ד"ר אורי אנזנברג בילה שנה וחצי במסדרונות התכנון של עיריית תל אביב לצורך עבודה אתנוגרפית וחזר עם תובנות רבות על ניהול העיר, כוחן של שומות קרקע והשגות על מידת 'הכלכליות הטהורה' של הערכות שווי. ראיון על מערך היחסים בין השמאות לתכנון והחסמים במערכת התכנון העירונית

ד"ר אורי אנזברג

בראיון עם ד"ר אורי אנזנברג, שכתב את עבודת הדוקטורט שלו בבית הספר לניהול של אוניברסיטת מנצ'סטר, על נבכיה של מחלקת התכנון העירונית, נברר מי באמת מוביל את סדר היום התכנוני. מהם היחסים בין השחקנים והגורמים השונים שמכתיבים את סדר היום התכנוני?  כיצד מתקבלות החלטות בעירייה? כיצד העיר המודרנית מאורגנת ומיהם השחקנים (האנושיים והלא אנושיים) שלוקחים חלק בניהול של העיר'? כמי שמגיע מרקע אנתרופולוגי,  אנזברג בחר לברר את השאלות הללו דרך עבודה אתנוגרפית שהתמקדה במערך התכנון של עיריית תל אביב יפו.  עם תחילת המחקר , לאחר שלמד כי הערכות שווי כלכליות הן מאוד מרכזיות בכל תהליכי התכנון, החליט כי עליו ללמוד לעומק את מקצוע  שמאות המקרקעין על מנת להבין מהו אותו 'ערך שמאי' שניתפס במערך התכנון כעובדה מוחלטת ולעיתים אף כערך עליון.

המחקר התמקד בשתי תכניות עירוניות גדולות: תכנית השימור של העיר תל אביב יפו ותוכנית פינוי-בינוי ברחוב לה גווארדיה. שתי תכניות שסוגיית הערך הכלכלי, השמאי, משחק בהן תפקיד מרכזי. דרך התכניות ניתן היה לבחון את תהליך יצירת הגבולות  בין מה שנתפס בעירייה כ'כלכלי' לבין מה שנתפס כ'תכנוני'.  העיסוק של אנזנברג בדומיננטיות של  שמאים בתהליך התכנון ובשאלה האם השמאות מקדימה את התכנון או שהיא מהווה למעשה את התהליך התכנוני עצמו, מושפע מתפיסתו של הפילוסוף הצרפתי ברונו לאטור. "לפי לאטור היצירה של קטגוריות היא חלק מהותי מהיצירה של העיר. אנזברג אומר כי "דרך השומות למדתי מה הכוונה בכלל בתכנון לעומת כלכלה, ואיפה עובר הקו שמקובל על כל השחקנים בעיר מבחינת מה שייך למתכננים ומה לכלכלנים. ההפרדה הזאת היא מאוד מאוד חמקמקה ורק מחקר אתנוגרפי יכול לחשוף אותה." מחקרו נעשה ברוח הגישה התיאורטית והמתודולוגית המזוהה עם לאטור, המכונה גישת שחקן-רשת (ANT-Actor Network Theory).

 האם שמאים מנהלים את הערים שלנו?

אנזנברג: "המחקר  שלי התרכז באופן שבו שומות המקרקעין עצמן לוקחות חלק אקטיבי בניהול של העיר. בחלק הראשון הצגתי את הסכסוך העצום בין בעלי דירות בבניינים שנבחרו לשימור לבין עיריית תל-אביב יפו , סכסוך שהפך לתביעה ענקית של כמה מיליארדי שקלים. בתגובה לטענה של בעלי הדירות לפיה תכנית השימור פגעה באופן קשה בשווי הנכסים שלהם, העיריה טוענת כי ההפך הוא הנכון מכיוון שתוכנית השימור מיתגה את הבתים כמיוחדים  ולכן הוסיפה לערכם 5%. דרך הדיון הזה ניתן לראות עד כמה 'הערך השמאי' נזיל, נתון לשינויים ופרשנויות. ולמעשה אין שום אפשרות מעשית לקשור בין ערך שמאי קונקרטי לבין אירועים רחבים שקורים בעיר. הערכים הם משהו כל כך פרטיקולרי שכל ניסיון לקחת איזשהו אירוע רחב ולגזור ממנו ערך של דירה ספציפית מוביל לאבסורד."

