יצירה של מגה-אזור מלמעלה למטה: המקרה של האי ג’אווה, אינדונזיה

המדינה יכולה לשחק תפקיד מפתח ביצירת מגה-אזור. מחקר שניתח את מנגנון התכנון באי ג’אווה, מצא שתכנון אסטרטגי ממסדי הוביל להקמת מגה-תשתיות יצרניות ומיצב את האי כשחקן גלובלי, בעוד התכנון המרחבי-מסורתי נותר מאחור. ומה הקשר לישראל?

עיור בקנה מידה מגה-אזורי, זוכה בשנים האחרונות לתשומת לב מחקרית ופרקטית בעקבות התפשטות והתחברות של שטחי בינוי רחבים בערי העולם, המחייבות היערכות תכנונית ברמה שמעבר לגבולות הקו הכחול של העיר.¹ בנוסף, עבור המדינות ‘מגה-אזורים’ נתפסים כמנועי צמיחה כלכליים מרכזיים, כמו גם בעלי משמעות חברתית ופוליטית ניכרת.

מרבית הידע הקיים על היווצרותם, אופיים ותפקודם של המגה-אזורים, נצבר באירופה ובצפון אמריקה ומשקף תהליכי עיור המובלים על ידי אינטרסים כלכליים של השוק הפרטי. אך קיימים גם דפוסים אחרים. במדינות מזרח-אסיה מגלמת המדינה תפקיד מרכזי ואקטיבי בתכנון ובפיתוח מגה-אזורים. האי ג’אווה, המרכז כ-70% מהאוכלוסייה העירונית באינדונזיה, עובר כיום תהליך עיור מגה-אזורי מסוג זה דרך מיזוג שני המטרופולינים שבו.

החוקר דליק הודלא וצוות המחקר לתכנון אזורי וכפרי מהמכון הטכנולוגי של באנדונג, סוקרים במאמרם From Metropolitanization to Megaregionalization: Intentionality in the Urban Restructuring of Java’s North Coast, Indonesia את כוונות המדינה והאמצעים שהיא מפעילה במטרה להניע פיתוח עירוני באופן שיצור מגה-אזור בחופו הצפוני של האי.²

רשימה זו תסקור בקצרה את הנקודות המרכזיות במאמר, בייחוד את מנגנון התכנון הממשלתי האסטרטגי של אינדונזיה, המשלב בין תכנון מקיף וארוך טווח לתכניות מגזריות קצרות מועד ואד-הוק, והצליח להוביל את הקמתן של מגה-תשתיות יצרניות אשר קידמו באופן ברור את הופעתו של מגה-אזור בג’אווה.

+

מגה-אזורים: יחידות עירוניות-אזוריות ענקיות וגלובלית

המונח מגה-אזור (Mega-region או Mega urban region), נכנס לשימוש בתחילת המאה ה-21 ומתאר אגלומרציות עירוניות ענקיות, פוליצנטריות, של בין 20 ל-120 מיליון תושבים.³ זהו דפוס עיור אזורי מורחב, בקנה מידה אחד מעל היחידות האזוריות של מטרופולין או עיר-אזור,⁴ הנוצר בעקבות התרחבותם והתחברותם של שני מטרופולינים או יותר. דפוסי עיור מגה-אזוריים הולכים ונעשים נפוצים ברחבי העולם, ומצריכים, לטענת סוג’ה וחוקרים נוספים, שינוי תפיסתי ומעבר לפרדיגמה של “אזוריות חדשה”.⁵ עבודתם של ריצ’רד פלורידה ושותפיו  מזהה 40 מגה-אזורים כאלה בעולם, אשר תופסים אך מעט מהשטח הראוי ליישוב על פני כדור הארץ, בהם כ-18% בלבד מאוכלוסיית העולם אך הם אחראיים לכ-66% מהפעילות הכלכלית ולכ-85% מהחידושים המדעיים והטכנולוגיים, בזכות אינטגרציה של פעילויות כלכליות הנוצרת דרך זרמים של הון אנושי, סחורות וידע המחוברים דרך מגה-תשתיות.⁶

בשנים האחרונות, תשומת הלב של חוקרים נתונה למרחב המגה-אזורי כיחידה כלכלית חשובה ברמות הלאומית והגלובלית. לאחרונה התגבשה האבחנה בין דפוסי היווצרות, מורפולוגיה ותפקוד של המגה-אזורים. כך למשל, בצפון אמריקה, התפתחה גישה מורפולוגית המדגישה את הממד הפיזי, כאגלומרציה של מרכזים מטרופוליניים והאזורים המקיפים אותם המחוברים בתשתיות כלכליות ופיזיות. לעומת זאת, באירופה, התפתחה גישה פונקציונלית-תפקודית, הממוקדת בזרמים של ידע והון ותופסת את המגה-אזור כאשכול של מגה-ערים ואזורים שלאו דווקא מקובצים גיאוגרפית אלא שלכל אחד מהם תפקיד ברשת. גישות אלו, חסרות את ממד המעורבות השלטונית. האם ובאילו אופנים יוזמות שלטוניות תורמות להיווצרותם של ‘מגה-אזורים’? במדינות מזרח-אסייתיות רבות, בין היתר בסין, למדינה תפקיד מרכזי ואקטיבי בתכנון ובפיתוח של מגה-אזורים.

