בחינה השוואתית: תוכנית שרון, האשכולות והתוכנית האסטרטגית של מינהל התכנון

לאחר שברשימה הקודמת הצגנו את המתחים בין האזוריות הישנה לחדשה, כעת ננסה להבין מה קורה כשהתיאוריה פוגשת את המציאות הישראלית. דרך שלוש תוכניות מרכזיות: תוכנית שרון, האשכולות האזוריים והתוכנית המרחבית האסטרטגית נחשפת התפתחות מיוזמה וולונטרית שצמחה מהשטח אל ניכוס הדרגתי על ידי השלטון המרכזי. האם תפיסת האזוריות העכשווית בישראל מהווה אימוץ אמיתי של החשיבה החדשה, או שמא באזוריות מבוקרת המשמרת ואף מחזקת את כוחו של הממשל המרכזי?

ברשימה הקודמת בחנו את התפיסות ביחס לאזוריות וברשימה זו נבחן כיצד באות לידי ביטוי הגישות השונות לאזוריות בתוכנית שרון, פרויקט האשכולות והתוכנית המרחבית אסטרטגית של מינהל התכנון (יולי 2024). במיוחד אתמקד במספר סוגיות מרכזיות, המוטיבציות לתוכנית, כלומר, מה הוא הערך שהיא צופה ומבקשת לקבל מהאזוריות? אילו אתגרים האזוריות יכולה לפתור לראייתה ולשם מה היא נועדה? תחום התוכנית, קרי, האם התוכנית ממוקדת ומוגבלת לתכנון הפיזי-מרחבי או שכוללת תפיסת אזוריות רחבה יותר? תהליך וולונטרי או מחייב, מאיזה כיוון מגיעה התוכנית, האם מטעם השלטון המרכזי או כיוזמות מקומיות? משילות ביחס לממשלה, קרי האם התוכנית מבקשת לקדם מבנה ממשלי ריכוזי או מבוזר ואופקי? היחס בין הכפר לעיר, האם קיים יחס היררכי והעדפה של הפריפריה והמרכז או יחס רשתי? תפיסת האזור, האם התפיסה המשתקפת בתוכנית היא של אזור כיחידה טריטוריאלית קודם כל או כיחידה כלכלית? מימדים אלו יסייעו לנו להבין מהו סדר היום ביחס לנושא של אזוריות בישראל.

ברשימה אבחן כל תכנית בנפרד ואדון בה גם בהקשרים מושגיים מן הספרות. אצביע על כך האזוריות הוא מושג דינמי, לא מוגדר עד הסוף, ובמובנים רבים חמקמק. לבסוף אצביע על כך שבישראל היישום של אזוריות הוא מבוקר וחלק מארגז הכלים של השלטון המרכזי.

תוכנית שרון

את החשיבה האזורית בישראל ניתן למצוא כבר בתוכנית המתאר הארצית הראשונה של ישראל, “תוכנית שרון”. ההיגיון האזורי היה מרכיב מרכזי בתוכנית שרון, שהתבססה על חלוקה של המדינה ל-24 אזורים מנהלתיים, המכונות “נפות תכנון”. המוטיבציה לחלוקה לנפות סבבה בעיקר סביב השאיפה התכנונית לפזר את אוכלוסיית אזרחי ישראל על פני כלל שטח המדינה, אשר רוכזה ברצועת החוף בין תל אביב לחיפה:

“חלוקת הארץ לנפות תכנון הנה אמצעי להפעלת התכנון האזורי והארצי, שמגמתו הראשונה היא חלוקת האוכלוסייה והעלייה ברחבי הארץ. לפי צרכיה הכלכליים, הביטחוניים והחברתיים.. כאמצעי תכנוני להפעלת הדצנטרליזציה של האוכלוסייה והמשק, הוצעה חלוקת הארץ לנפות תכנון.”¹

החלוקה לנפות בתוכנית התבצעה על בסיס “נתונים גיאוגרפיים והיסטוריים ובהתחשב  חלוקת קרקע קיימות ורשתות תחבורה״. כל אזור כלל בין 75,000 ל-120,000 תושבים והכיל עיר מרכזית ששימשה כמרכז אזורי (כ-Regional Market Town). כאמור, ההיגיון של הנפות הוא הכוונת הפיתוח של הארץ באופן שיפזר את האוכלוסייה על פני כל חלקי הארץ. על מנת לעשות את זה, כל אחת מהנפות יועדה להיות מפותחת באופן שיאפשר לה להפוך ל-“יחידה כלכלית ומנהלית עצמאית” (תכנון פיסי בישראל, עמ’ 13). במקרים שבהם היה כבר יישוב עירוני קיים בנפה, תוכנית הפיתוח שלו הותאמה למילוי הפונקציה האזורית שלו. במקרים שבהם לא היה יישוב עירוני מספק בנפה, הותנעה הקמה של יישוב כזה. למעשה, על פי התוכנית, הייעוד של כל הערים החדשות הוא לשמש כ”מרכז מנהלתי, מסחרי ותעשייתי” של הנפה שהן כלולות בה

תוכנית שרון בהקשר תיאורטי

החשיבה האזורית הישנה ניכרת בתוכנית שרון, ובפרט בנוכחותו המובהקת של רעיון “המקומות המרכזיים” של קריסטלר.  תפיסה זו, מעבר למטרות הלאומיות שאפיינו את התקופה, משקפת גישה אזורית ישנה שדגלה בהעדפת הפריפריה ובחיזוק מרכזים קטנים על פני הערים הגדולות. בכך, תוכנית שרון ביקשה ליצור רשת מתוכננת של מוקדים אזוריים קטנים ובינוניים, במקום עידוד צמיחה ספונטנית של ריכוזים עירוניים גדולים.