 לכאורה, הוא מסביר, על פי התפיסה הכלכלית המקובלת, אין דבר יותר פשוט מאשר לקחת אירוע נקודתי כמו האישור של תוכנית השימור ולבדוק כיצד הוא השפיע על הערך של דירות הנמצאות ברשימה של התוכנית. אך בפועל אין שום אפשרות לדעת האם המחיר של הדירות בכלל עלה. המחיר מורכב ממשתנים רבים כל כך שאי אפשר לבודד מתוכו מרכיב אחד ולדעת האם יש לו בכלל חשיבות. "לכן כל ההשוואות מבוססות על משחקים מאוד מורכבים שמנסים לבודד את המשתנים אבל בפועל, בסופו של דבר, מתבססים על תפיסה אינטואיטיבית של דמיון לפיה דירה אחת (הנמצאת 300 מטר מכביש ראשי ו500 מטר מחניון גדול) היא בהכרח דומה לדירה אחרת (הנמצאת 500 מטר מכביש ו300 מטר מחניון). גם אם מניחים שהייתה עליית שווי של 5% אין שום דרך לקשור בין העלייה הזאת לתוכנית השימור שהרי אולי הסיבה שהדירות נכנסו לרשימת השימור היא גם הסיבה שהשווי שלהן עלה? המסקנה מהדיון היא מאוד לא אינטואיטיבית למי שהוא לא שמאי", מסביר אנזנברג, "אני הייתי משוכנע שעליה או ירידה בשווי של דירה היא עניין מאוד פשוט. בפועל, הדיון, שנמשך כבר כמעט עשר שנים, הפך לוויכוח מר. האם רשימת השימור היא פרפומטיבית כמו מדריך המסעדות של מישלן (שאם מסעדה נכנסת עליו השווי שלה עולה מידית) או תיאורית כמו רשימת התמונות של פיקאסו שהיכללותן ברשימה כזו או אחרת לא תשפיע בכלל על שוויין שהרי השווי שלהן הוא זה שהוביל לכניסתן לרשימה מלכתחילה. בפועל, הוויכוח לגבי השווי הפך לדיון פילוסופי אודות השאלה, האם היכללות ברשימה מוסיף שווי לדירה או שעצם העובדה שהדירה היא מראש מיוחדת ולכן בעלת שווי נוסף, היא זו שהובילה להיכללותה של הדירה ברשימה".

יתירה מזו מוסיף אנזנברג, "בהמשך, לאחר ההבנה שערכים של נדל"ן לא מייצגים מציאות כלכלית חיצונית החלטתי להתייחס אליהם לא כייצוגים של משהו חיצוני להם אלא כשחקנים אקטיביים בעיר.  כשלב ראשון, עקבתי אחר אחד העיסוקים המרכזיים והרווחיים של העיריה – גביית היטלי השבחה. הצגתי את הפרקטיקה הפורמלית של גביית ההיטלים ולאחר מכן הראיתי כיצד נעשים החישובים בפועל – איך בעצם עובד מקצוע השמאות וכיצד האינטואיציה והמוסכמות הפנימיות של המקצוע הן אלו שמובילות את ההערכות השווי ולא איזה מתודה כלכלית טהורה. " 

ואיך משפיעות הההערכות השמאיות על התכנון עצמו?

אנזנברג: "בשלב השני של המחקר, לאחר שהבנתי מהן הערכות השווי, החלטתי לבחון את תכנית הפינוי בינוי של לה-גווארדיה מנקודת המבט של מסמך שמאי אחד – תקן 21. התקן בודק את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט ודורש בגדול שהפרויקט יהיה רווחי ברמה של 25%.  בפועל ראיתי איך כל האספקטים של התכנון, מהגובה של הבניינים, לצורה של הרחוב והדירות והחניות ועד העיצוב הספציפי של כל דירה, מושפעים בצורה ישירה מאוד מהמסמך הזה ומהדרישות שלו. בעצם הראיתי איך המסמך הזה (שהוא כאמור איננו פשוט ייצוג של אמת כלכלית נסתרת) מנהל את העיר באופן שלא פוחת ממה שעושים השחקנים האנושיים. "

החסמים של מערכת התכנון העירונית

אנזנברג מצביע במחקרו על מספר בעיות מרכזיות במערכת התכנון. הוא מחלק את החסמים למספר תחומים: החשיבה הלא מתקדמת על שמאות, חולשתה של האופוזיציה התכנונית וקיבעונות תכנוניים.