הקונטקסט המזרח-אסייתי והמקרה של האי ג’אווה

אסיה מאכלסת כיום מחצית מאוכלוסיית העולם העירונית, ואחראית לכ-65% מהצמיחה הדמוגרפית שלה מאז תחילת המאה ה-21. כ-7 מתוך 10 הערים המאוכלסות בעולם, נמצאות ביבשת – דלהי, שנגחאי ובייג’ינג ומתגוררים בהן 20 מיליון תושבים ויותר, דאקה ומומבאיי מתקרבות לכך. בסין, בדלתא של נהר הפנינה חיים כ-60 מיליון אנשים, ובדלתא של נהר היאנגצה כ-100 מיליון. ריכוזי אוכלוסייה במגה-ערים ואזורים, עתידים להמשיך להוות גורמי מפתח במאה הנוכחית. מאפיין מרכזי של הפיתוח העירוני באסיה, הוא השקעה ממשלתית בתשתיות פיזיות ושל ידע במטרה לייצר פיתוח כלכלי ותחרותיות גלובלית, והנעת פרויקטים באמצעות מנגנוני שותפות ציבורית-פרטית. הכלכלות העירוניות במזרח אסיה משתנות במהירות מעבודת-כפיים לתעשיות הייטק ושירותים, ואחראיות כיום על כ-80% מהתוצר באסיה, ועל כשליש מהרווחים הגלובליים.⁷

המקרה של התכנון האזורי בג’אווה, מאיר את החשיבה והפיתוח האסיאתיים בהקשר כוחו של התכנון האסטרטגי לקדם תשתיות מגה-אזוריות:

ג’אווה הוא האי המאוכלס ביותר בדרום מזרח אסיה, שטחו כ-130 אלף קמ”ר. כ-70% מאוכלוסיית אינדונזיה העירונית חיה בג’אווה ומתאפיינת בצמיחה דמוגרפית חדה – בעשור האחרון מ-60 ל-80 מיליון תושבים, ובמגמת עיור – אחוז האוכלוסייה העירונית עלה מ-50% ל-60%. החוף הצפוני של האי הוא האזור המעוייר, כשבין ג’קרטה וסוראבייה, שני המטרופוליניים המרכזיים באי, זרמים מרובים של סחורות ונוסעים העושים שימוש בדרך באורך 1000 ק”מ לאורך החוף. כלכלת האי מושתת על תעשיות ייצור של מכשור ומכונות, מזון וטקסטיל שמכניסה כ-80% מהתל”ג של אינדונזיה.

מנגנון התכנון האזורי בג’אווה בנוי כך שהתכנון האסטרטגי הארצי ארוך הטווח והרב תחומי של אינדונזיה מהווה את המסד להכנת תכניות אזוריות עבור האי: תכנון אסטרטגי ותכנון מרחבי סטטוטורי, לטווח של 5-10 שנים (ראו איור מטה). המחקר חושף כי שילוב בין מדיניות שהותוותה בתכנית האסטרטגית הארצית ארוכת הטווח לבין תכניות אסטרטגיות מגזריות ואד-הוק של משרדי הממשלה, בעיקר של התעשייה, הכלכלה והתחבורה, היא זו שדוחפת להיווצרות מגה-אזור, ולא התכנון הסטטוטורי-מרחבי:

התכנית האסטרטגית הארצית RPJPN הציבה מטרת על של פיתוח כלכלי לתחרותיות גלובלית בקנה המידה המגה-אזורי, של האי כולו, באמצעות שיפור ההון האנושי, פיתוח טכנולוגי ופיתוח תשתיות תחבורה אמינות ומשולבות. ממנה, נגזרה תכנית החומש האסטרטגית RPJMN עבור האי. נמצא כי תכנית המתאר המרחבית והרב-תחומית של האי לא הצליחה לתרגם את הכוונות הללו, בעיקר משום שלא התייחסה באופן ישיר לקנה המידה המגה-אזורי שהוגדר בRPJPN, אלא יחידת האגלומרציה העירונית אליה מכוון התכנון היא של ארבעה אזורים מטרופוליניים נפרדים. לעומת זאת, נמצא כי תכניות מגזריות ותשתיתיות התייחסו ותרמו להיווצרות תפקוד מגה-אזורי:

• תכניות אסטרטגיות מגזריות לא-סטטוטוריות לפיתוח תשתיות לאומיות (MP3EI, PSN) הוכנו במטרה ליצור אגלומרציה של האזורים הכלכליים באי, הגדירו מסדרון תעשייתי לאורך החוף הצפוני כמנוע של התעשייה היצרנית ושל תעשיית השירותים במדינה, בו יפותחו ‘אזורים כלכליים מיוחדים’⁸ קלאסטרים תעשייתיים, ומגה-פרוייקטים תשתיתיים.
• תכנית אסטרטגית סטטוטורית של משרד התעשייה (RIPIN), הגדירה גיאוגרפית ‘אזורי צמיחה תעשייתית’ (במקור: (Industrial growth region הגדולים משטחי המטרופולינים ומחברים ביניהם. תכנית זו שלא נועדה להנחות פיתוח מרחבי, תרמה בפועל לחיבור בין אזורים מטרופוליניים שכנים ליחידות מגה-אזוריות.