בנוסף, ניכרת בתוכנית החשיבה ההיררכית המאפיינת את תיאוריית המקומות המרכזיים של קריסטלר. בגישה זו האזור נתפס כמערכת היררכית של יישובים, כל אחד בתפקיד מוגדר וברור ביחס לאחרים היררכיה זו באה לידי ביטוי בתוכנית שרון בהגדרת סוגים שונים של יישובים, המסודרים במדרג פונקציונלי ברור: עיר מרכזית אזורית, עיירות ביניים ויישובים כפריים קטנים. לפי התוכנית, כל עיר מרכזית תוכננה כמקום מרכזי שסביבו מתקיים “הינטרלנד” ברור ומוגדר הכולל את היישובים הכפריים והקטנים יותר. הישוביים הללו זקוקים לשירותיה של העיר, אשר מספקת להינטרלנד שירותים ומוסדות שאינם זמינים באופן מקומי –  השכלה גבוהה, מרכזי תעסוקה, שירותים רפואיים מתקדמים ומרכזי מסחר גדולים. ההינטרלנד מצידו תומך בעיר באמצעות אספקת מוצרים חקלאיים, כוח עבודה, ומשאבים אחרים, וכך נוצרת תלות הדדית במערכת של אזוריות מתוכננת היטב. מבחינה תכנונית, כל נפת תכנון יועדה לכלול יישובים מכל רמות ההיררכיה, מתוך שאיפה שכל אזור יהיה עצמאי כלכלית ויספק לתושביו שירותים ברמות שונות.

יתרה מכך, ניתן לראות כי מושג האזור של תוכנית שרון הוא טריטוריאלי באופן בלעדי. גבולות האזור נקבעו רק על בסיס גיאוגרפי, ללא התייחסות להיבטים אחרים. תוכנית שרון התמקדה באזור כיחידת תכנון בלבד, במטרה לקדם מטרות לאומיות. לא קיימת בתוכנית התייחסות לשיתופי פעולה אופקיים בין רשויות מקומיות. כך, כל האזורים הוגדרו בצורה היררכית ואנכית בלבד. גישה זו שונה מהותית מהאזוריות החדשה, שאינה מסתפקת בהגדרה הטריטוריאלית בלבד. האזוריות החדשה מדגישה קשרים אופקיים בין רשויות ושותפויות על בסיס אינטרסים משותפים. בניגוד לתוכנית שרון, האזור נתפס לא רק כיחידת תכנון גיאוגרפית, אלא כמרחב פונקציונלי גמיש ודינמי.

בהקשר זה יש לציין כי הדמות המשפיעה ביותר על החשיבה האזורית בתוכנית שרון היה אליעזר ברוצקוס, אחד המתכננים הבכירים שלה². לפי וילקוף, ברוצקוס הושפע מתיאוריות של תכנון כלכלי-מרחבי שפיתח המתכנן הגרמני מרטין פנשמידט בשנות השלושים. פנשמידט טען שאזורים כלכליים המשלבים עיר קטנה עם הינטרלנד חקלאי יהיו עמידים ויציבים יותר במשברים כלכליים. ברוצקוס אימץ רעיון זה והשתמש בו כדי להצדיק את הקמת רשת הערים הקטנות והבינוניות בתוכנית שרון. מכאן, לטענת וילקוף, הרעיון ההיררכי שבתוכנית אינו רק שאלה של פיזור אוכלוסייה, אלא גם ניסיון ליצור אזורים יציבים מבחינה כלכלית וחברתית, שיהיו מסוגלים לתמוך את עצמם לאורך זמן.

האשכולות האזוריים

החל משנת 2007, קיימת בישראל תצורה חדשה של אזוריות – אשכול רשויות מקומיות. האשכולות הם מסגרות לשיתוף פעולה בין רשויות מקומיות סמוכות, אשר נועדו להתמודד עם אתגרים חוצי-גבולות מוניציפליים ולשפר את השירותים הציבוריים. היוזמה צמחה מהשטח, כאשר רשויות מקומיות בפריפריה החלו להתאגד כדי להתמודד עם מגבלות תקציביות ולשפר את יכולתן לספק שירותים לתושבים³. האשכול הראשון, אשכול גליל מערבי, הוקם בעקבות מלחמת לבנון השנייה, כאשר ראשי רשויות בצפון זיהו צורך בפעולה משותפת להתמודדות עם אתגרי החירום והשיקום. בשלב זה, ההתארגנות הייתה וולונטרית לחלוטין, ללא מסגרת משפטית מחייבת, והתנהלה על בסיס הסכמות פנימיות בין הרשויות החברות. הדירקטוריון של האשכול הורכב מנציגי רשויות מקומיות, מגזר עסקי, חברה אזרחית ואקדמיה, כאשר היו”ר היה איש עסקים בכיר, והניהול התבסס על עקרונות של שותפות רב-מגזרית.