>> חשיבה שמאית לא פרוגרסיבית

"העובדה שפינוי בינוי לא מבוסס על שום נוסחה פרוגרסיבית שמחשבת את שווי תוספות הבנייה, היא בעיה חמורה מאוד. כולם מקבלים 25 (או 12) מטר. במרכז תל אביב זה שווה מיליונים ובצפת זה לא שווה כלום. מעצם השיטה הזאת הפערים החברתיים מתעצמים בצורה מטורפת. העירייה נותנת מתנה לבעלי הבתים – עוד מטרים והם מתעשרים. בינתיים ביישובים חלשים בכלל לא בונים כי זה לא שווה ליזמים. חייבים לעשות קופה משותפת כלל ארצית שהרווחים מהבנייה יתחלקו בצורה שווה. שלא לדבר על זה שבדרך הזאת כל המקומות שצריך הכי להגן עליהם מרעידות אדמה מוזנחים" (מסקנה דומה עלתה ברפורמה להתחדשות עירונית של הקואליציה האקדמית לתכנון ומשפט, לקריאת המסמך המלא).

"דבר נוסף הוא שמתייחסים לבדיקות הכלכליות כאל תורה מסיני. הן מלוות כמעט כל תכנית וקובעות את הגבולות שלה. בתור מי שלמד לעומק כמה כל החלטה שמאית היא לא חד משמעית לא יתכן שמקבלי המדיניות פשוט יאלצו לקבל את השמאות כמשהו שאין בילתו ולא יהיו להם כלים לערער עליה. במיוחד שהרבה פעמים השמאות שמלווה את התוכנית היא ישנה ולא רלוונטית כבר או שהיא מאוד מאוד מוטה. השמאות של כיכר אתרים היא הדוגמא הכי גסה שאני ראיתי לשמאות מוטה מכיוון שהיא לא מתייחסת לדירות העליונות במגדלים ליד הים שנמכרות לפעמים במאות מיליונים".

>> חולשתה של  האופוזיציה התכנונית אל מול העליונות השמאית

" ש בעיה קשה של חוסר יכולת של חברי ועדת התכנון להתמודד עם הכמויות העצומות של החומר המקצועי שהם מקבלים. רובם מתנדבים בעירייה (או עובדים בה בתפקיד אחר) ואין להם זמן לקרוא 100 עמודים לפני כל ישיבה. המשמעות היא שלדרג המקצועי ולראש העיר יש יכולת להעביר כמעט כל דבר שהם רוצים. הרמה של הפרטים הקטנים בכל תוכנית היא כ"כ מורכבת שפעמים רבות מספיק לשנות איזה משפט קטן כדי שהכל יתהפך. ותאמיני לי שראיתי דברים מטורפים שהדהימו אותי. אין לנציגי הציבור שום סיכוי להבין מה קורה ואף אחד לא רוצה לעזור להם. חייבים להתחיל לשלם משכורת לחברי מועצת עיר. זה לדעתי הדבר הכי מהותי כרגע בכלל לגבי ההתנהלות של השלטון המקומי בארץ."

