה למטרה “לשים גג על כמעט כל ראש של תושב”. כתוצאה מכך 83% מתושבי סינגפור גרים בדירות שיזם, פיתח תכנן ושיכן HDB , מדובר בכ-900,000 יח”ד. HDB ייחודית בעובדה שהיא מעודדת את תושבי הדיור הציבורי לרכוש את דירותיהם. לצורך כך הממשל בסינגפור מציע לתושבים מענקים משמעותיים עד $60,000 לקראת רכישת דירה ראשונה. את מנגנון המימון החלה מדיניות שהונהגה ב 1968 כפתרון למשבר הדיור. הממשל הציע שימוש בחיסכון ה- CPF קופת גמל מרכזית (תכנית הביטוח הלאומי הסינגפורית) עבור תשלומי משכנתא חודשיים. כיום, 80% מבעלי הבתים עושים בה שימוש לצורך תשלומי המשכנתא שלהם, כפועל יוצא, תשעה מתוך עשרה תושבי הפרויקטים של  HDB הם למעשה הבעלים של בתיהם. כמו כן מדובר בהטבה דיפרנציאלית, כזו העולה ככל שהמצב הכלכלי של התושב נמוך יותר, מערכת המענקים המשולבת של HDB מעניקה את הסובסידיות הגדולות ביותר למשקי בית עם ההכנסה הנמוכה ביותר. משפחות בסיכון של קורת גג יכולות לקבל דירה קטנה להשכרה בסכום נמוך של כ-20 $ לחודש.

השכונה Bukit Batok נבנתה בשנות השבעים, קודם לכן הייתה אזור תעשייה עם מגורים מאולתרים, במחצית שנות השבעים היא נבנתה תחת הרעיונות של עיר מגורים מודרנית (צילום: mailer_diablo Wikimedia)

 ההתמקדות בבניית מינהל שירות ציבורי מהשורה הראשונה נתפסה כמרכיב חיוני שהוכיח את עצמו בפיתוח האדיר שבא בעקבותיו. הסינגפורים ראו שינויים מסיביים בנוף העירוני שלהם בתוך פחות מדור, וממצב בו -70% מהאוכלוסייה המתגוררת בדיור לא פורמלי בתחילת שנות ה-60 המדינה הגיע כבר באמצע שנות השמונים למצב בו כמעט 70% מהציבור לוקחים חלק בתוכנית הדיור הממשלתית.² מצב זה נובע מכך שרוב הקרקע נמצאת בידיים ציבוריות, ולממשלת סינגפור יש השפעה רבה יותר על השוק מאשר לגורמים אחרים. ³

כיום, 90% מהקרקעות מצויות בבעלות המדינה ומעל 80% מאזרחיה גרים בדירות שנבנו על ידי מועצת השיכון. מעל 90% מהאזרחים הם הבעלים של בתיהם, ומצב של מחוסרי דיור “הומלסים”, אינו קיים על פי הנתונים הרשמיים. עם זאת, למרות הגישה התקיפה של סינגפור, עסקי הנדל”ן אינם חסינים מפני הלחצים של השוק הפיננסי העולמי. מאז שנות ה -90 ועד שנות ה -2000, עם התרחשותה של סינגפור כמרכז גלובלי ופיננסי, זרמו השקעות זרות שיצרו בום נדל”ני והניעו את מחירי הדיור הפרטי. במקום להמריץ השקעות חיצוניות אלו ולחגוג את זרימת ההון הזר לתחום הנדל”ן כפי שעשו גופי שלטון בארה”ב ואירופה, ממשלת סינגפור נקטה בצעדי “קירור” רגולטיביים, כדי למתן את שוק הנדל”ן למגורים ולהגן על התושבים המקומיים, בשלב זה, מטרה זו הושגה ויש לכך תוצאות חיוביות.

מנגנון לעירוב אתני

מעבר להיבט הכלכלי, מסוף שנות התשעים מנהלת המדינה מנגנון ייחודי של  אינטגרציה אתנית הקובע מכסות אתניות לשכונות ולמבני מגורים. הממשל אוכף זאת כדי למנוע מהתושבים למכור את דירותיהם לקבוצות אתניות מסוימות ולהדיר אחרות מאזורי מגורים שונים. השר לפיתוח לאומי בשנת 1989 הזהיר מפני הסכנה שביצירת מובלעות אתניות (ethnic enclaves) בנכסים של  HDBוטען כי זהו מצב חירום שיש לטפל בו. הוא הדגים זאת דרך שתי שכונות האחת שבה יותר מ30% מהדיירים הם ממוא מלזי ושכונה אחרת שבה יורת מ90% הם ממוצא סיני. בכדי למנוע מצב זה של הסתגרות והיבדלות אתנית במגורים הוא הכריז על אימוץ מדיניות  ששתמור על האיזון האתני בכדי לשמור על לכידות חברתית לאומית ואתנית. לשם כך היא יצרה מכסות אתניות לפי בלוקים ושכונות של HDB. התמהיל האתני צריך לשמור על 22% מלזים בשכונה ו-25% מלזים בבלוק. עבור הסינים  מדובר ב84% בשכונה ו87% בבלוק. קבוצות מיעוט כגון הודים ואחרים יכולים להוות כ10%. המדיניות לא הייתה לשנות או להוציא דיירים אלא ליישם זאת באיטיות דרך השליטה במכירה של דירות וכניסה של דיירים חדשים. מוכרים יכלו למכור את ביתם לכל קונה כל עוד אין פגיעה במכסה הכוללת המפרה את האיזון הגזעי.