בשנת 2009 התמסד אשכול גליל מערבי כתאגיד עירוני, מה שאפשר לו לפעול כגוף משפטי המסוגל להתקשר בחוזים, להעסיק עובדים ולנהל מכרזים. אף על פי שהמבנה היה ממוסד יותר, עדיין לא הוקנו לו סמכויות סטטוטוריות. בעקבות הצלחת המהלך, משרד הפנים החל לבחון את האפשרות להרחיב את המודל, ובשנת 2012 השיק יחד עם משרד האוצר וג’וינט אלכא פיילוט לאומי להקמת חמישה אשכולות נוספים. בתקופה זו התגברה המעורבות הממשלתית, ומשרד הפנים פרסם נהלים ברורים להקמת אשכולות חדשים, כולל קריטריונים מחייבים, מבנה ארגוני והיקפי מימון. במקביל, התעוררו מתחים בין הרשויות המקומיות לממשלה, שכן חלק מראשי הרשויות חששו מהתערבות יתר ופגיעה באוטונומיה של השלטון המקומי. בתקופה זו, הדירקטוריונים של האשכולות עברו שינוי משמעותי, וההרכב שלהם צומצם לנציגי ראשי רשויות בלבד, תוך דחיקת נציגי החברה האזרחית והמגזר העסקי מהליך קבלת ההחלטות.

החל משנת 2017, אשכולות הרשויות המקומיות עברו שינוי משמעותי כאשר הוסדר מעמדם המשפטי במסגרת תיקון לחוק איגודי ערים. שינוי זה הפך את האשכולות ל”איגוד ערים מסוג אשכול רשויות מקומיות”, מה שאפשר להן לפעול בצורה חוקית ורשמית יותר, עם סמכויות נרחבות יותר בנוגע לתכנון אזורי ומכרזים. למרות זאת, ההצטרפות לאשכולות נותרה וולונטרית, והרשויות המקומיות אינן מחויבות לקחת בהן חלק. מאז חקיקת החוק, מספר האשכולות הלך וגדל, ומשרד הפנים קידם הקמת אשכולות נוספים באזורים שונים ברחבי הארץ. בשלב זה, האשכולות כבר פעלו במבנה ריכוזי יותר, עם פיקוח צמוד של משרדי הממשלה על תחומי פעילותם.

במהלך השנים, התפקידים והמבנה של האשכולות השתנו. אם בראשית הדרך הם כללו גם שותפים מהמגזר העסקי, החברה האזרחית והאקדמיה, הרי שככל שהמדינה החלה להסדיר את פעילותם, המבנה הפך לריכוזי יותר, והניהול נותר בידי ראשי הרשויות המקומיות. עם זאת, ארגוני חברה אזרחית ממשיכים למלא תפקידים מסוימים בליווי מקצועי ובתכנון מדיניות האשכולות. כיום, האשכולות עוסקים במגוון תחומים, בהם ניהול משותף של שירותים מוניציפליים כגון תשתיות פסולת, תכנון תחבורה אזורית, הקמת מסגרות חינוך ורווחה משותפות, ופיתוח כלכלי מקומי באמצעות פרויקטים משותפים בין רשויות סמוכות. הממשלה, מצידה, רואה באשכולות כלי מרכזי לקידום מדיניות אזורית, וניתן להם מעמד של עדיפות לאומית, המאפשר גישה למקורות מימון ייעודיים ולסיוע מהמשרדים הממשלתיים הרלוונטיים.

כיום קיימים בישראל 12 אשכולות אזוריים, המתפרסים מהגליל והעמקים בצפון ועד אזור הנגב בדרום. האשכולות ממשיכים להתפתח, תוך שמירה על עקרון ההתאגדות הוולונטרית, אך עם מעורבות הולכת וגוברת של המדינה בניהול ותכנון פעילותם.

האשכולות בהקשר תיאורטי

כאשר בוחנים את פרויקט האשכולות לאור רעיונות האזוריות החדשה והישנה, קשה להתייחס אליו כאל יחידה אחידה. זאת כמובן בשל השינויים המהותיים שרעיון האשכולות ומימושו עברו לאורך השנים. בראשית דרכם, האשכולות היוו ביטוי מובהק לרעיונות האזוריות החדשה. ראשית, מכיוון שהם החלו כיוזמה וולונטרית ואורגנית שצמחה מהשטח, בדומה לטענה של האזוריות החדשה לפיה שיתופי פעולה אזוריים ייווצרו באופן טבעי, מתוך הכרח כלכלי וחברתי במאה ה-21. יתרה מזאת, בהתאם להיותם יוזמה וולונטרית, האשכולות בתחילת דרכם עבדו ללא הכוונה ממשלתית, וקבעו את סדר היום והחלטותיהם על בסיס שיקולים מקומיים בלבד. כלומר, האזוריות שלהם לא היוותה כלי של הממשל המרכזי למשילות באזור כי אם להיפך – כלי בידי הגורמים המקומיים לחזק את כוחם שלהם.

מאפיין נוסף של האשכולות בתחילת דרכם הוא מגוון השחקנים שלקחו בהם חלק. בניגוד לאזוריות הישנה שהתבססה על מעורבות מרכזית של גורמי ממשל בלבד, האשכולות כללו רשויות מקומיות לצד נציגי משרדי ממשלה, המגזר העסקי, החברה האזרחית והאקדמיה. הרכב זה אפשר שותפות רב-מגזרית ושוויונית, שהעניקה ייצוג רחב למגוון אינטרסים ותחומי ידע.