תכניות אסטרטגיות אלו ביוזמת ממשלת אינדונזיה, חלקן הארי לא-סטטוטוריות, הובילו תהליכי פיתוח של הקרקעות מחוץ ובין האזורים המטרופוליניים לתשתיות מגה-אזוריות חדשות: כביש מהיר טראנס-ג’אווה, רכבת מהירה ג’קרטה-בנדונג, שדה תעופה ועיר שדה התעופה קרטג’אטי, מסופי תחבורה ומטענים. בנייתם חותכת את זמני הנסיעה הבין-אזורית, ויחד עם הגדרתם של אזורי SEZ היא מעצבת ומרחיבה את דפוסי הפיתוח לאורכם כך שהמרחבים המטרופוליניים מתפשטים ומתחברים, גם בזכות הקמת ערים ואזורי תעשייה ותיירות חדשים, הנהנים מקישוריות מקומית וגלובלית גבוהה. נמצא כי מדיניות זו מקדמת באופן ברור את הופעתו של מגה-אזור באי.

ממצאי המחקר מעלים כי בדומה למתרחש בסין, למדינה תפקיד מפתח בעלייה בקנה מידה ממטרופוליני למגה-אזורי, אך בשונה מהתכנון האינטגרטיבי בסין המשלב בין האסטרטגי למרחבי, תכנון אסטרטגי לא מרחבי ומגזרי בג’אווה מכתיב את סדר היום עבור התכניות המרחביות ומקדם יצירת מגה-אזור ולא להיפך, ואף לא קיים תכנון מרחבי בקנה מידה מגה-אזורי.

מגמה זו מסבירה את היווצרותם של מגה-אזורים בקונטקסט המזרח-אסייתי ומחייבת מחקר המשלב בין ניתוח תכנון, מדיניות והיווצרות מוסדות מגה-אזוריים, לניתוח כלכלי וגיאוגרפי של מורפולוגיה ותפקוד המגה-אזורים.

מגה-אזור בהקשר הישראלי?

המקרה של ג’אווה, המהווה “מדינת אי” (Island state), מוכיח שיזמות ומעורבות גבוהה של המדינה בפיתוח תשתיות יצרניות (הון אנושי, תחבורה ותשתיות פיזיות, טכנולוגיה ועוד) יכולה להוות מפתח לצמיחה כלכלית ופיתוח עירוני בקנה מידה מגה-אזורי, כך גם במדינות אסייתיות נוספות, כדוגמת סין. הדמיון הגיאוגרפי והשלטוני לישראל, מעלה שאלות ביחס לחשיבה על פיתוח עירוני אצלנו:

• קנה מידה האם ישראל קטנה מכדי לחשוב במונחי מגה-אזור? גודלה כשישית מגודלו של האי ג’אווה, ועם זאת פרופ’ פלורידה מזהה את הופעתו של מגה אזור בין תל אביב לקהיר,⁹ האם קיים סיכוי להיווצרות מגה-אזור משותף כזה? האם ניתן לפתח את ישראל כמגה-אזור גלובלי עצמאי, והאם זה רצוי?
• פרדיגמה עירונית, מטרופולינית או מגה אזורית מגה-אזור בהגדרתו, נוצר מחיבור בין אזורים מטרופוליניים, אך האם ניתן להגדיר תפקודית ומורפולוגית את ארבעת המטרופולינים בישראל כך?¹⁰ כיוצא בזאת, האם כדאי ורצוי לוותר על ההגדרות המטרופוליניות ולעבור להגדרות מגה-אזוריות?
• הקמת מנגנון ממשלתי לתכנון אסטרטגי המקרה של ג’אווה מוכיח את כוחו של תכנון אסטרטגי-סטטוטורי ולא סטטוטורי בקני המידה הארצי והאזורי לפיתוח כלכלי ועירוני, על פני התכנון הסטטוטורי-מרחבי ה”נשרך” מאחור, מגיב ולא יוזם. האם ניתן להקים בישראל מנגנונים דומים?

הגיעה העת שמדינת ישראל, המתמודדת עם צמיחה דמוגרפית מואצת, נגיסה בלתי פוסקת בשטחים פתוחים, ותחרות כלכלית בין ערים, תבחן ותפעל לקדם את סדר היום האזורי וההיתכנות של מגה-אזורים.