אופוזיציה נוספת שמגיעה מתושבים בצורה של התנגדויות או שיתוף צבור, גם היא למעשה נדחית על הסף. "להתנגדויות של התושבים אין משמעות. כמעט כולן נדחות על הסף בלי שום דיון אפילו מינימלי. ולרוב נראה שהשיתוף ציבור הוא רק בשביל להגיד שהיה שיתוף. כל מיני אמצעים דיגיטליים ושאלונים אלקטרוניים לשיתוף ציבור מרדדים את השיח עוד יותר. בגדול התחושה היא שאין דרך אפקטיבית לגרום לציבור להיות חלק מהתכנון. בסופו של דבר, גם כאן שומות המקרקעין משמשות פעמים רבות כדי להשתיק את התושבים. רוב הטיעונים נגד התושבים בפינוי בינוי הם שבעלי הדירות צריכים לשתוק כי הם מקבלים עוד ערך לדירות שלהן ולכן הדעה שלהם היא לא לגיטימיות. מציירים אותם או כסחטנים או כבכיינים."

>> קונפורמיזם תכנוני

"התכנון בארץ מבוסס על קונספציות מאוד חזקות למשל הצורך בעירוב שימושים, שהשתרש בשנים האחרונות. המערכת כל כך היררכית שקשה הרבה פעמים לערער על המוסכמות המקובלות. ככה יוצא למשל שבכל התוכניות המקודמות יש מסחר בקומת הקרקע, למרות שזה ממש לא בהכרח חיובי. אני ראיתי מקרוב כיצד הדרישות האלה משנות באופן דרסטי את השומות הקשורות לתכנון ומייצרות מציאות מורכבת שדורשת העמסה של עוד בנייה, פגיעה בבעלי הנכסים וכו. כל הארץ מנסה להיות רחוב איבן גבירול. לה גווארדיה אמור להיות אבן גבירול של מזרח תל-אביב, יש רחוב בפתח תקווה שאמור להיות אבן גבירול, רחוב בעכו בנהריה. הכל לפי המודל של חנויות וקולנדות. וזו מוסכמה  שמפחיד אותי לחשוב מה יקרה למתכנן שיתנגד לה. למרות שאנחנו יודעים שכמות המסחר ברחוב יורדת באופן היסטורי ולמרות שלא בהכרח צריך לעודד צמיחה כלכלית בעידן של התחממות גלובלית. התחושה היא שאין דרך לערער על האמיתות האלה בכלל. ואם זה המצב בעיריית תל-אביב הגדולה והעשירה והחכמה אז בעיריות אחרות יש הרבה פעמים מצב של קונפורמיסטיות היררכית הרבה יותר קשה. "

 בעיה נוספת היא הסתמכות של מערכת התכנון ומקבלי החלטות על הדמיות שהן, מהרבה בחינות, דומות מאוד לשומות מקרקעין. הדמיות הן כלי עבור האדריכלים להציג את התכנון באופן מרשים ואטרקטיבי אך במקרים רבים רחוק מהמציאות. "דיברתי עם הרבה אדריכלים שעוסקים ביצירה של התמונות האלה וזה מרתק לשמוע כיצד אפשר לשנות פרופורציות, לגרום למשהו להיראות יותר תואם את המרחב התכנוני שבוא הוא נמצא וכו וכו. בסוף מקבלי ההחלטות רואים תמונה של משהו יפה ומרשים וקשה מאוד להתנתק מזה. המציאות כמובן היא שונה לחלוטין בהרבה מקרים."

אתה מציג תמונה מאד מדכאת, האם בכל זאת מצאת איזושהי תקווה בעתיד של התכנון?

אני כותב עכשיו מאמר על הקשר בין התחממות גלובלית לבין שווי של דירות. כמו במקרה של תוכנית השימור קשה מאוד להראות קשר בין, למשל, עלייה של מי הים לבין הערכים של הדירות. דירות על קו המים של תל-אביב יכולות להימכר בעשרות מיליונים כאילו אין סכנה שתוך כמה עשרות שנים יהיה צריך לפנות אותן. ברגע שהתכנון מכפיף את עצמו להערכות השווי הכלכליות אז כל עוד השווי לא נפגע (מאיזה סיבה שלא תהיה) התכנון תקוע  ואם השווי יורד אז צריך להוסיף בניה. אני מאמין שאירועים דרמטיים כמו משבר האקלים (וגם הקורונה) יכולים לנתק את המעגל הזה ולגרום למקבלי המדיניות להתחיל לתכנן לפי הצרכים האמתיים של התושבים ולא לפי ההוראות של השומה.