בנוסף, בתחילת פעילותם, תחומי העיסוק של האשכולות לא התמקדו כלל בתכנון פיזי. העיסוק המרכזי של האשכולות היה הפגשה בין אינטרסים אזוריים לטובת פיתוח כלכלי, חברתי וזהותי. המימד הפיזי היה אך אחד מתחומי העיסוק של האשכולות, ובוודאי לא הגורם המניע. בהתאם, גם הממד הטריטוריאלי הראשוני של האשכולות היה שונה מזה המאפיין את האזוריות הישנה. האשכולות לא הוגדרו באמצעות חלוקה גיאוגרפית פורמלית מראש, מכיוון שלא התכנון היה עניינים המרכזי. במקום זאת, הם התארגנו כקהילות וולונטריות שקבעו בעצמן את גבולות השותפות וההשתייכות שלהן. אופן התארגנות זה משקף את ההגדרה הגמישה יותר של המושג “אזור” שמציעה האזוריות החדשה.

עם זאת, השינויים שחלו לאורך השנים בפרויקט האשכולות, הרחיקו אותו בהדרגה מרעיונות האזוריות החדשה אל האזוריות הישנה. למעשה, ועל אף ההיסטוריה של האשכולות, קשה לראות באשכולות כפי שהם כיום כפרויקט דגל של האזוריות החדשה. האבחנה הזו עומדת בראש ובראשונה על המעורבות הממשלתית הגוברת, במיוחד לאחר אימוץ מודל האשכולות על ידי משרד הפנים.  בעקבות אותה מעורבות, חלו שני שינויים מרכזיים באשכולות. ראשית, המעורבות הממשלתית הביאה להגדרה מדויקת יותר של תחומי הפעילות של האשכולות, תוך מיקוד בתחומים ספציפיים שנקבעו על ידי המדינה. במובן זה, האשכולות הפכו לשלוחה משילותית נוספת של הממשלה המרכזית. שנית, המיסוד יצר גבולות גיאוגרפיים ברורים בהתאם לקריטריונים ממשלתיים, מה שהגביל את הגמישות והאופי הספונטני שאפיין את האשכולות בתחילת דרכם. בכך, האשכולות תפסו צורה טריטוריאלית יותר מכפי שהיו בתחילת דרכם, ואיבדו בכך הרבה מהדינמיות והגמישות שלהם.

עם זאת, יש לציין כי האשכולות שומרים במידת מה על מאפיינים של האזוריות החדשה, בעיקר בתחומים בהם הם עוסקים. עבאדה ואחרים מציינים כי “האשכולות בחרו לעסוק בתחומים שאינם מוגדרים כשירותים מוניציפליים, בניגוד לכוונה ההתחלתית של משרד הפנים ומשרד האוצר. נראה כי הגישה של ראשי הרשויות הרואים כיום באשכול כלי לפיתוח אזורי ולא כלי לחיסכון היא הגישה המובילה.” המחקר מוסיף כי כיום, עדיין קיימות במסגרת האשכולות פעילויות רחבות בנושאים כגון תיירות, סביבה, תרבות וחינוך. ובכל זאת, העובדה שמדובר על רובד שלטוני ריכוזי שמוכוון במידה רבה על ידי השלטון המרכזי,  מקשה להתייחס לאשכולות כמשתייכים לחשיבה האזורית החדשה.

התוכנית המרחבית האסטרטגית

את גלגולה האחרון של החשיבה והיוזמה לקידום אזוריות בישראל ניתן למצוא ב-“תוכנית האסטרטגית המרחבית לישראל” של מינהל התכנון מיולי 2024. התוכנית כוללת התייחסות לנושאים נבחרים בתחום התכנון, וביניהם בין היתר פרק האזוריות אשר נכתב על ידי ד”ר אדר’ רוני בר, ד”ר לילי שולמן וחן גרינברג.

פרק האזוריות מציע חלוקה של המדינה ל-28 אזורי תפקוד, אשר ישמשו בסיס לתכנון תוכניות אזוריות. לא מדובר על שינוי מבני שכולל מיסוד של רובד שלטוני או תכנוני אזורי, כי אם חלוקה גיאוגרפית שתהווה “אבן בניין תכנונית”. החלוקה הגיאוגרפית ל-28 האזורים בוצעה תחת היגיון תפקודי. כלומר, בהתייחס לדפוסי החיים, התעסוקה, התנועה והנגישות לשירותים של התושבים, ולא על בסיס גבולות מנהליים קיימים. בפועל, האזורים שורטטו באמצעות סימון של מוקדים עירוניים (יחסיים לסביבתם) על בסיס ריכוזי אוכלוסייה ומוקדי עניין (תעסוקה, חינוך, בריאות, תחבורה) וגיבוש אזורים סביבם. תיחום האזורים סביב המוקדים העירוניים בוצע על ידי הגדרת קנה מידה מתאים לתפקוד יומיומי סביב המוקדים – כחצי שעת נסיעה מהם ואליהם, בחינת דפוסי היוממות בפועל, והתחשבות בגורמים נוספים כמו מספר הרשויות באזור, מספר התושבים, ומאפיינים פיזיים וגאוגרפים.