צ’ינה טאון סינגפור, המששלה חוששת מהיווצרות מובלעות אתניות ולכן יצרה מדיניות של עירוב אתני במגורים (צילום: Marco Verch, Wikimedia)

מדי שנה המדינה מפשירה קרקעות ובונה שכונות או עיירות קטנות במעגל מתרחבים המקיפים את מרכז העיר. הממשלה מוכרת את הדירות לרוב לאנשים שזוהי הדירה הראשונה שלהם, אך המחיר של זה הוא שאנשים צעירים כל הזמן עוברים לפריפריה, מתרחקים ממרכז העיר ונוצרות שכונות חדשות והומוגניות גילאית. המשמעות היא שכעבור 30 שנה נסגרים בתי ספר ספר שהופכים ללא רלוונטים לאוכלוסיה המבוגרת ויש חוסר איזון מבחינת מבני ציבור ותמהיל גילאי. מי שקונים דירה ראשונה יכולים לקנות דירה יד שניה אך במחירי שוק וללא ההטבות של הממשלה שמספקות דיור בפחות ממחיר השוק. ⁴

פרויקט: The Pinnacle@Duxton הוא פרויקט הדיור הציבורי הגבוה ביותר בסינגפור המונה 50 קומות. הפרויקט זכה בפרסים רבים, הוא ייחודי בכך שיש בו 35 טיפולוגיות שונות של דירות (צילום: Malcolm Tredinnick Flickr)

כיום נדמה כי סינגפור הצליחה לשכן את מרבית אוכלוסייתה, אך היא ניצבת בפני אתגרים אחרים, כולל הזדקנות האוכלוסייה, רשימות המתנה ארוכות יותר לדיור חברתי, עלייה ביוקר המחיה ובאי-השוויון. יתר על כן, המדינה עדיין נמנעת מלקבוע קו עוני לאומי, אשר נדרש לשם תכניות סיוע אחרות למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה ומעקבת תכניות רווחה אחרות שאינן נוגעות לדיור. במובן זה גורמי השלטון מתעלמים ממערכת הצרכים הרחבה יותר של התושבים. ⁵ גישתה זו מונעת מלאמץ את האפקטיביות של השירותים הכלכליים והחברתיים הקיימים של הממשלה עבור האוכלוסיות הזקוקות לרשת תמיכה רחבה יותר. בנוסף, לזרועות הביצוע והפיקוח של הממשל בסינגפור ישנם היבטים אפלים של שליטה הנובעות מכך שהמדיניות והמנגנון עוצבו ע”י משטר אוטוריטרי, כוחו להיטיב ולהרע בו זמנית, להעניק ולשלול זכויות כראות עיני המערכת. דוגמא מובהקת היא ה-HDB שאינה רק זרוע תכלול וביצוע לבנייה ומכירה של דירות, אלא מתנהלת כבעלת הבית והשליטה הן במרחב והן בתושביו. היא סוכנות שלטונית ומכאן בעלת סמכויות נרחבות בכל פן בסביבות המגורים שבאחריותה ומחליטה באופן בלעדי על השימוש בסמכויותיה כלפי התושבים. לדוגמא היא בעלת יכולת לפעול כזרוע של המשטרה ובעלת סמכות ענישה. ביכולתה למנוע מתושבים שלא שלמו קנסות חניה לשוב לבתיהם, או לחליפין לפנות ממתחמי המגורים עבריינים שהורשעו בעבירות חמורות וכדומה. ⁶

בנוסף, מתחזקת הביקורת על כך שניתנת הטבה ברורה והעדפה לזוגות צעירים מה שנועד לעודד ילודה ולשמור על חברה מסורתית. זוגות הומאים או אמהות חד הוריות נותרים מחוץ למערכת, רווקים יכולים להגיש בקשה לדירה אך רק במידה והגיעו לגיל 35 ולא נישאו. בסינגפור הן בשל המסורת והן בשל שוק הדיור שבו אין דירות להשכרה ושותפים, הצעירים נשארים בבית הוריהם עד שינשאו ויקנו דירה. בשנים האחרונות גיל הנישואים עולה ואיתו ההישארו בבית ההורים. למרות מנגנון הדיור ופעולת ‘קירור’ השוק, הדיור התייקר וסינגפור כבר אינה במצב של צמיחה אדירה כפי שהייתה בעבר ולכן קניית דירה תיעשה בכל זאת קשה יותר לדור הצעיר. כל אלה עשויים להעלות יותר קונפליקטים וביקורת של הדור הצעיר שאולי יסתכל אחרת על המנגנון שסיפק דיור להוריו ומשפחתו. עם זאת אין ספק שסינגפור יצרה מנגנון דיור יוצא דופן בהיקפו ובעמידותו לאורך זמן.