לצד החלוקה לאזורים, כולל הפרק גם מתווה אחיד המשמש כמעין מדריך לגיבוש תוכניות אזוריות. המתווה מתייחס לאופן בו צריכות להיבנות התוכניות האזוריות, הצדדים שצריכים לקחת צד בבנייתה, התוצרים הרצויים מתהליך בנייתה והנושאים שמומלץ שהתוכנית תכלול. ההסתכלות על התוכנית האזורית הוא כ-

“תוכנית רב־שכבתית שתכלול לכל הפחות את הרבדים האלה: ניתוח המצב וזיהוי מגמות רלוונטיות (אזוריות, לאומיות וגלובליות ככל שרלוונטיות); זיהוי מוקדים וזיקות בתוך האזור ובין האזור לאזורים סמוכים; הגדרת חזון מרחבי אזורי, מטרות, יעדים ועקרונות פיתוח; זיהוי סוגיות ונושאים לטיפול או לשימור וחיזוק; גיבוש אסטרטגיה להשגת המטרות באמצעים תכנוניים ואחרים; סכמה לפיתוח אזורי (או כמה סכמות) ובצידה תוכנית עבודה מפורטת עם יעדים, פעולות אופרטיביות ומנגנון יישום”

מבחינת צוות העבודה על התוכניות האזוריות, המתווה מציין כי התוכנית תגובש “בתהליך תכנון משותף ורב־מגזרי עם רשויות מקומיות, גופי ייזום ופיתוח, משרדי ממשלה ומוסדות התכנון, מגזר שלישי, קהילות ובעלי עניין מקומיים לצד מומחי תוכן בתחומים שונים”

בנוסף, לכל אחד מ-28 אזורי התפקוד שהוגדרו בתוכנית גובשה תעודת זהות אזורית, המיועדת לשמש בסיס בהכנת התוכנית האזורית. תעודות הזהות כוללות אפיון כללי של האזור, מוקדי הפעילות המרכזיים בו, מגמות פיתוח צפויות, תשתיות תחבורה והסעת המונים, יתרונות יחסיים, ונכסים ועוגנים כלכליים ואסטרטגיים.

עם פרסום התוכנית, ואף לפניו, החלו מנהל התכנון, ראשות מקרקעי ישראל ומשרד הפנים  לקדם את בניית התוכניות האזוריות בפועל, על בסיס החלוקה הגיאוגרפית והמתודולוגיה שגובשו בתוכנית האסטרטגית. יצירת התוכניות מיועדת להתבצע על ידי צוותי עבודה שמורכבים מנציגים מהארגונים הארציים ומהרשויות המקומיות שבאזור.

התוכנית האסטרטגית בראייה תיאורטית

לראייתי, סיווג של התוכנית והחשיבה שמובעת בה באופן מוחלט לאחד מזרמי האזוריות תהיה פשטנית ושגויה. זאת מכיוון שניתן למצוא בתוכנית מאפיינים מובהקים לגווני החשיבה האזורית החדשה, לצד אלמנטים לא מועטים של החשיבה האזורית הישנה.

במובנים רבים, התוכנית היא תוכנית אזוריות ישנה “קלאסית”. קודם כל, בגלל ההקשר הברור שלה – תחום התכנון הפיזי-מרחבי. התוכנית היא חלק מתוכנית של מינהל התכנון, וככזאת, המיקוד הבלתי נמנע שלה הוא התכנון הפיזי. כפי שד”ר בר הביעה בראיון בתשובה לשאלה על הצורך ברובד אזורי שלטוני – “בטוח שזה דורש בחינה יותר עמוקה. ובכל מקרה, זה גם משהו שהוא בעיקרון לא חלק מהמנדט של מינהל התכנון”. כפי שמודגש בתוכנית עצמה ״המטרה היא לזהות את קנה המידה המתאים לתכנון אזורי ששם במרכז את הפרט ואת דפוסי החיים שלו, להתוות שיטה סדורה להגדרת אזורי תפקוד ולהציע חלוקה אזורית שמתאימה לתכנון מרחבי־אזורי״⁴. ביטוי ברור למיקוד הזה אפשר למצוא גם במצגת הרקע וסיכומי הפגישות של התוכנית, בה נכתב כי במסגרת בניית התוכנית “לא עוסקים באזוריות כמושג רחב אלא בתכנון בקנ”מ אזורי”.

ואכן, רבות מההצדקות של המחברים לאזוריות המוצעת בתוכנית, קשורות לפתרון בעיות בתחום התכנון הפיזי. החל מייעול השימוש בקרקע, וכלה בפריסה נכונה יותר של שירותים ותשתיות, ומיקום שימושים ותשתיות שנחשבים בלתי רצויים (NIMBY).

המיקוד בתכנון הפיזי-מרחבי מגיע יד ביד עם ההסתכלות על האזור בראש ובראשונה כיחידה טריטוריאלית. ניתן לראות ביטוי לאופי החשיבה הזאת במספר היבטים של התוכנית. ראשית, באופן בו הוגדרו האזורים. כאמור, “אזור” מבחינת התוכנית הוא יחידה גיאוגרפית בגודל מסוים שבין חלקיה מתקיימים קשרים פונקציונליים. חשוב לציין שגם היבט הזה הוא תולדה, ייתכן בלתי נמנעת, של העובדה שהתוכנית היא תוכנית של מינהל התכנון. כפי ד”ר בר מציינת, המוטיבציות המרכזיות לתוכנית סבבו מלכתחילה סביב ייעול ושיפור המרחב הפיזי כאמצעי לפיתוח והעלאת רמת החיים –

“נקודת המבט שלנו הייתה באיכות החיים של התושב. התושב קם בבוקר, מה סך ההזדמנויות שיש לו?.. האם הוא צריך לצאת מהאזור שלו לכל דבר?… זה גם מה שקבע בסופו של דבר את התיחום של האזורים. מוקדים עירוניים וטווח נסיעה מהם…משולב בתוך זה גם הנושא של צמצום פערים. בשביל שהתושב יקום בבוקר ויהיה לו מקום עבודה וחוג לילד, האזור צריך שיהיו לו סך של שירותים, והעניין הזה של צמצום פערים בין אזורים היה מרכזי. עוד נושא שמטריד אותנו הוא הנושא של פריסת תשתיות NIMBY שאף רשות לא רוצה.. אבל בסופו של דבר צריך את התשתיות האלה, ואם מוציאים מזה את נקודת המבט הרשותית אפשר להגיע להסכמות ולפריסה נכונה יותר במרחב”.

המאפיינים של האזוריות הישנה נוכחים גם בבחינה של אופי היוזמה מבחינה ממשלית (בסקירת הספרות: Governence בהשוואה ל-Government). כאמור, התוכנית מראשיתה היא תוכנית ממשלתית וכך גם שלב היישום שלה. על פי ד”ר בר, שלב היישום של התוכנית מתבצע על ידי כך ש-“רמ”י משרד השיכון ומנהל התכנון, אנחנו, חילקנו את האזורים בינינו ואנחנו מתניעים את התוכניות האלה..”. לאחר ההתנעה של צוותי העבודה, הצוותים מונחים על ידי הגופים הממשלתיים. כפי שד״ר בר מעידה, לא מדובר על התארגנויות וולנטריות כי אם על חיוב של השחקנים המקומיים לשתף פעולה תחת כללי המשחק שקובע השלטון המרכזי:

“זה לא באמת בחירה… רשות לא יכולה להגיד שהיא לא בעניין כי אין לה אינטרס להגיד את זה כי היא רוצה להיות בסיפור הזה כי זו תוכנית שבכל זאת נקבעים בה דברים. היא כן מאומצת על ידי הועדה המחוזית והיא תכתיב אחר כך שינויים סטטוטוריים… העובדה היא שיש גופים ממשלתיים שמקדמים את זה, אז הם [הרשויות המקומיות] רוצים להיות שם. פה זה נמצא. זה לא שעכשיו שולחים את הרשויות לעשות את מה שבא להן. “.

מעבר לכך, כפי שצוין, מינהל התכנון הוא זה שקובע באיזה אופן יחולקו האזורים, גם אם בפתיחות לשינויים שעולים מהשטח, והוא זה שמגדיר מה יכללו התוכניות האזוריות. במובנים אלו – התוכנית היא חלק ממאמץ מדינתי לביסוס השליטה על ההתארגנויות האזוריות, ולא האצלה של סמכויות כלפי מטה. יש לכך כמובן דמיון רב לתהליך שעברו האשכולות עם ניכוסם על ידי משרד הפנים. אציין כי כמובן שאין בדבר כדי להמעיט בערכה של היוזמה, כי אם להבחין שמדובר בסופו של דבר ביוזמה “מלמעלה למטה” שמשמרת כוחה של המדינה כשחקן המרכזי במגרש התכנון האזורי.

עם זאת, רעיונות האזוריות החדשה בכל זאת נוכחים במידת מה ברטוריקה, המוטיבציות והאמצעים של התוכנית. ראשית, בכך שמטרת החלוקה שמוצעת בתוכנית היא “לשמש בסיס לתכנון תוכניות אזוריות” בלבד. התוכנית לא מעוניינת לייצר רובד שלטוני או תכנוני חדש וקשיח, אלא לחייב שיתופי פעולה בין שחקנים מקומיים קיימים. ד”ר בר אף מציינת בראיון כי ההחלטה שלא להמליץ על הקמת רובד תכנוני או שלטוני חדש ״לא הייתה פשרה. היו דברים שרצינו לכלול בתוכנית ולא כללנו, וזה לא אחד מהם.״ כלומר, מצד אחד אכן מדובר על תוכנית ממשלתית שמבקשת להגדיר את הגבולות של האזורים ולחייב רשויות לתכנן יחד, ומצד שני, התוכנית לא מבקשת לייצר מעמד מחייב וקשיח לתוכניות האזוריות ובוודאי שלא ממשל אזורי מכל סוג. ד״ר בר, המחברת המרכזית של התוכנית, אף מציינת כי לראייתה האישית היא הייתה רוצה ש:

״התכנון האזורי והאזוריות יהיה כלי עם יותר סמכויות לרשויות המקומיות. זה לא אומר בידיהם אבל שישען על שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות. אני חושבת שאפילו במדינה קטנה כמו ישראל צריך להעביר יותר סמכויות לדרג יותר נמוך – לא יודעת אם זה גוף מנהל או מנהלת או שיתוף פעולה או גוף שלטוני. אני לא יודעת מה זה. אבל להשתמש בקנה המידה האזורי הזה, שלא רק לתכנן TOP DOWN אלא כדי באמת להשתמש ולהביא את המטרות של האזוריות – של שיתופי הפעולה, של החזון המקומי, של ההכרה של השטח, של איכות החיים של התושב.״

על כן, בהיבט האמצעים לקידום האזוריות, אפשר לראייתי להתייחס לתוכנית ככזו המקדמת אזוריות ״היברידית״. מצד אחד בוודאי שלא מדובר על יוזמה וולנטריות מלמטה או על קואליציות דינמיות. מהצד השני, דרגת המעורבות הממשלתית אליה התוכנית חותרת היא לא של שליטה ישירה, כי אם של הכוונה רגולטורית צמודה.

בנוסף, על אף שנקודת המוצא של התוכנית היא התכנון הפיזי, חלק המוטיבציות המובילות אותה חורגות בבירור מתחום העיסוק הפיזי. בניגוד לתוכנית שרון, יוזמי התוכנית רואים בקנה המידה האזורי הזדמנות ל-״חיזוק הייחודיות של כל אזור, מינוף היתרונות היחסיים שלו ופיתוח מדיניות וכלים מותאמי מקום” ו-“יצירת שיתופי פעולה בין רשויות כדי לגבש חזון משותף וסדר יום אזורי” (התוכנית המרחבית, עמ׳ 74).התפיסה הזו, לפיה לכל אזור יש יתרונות יחסיים משלו, ודורש מדיניות ייחודית משלו, מאפיינת את האזוריות החדשה בניסיון שלה להתרחק מהתפיסות המסורתיות של פריפריה מול מרכז. העיסוק בגיבוש ״חזון משותף״ הוא מוטיבציה שלא אפיינה את האזוריות הישנה, וחורגת במידה רבה מהעיסוק הבלעדי בהיבטי התכנון המרחבי. מעבר לכך שהמושגים הללו של ״סדר יום אזורי״ ו-״חזון משותף״ הם מושגים חדשים, ניתן לראות בהם במידת מה כסמנים של תפיסה פחות היררכית של היחסים בין השחקנים באזור.

המוטיבציות והרטוריקה החדשה ניכרות גם במוטיבציות הכלכלית של התוכנית ובאופן בו התוכניות האזוריות שמונחות על ידה מיועדות להיראות. מבחינה כלכלית, אחת המטרות המרכזיות של התוכנית היא ״צמצום פערים כלכליים וחברתיים בין תושבי האזור״(שם, עמ׳ 72) ולהוות  ״מנוף לחיזוק צפון הארץ ודרומה״ (שם, עמ׳ 73). שתי מטרות שמאפיינות, גם אם רק באופן רטורי, את האזוריות החדשה. בנוסף, בהסתכלות על האופן בו התוכניות האזוריות מיועדות להיבנות, ניתן לראות התייחסות לשלל שיקולים ומושגים שעומדים בבסיס האזוריות החדשה – ״יתרונות יחסיים״, ״הסתכלות הוליסטית ורב-תחומית״, ״מדיניות מותאמת מקום״ ו-״הסכמות ושיתופי פעולה״.

גם מעבר להיבט הרטורי, התוכניות האזוריות מועדות לכלול שלל היבטים שחורגים מנקודת המוצא של התכנון המרחבי. על פי המדריך לגיבוש תוכניות אזוריות-מרחביות שהופץ יחד עם התוכנית האסטרטגית ״תוכנית אזורית-מרחבית מתווה חזון, יעדים, כיווני פעולה וצעדי יישום לצורך פיתוח האזור התפקודי… ומהווה בסיס לשיתופי פעולה, תיאום ויישום״. אם כן, גם אם תפיסת האזור המוצגת היא ביסודה טריטוריאלית, בכל זאת מדובר על הסתכלות הוליסטית יותר על האזור גם כיחידה כלכלית.

עוד מדגישה ד״ר בר כי בניגוד לתפיסות אזוריות ישנות, החשיבה האזורית של מחברי התוכנית לא מגיעה על חשבון חשיבה עירונית:

״כשאומרים אזוריות הרבה פעמים מדברים על שירותים איזוריים ומדמיינים דברים בין עירוניים כאלו – בואו נעשה אזורי תעסוקה ומסחר כאלו. אבל האזוריות שלנו זה אזוריות שנשענת על עיר. בסופו של דבר יש אזורים שאין בהם עיר כמו הערבה לדוגמא….זה בסדר גמור. אבל רוב רוב המוקדים שלנו הם עירוניים. יש לנו פרק בתוכנית האסטרטגית שמתעסק בעירוניות, כאילו מבחינתנו הדברים האלה הם משולבים.״

 כלומר, השאיפה לחזק את המרכזיות של מושג אזור לא סותרות מבחינת יוזמי התוכנית את השאיפה ליצור מרכזים עירוניים חזקים וצפופים. זאת בשונה לחלקים גדולים מהאזוריות הישנה שהעדיפו את הפריפריה על המרכז, ותפסו את האוזריות כמושג שעומד במתח עם עירוניות. השוני בנקודה הזו בולט במיוחד בהשוואה לתוכנית שרון, שם המימד האזורי נועד בראש ובראשונה לשרת את פיזור האוכלוסיה על פני המרחב – הן כדי למנוע צפיפות בערים הגדולות והן כדי ליישב את כל שטח המדינה בגלל שיקולים לאומיים-ביטחוניים.

סיכום: האם אנחנו מבינים מהי אזוריות?

לתוכנית האסטרטגית של מינהל התכנון נחשפתי לראשונה בכתבה בכלכליסט שכותרתה ״תוכנית מהפכנית של מינהל התכנון תחלק את הארץ ל־25 אזורי תכנון חדשים״. הכתבה, שפורסמה כחצי שנה לפני פרסום התוכנית, מספרת שהתוכנית תייצר שינוי יסודי בתצורת התכנון בישראל ושמטרתה היא – ״לזנוח את השיוך ההיסטורי של הערים לאזורים״. במהלך המחקר ובעיקר בהעמקה בספרות על נושא האזוריות, נוכחתי להבין שהמציאות מורכבת בהרבה.

ראשית, מכיוון שמושגי האזוריות השונים מוגדרים באופנים מגוונים לאורך שנים שונות וכותבים שונים. השימוש במונח ״האזוריות הישנה״ וה-״אזוריות החדשה״ נפוץ מאוד בכתיבה, אך בשום מקום לא ניתן למצוא הגדרה אנליטית ובהירה לתפיסות הללו. העניין מסתבך עוד יותר מכיוון שהשיוך של חוקר כזה או אחר לאחד מהזרמים נעשה בדרך כלל על ידי חוקרים אחרים, ונראה שלעיתים טומן בתוכו מטען נורמטיבי משמעותי. למעשה, התברר לי שהאזוריות החדשה, כפי שהיא מופיעה בספרות, היא יותר בגדר אוסף של תפיסות מאשר תפיסה קוהרנטית יחידה. במובנים מסוימים אף נראה לי שמדובר יותר על ״תחושה״ או ״סנטימנט״ של אזוריות חדשה מאשר טענה מסוימת.

התחושה הזו שחוויתי במהלך העבודה, מצוויה כבר באחת הביקורות המוקדמות על האזוריות החדשה לפיה היא חסרת תיאוריה ברורה ואחידה. הגיאוגרף ג’ון לאברינג⁵ טען שהאזוריות החדשה היא מושג מבולבל ומפוזר – יותר “אוסף של סיפורים… המונחים לצד אוסף של רעיונות מדיניות” מאשר מסגרת ניתוחית קוהרנטית. במאמרו טעןלאברינג שההתלהבות האקדמית מהאזוריות החדשה הקדימה את הראיות האמפיריות, וכי לעיתים חוקרים עטפו מגמות מדיניות קיימות במסגרת תיאורטית רופפת. ​ביקורת זו מופיעה גם אצל חוקרים נוספים כמו מרקוסן (Markusen) ומקלוד (MacLeod), שטענו כי כתיבה על האזוריות החדשה כוללת מגוון תופעות שונות זו מזו – מהתארגנויות שלטוניות ועד אשכולות היי-טק – ללא שלד תיאורטי מאחד.

אך את הניסוח המדויק ביותר למורכבות שנתקלתי בה מצאתי במאמרו של אדוארד סוג’ה  (2015)שטוען כי האזוריות החדשה “נותרה מנוסחת בצורה לקויה בספרות הרחבה” וכי ההבחנה בין האזוריות החדשה לישנה לא תמיד ברורה. הקושי לקבוע שמעשה מסוים משקף תפיסת אזוריות כזאת ולא אחרת הוא מאתגר גם בגלל סיבה נוספת לראייתי. הסיבה היא שתפיסות האזוריות השונות פשוט לא עוסקות כל העת באותה השאלה. אמנם שתיהן טוענות טענות הנוגעות למושג האזור, אבל מזוויות אחרות. בעוד האזוריות החדשה מגיעה מתחומי הגיאוגרפיה הכלכלית ומדעי המדינה, האזוריות המסורתית שואבת ומשפיעה בעיקר על ההקשר התכנוני-פיזי. ככאלה, ועל אף שקיים מתח ביניהן, אני לא חושב שהן בהכרח מוציאות האחת את השנייה לגמרי, כי אם נוגעות לסוגיות אחרות⁶.

בשל השוני הזה בין הגישות, השימוש במושג מייצר תחושה שחלקים גדולים בספרות ובעולם המעשה are .talking past each other בשל זאת, ולצד האינפלציה בשימוש במושג האזוריות, נדמה לי חשוב עד מאוד לבאר על מה המחלוקת בין הגישות, ולאילו הנחות הן שותפות. ההיברדיות של התוכנית המרחבית של מינהל התכנון נובעת בעיניי מאותו כפל משמעות של מושג האזוריות. מצד אחד, התוכנית עוסקת בראש ובראשונה בשאלת קנה המידה הנכון לתכנון הפיזי, כפי שגם האזוריות הישנה תפסה את זה. מהצד השני, מדובר על שאיפה לצמצום פערים, יצירת שיתופי פעולה והבלטת הערך המוסף של כל אזור, כפי ששואפת האזוריות החדשה. בתווך, מצויה השיטה. ובמילים אחרות, השאלה האם הדרך לקדם את המטרות הללו עוברת דרך רפורמה במערך הסמכויות של הרשויות, או דרך השטח.

בשאלה הזו נראה שמדינת ישראל הכריעה כבר בעת שניכסה אליה את האשכולות האזוריים, והכריעה באופן דומה גם עכשיו בתוכנית האסטרטגית. התפיסה היא של אזוריות מבוקרת. כלומר, קידום האזוריות במסגרת שמאפשרת שימור של כוחו של הממשל המרכזי, ואף חיזוקו. במובן הזה, לשלושת מקרי הבוחן שנבחנו יש מאפיין משותף משמעותי. הן האזוריות של תוכנית שרון, והן של האשכולות והתוכנית האסטרטגית הן תפיסות אזוריות מסוג מסוים – כאלו שלא מבקשות לבזר את הכוח כי אם דווקא לרכז אותו. נקודת המבט, בשלושת  התוכניות, רואה את האזוריות בעיקר ככלי בארגז הכלים של המדינה.