תכנון כוללני ותוכניות מתאר במערכת התכנון הישראלית

מקומן של תכניות מתאר כוללניות לרשויות מקומיות במדרג התכנון הסטטוטורי הוא מרכזי, עם זאת עולה השאלה האם הן אכן מתפקדות כמתוות מדניות תכנון כוללת? כיצד ניתן להעריך את המימוש/אי המימוש של תכניות כוללניות? והאם אי מימוש הוא בהכרח כישלון?

מערכת התכנון הישראלית היא מערכת שליטה היררכית שבה מוסדרת פעילות השחקנים השונים להשגה של סדרת מטרות ציבוריות ¹ לתכנית מתאר כוללנית מעמד מרכזי במערכת התכנון שכן היא “קובעת מדיניות תכנון כוללת, ובה בעת עליה להנחות את התכנון המפורט הנגזר ממנה; ….. לפיכך, מסמכיה נדרשים לתת ביטוי למטרות התכנון הכלל-יישוביות ויעדיו ולהבטיח את השגתם, במקביל להיותם בסיס מוסכם ומחייב להכנתן ואישורן של תכניות מפורטות”².כלומר – התכנון הכוללני ארוך הטווח, הינו תוכנית יחידה המתיימרת: “לשלב את מגוון האינטרסים הקיימים במרחב, ואמירה מקצועית של המתכנן.”³ כאשר נשמרת ההיררכיה של התכנון הכוללני מלמעלה כלפי מטה, המרחב הבנוי אמור להתאים לתפיסת התכנון הארצית.⁴ תוכניות מתאר כוללניות הן כלי מרכזי בעבודתה של מערכת התכנון באסדרת התפתחות הסביבה הבנויה באמצעות תכנית שימושי קרקע והן לרוב ארוכות טווח (כעשרים שנה ויותר). עם זאת הכנתן וקיומן של תכניות כוללניות אינו מבטיח שהפונקציה הכוללת של התכנון אכן מושגת.⁵

החוק לא נותן סמכות לתהליך מתמשך של בקרה וניטור, התאמות ותיקונים, בהתאם לשינוי התנאים התכנוניים. שינויים בתכניות לאורך הדרך לרוב נעשים  באופן אד-הוקי ובדרכים שלעיתים סותרות את תפקיד התוכנית לכוון למדיניות ארוכת טווח. על כן עולה השאלה, כיצד ניתן להעריך את מימושה של תכנית מתאר כוללניות? המחקר מציע לכך מספר תשובות ופרמטרים.

האם כלל ניתן להעריך את מימושו של התכנון?

התחום של מימוש מדיניות והערכת תכנון התפתח בראשית שנות השבעים ⁶ אך במידה רבה חסרמחקר שיתייחס לתוכניות המנחות התפתחות פיסית עתידית של ערים, ולשאלה – האם כן או לא, ובאיזו רמה, תוכנית התממשה. מאמצע שנות ה-70, על רקע שיח פרקטי ואקדמי ער, שעסק בכישלונות התכנון, התגבר העניין בקשר בין תכנון לבין המציאות בה הוא עוסק.⁷ המחקר התכנוני עצמו עוסק לרוב בניתוח וסקירת תוכניות עירוניות, ואילו: “עוצמתן של התוכניות בשטח ודרכי מימושן, וכן קשריהן לפוליטיקה העירונית, לכלכלה ולחברה, נדונים במיעוט המקרים ולרוב בנפרד”.⁸ מכיוון שהתכנון הכוללני, כפי שהוגדר קודם, עוסק בהכוונת החלטות מתמשכות וארוכות טווח, העניין ביישום ומימוש תוכניות משקף את הבנת התכנון יותר כפעולה מתמשכת מאשר כקביעה מיידית וקצרת מועד.⁹ כבר בשנות השבעים הטילו ספק ביכולת להעריך את התכנון ואת יישומו שכן “אם התכנון הוא הכל, אולי הוא למעשה שום דבר”.¹⁰ הכותב מגדיר את התכנון כניסיון לשלוט במציאות, אך אי וודאות הופכת שליטה זו לבלתי אפשרית, על כן לא ניתן בעצם להעריך את תוצאות תכנון, מה שהופך אותו למעשה לאקט של אמונה.¹¹

לעומת זאת טאלן ¹² טוענת כי יותר מידי הערכות תכנון התייחסו למימוש באופן מופשט, או התייחסו לפעולות תכנון מוצעות ולא למימוש בפועל של תוכניות. לטענתה, הערכת מימוש של תוכניות מרחביות ותוכניות פיתוח פיסי המשמשות קו מנחה לפיתוח אזורים אורבניים היא שונה ודורשת מתודולוגיה מיוחדת. היא מתארת מחקרים שעוסקים ישירות במימוש, כאשר חלקם נערכו בשיטות כמותיות ובדקו את ההיקף בו דגמי פיתוח עקבו אחרי תוכניות ודגמים שנקבעו מראש. בחלקן מנגנון ההערכה סובייקטיבי והקריטריונים  להערכה מוגדרים באופן מעורפל ולרוב גם מסקנותיהם אינן חד משמעיות. חוקרים אחרים ¹³ מציעים שלוש גישות לחוסר הוודאות האינהרנטי בתהליך התכנון לטווח ארוך –  בקצה האחד הטענה  שמטרת התכנון הינה שלילת אי הוודאות ולכן חוסר מימוש הוא כישלון מוחלט של התוכנית. גישת הביניים טוענת שמימוש חשוב כל עוד התוצאות הן בעלות ערך, ואילו בקצה השני נמצאת הטענה  שיש לנתק את הזיקה בין תכנון לתוצאה ולכן חוסר מימוש לא רלבנטי להערכת התוכנית. ¹⁴

כותבים אחרים שעוסקים בהערכת מימוש מצמצמים את ההגדרות בספרות התכנונית ומחלקים אותה לשתי גישות בלבד: האחת, מבוססת ביצועים (  Performance based Approach) והשנייה מבוססת התאמה (Approach Conformance based). גישות אלו נסמכות על סדרת הנחות שונה לגבי תפקידן של תוכניות:¹⁵ הגישה מבוססת ההתאמה מתמקדת בתוצאות התכנון ובקשר בין תוכניות, לבין פיתוח בשטח ויוצאת מנקודת הנחה שהרמה בה הפיתוח מתאים לתוכנית או סוטה ממנה ניתנת למדידה כמותנית או איכותנית. הגישה מבוססת הביצועים מתמקדת בתהליך התכנון, ובתוכנית כמדריך להחלטות תכנון עתידיות.

תכנית כוללנית חולון

מתודולוגיות שונות לחקר מימוש התכנון

מי שחקרו את הערכת מימוש תכניות במערכת התכנון הסטטוטורי בישראל, טוענים כי  יש למערכת התכנון כל הכלים להבטיח יישום מוצלח של תוכניות, ובכל זאת קיימות עדויות לכישלונה. ¹⁶ הם מבחינים בין כשל תפקודי – כשהמערכת לא מצליחה להשיג את מטרותיה בגלל מופע לא אפקטיבי של חלק ממרכיביה או של כולם. כשל שניתן לפתור על-ידי התאמות נחוצות, ללא שינוי כולל של מערכת התכנון, לבין כשל אנדמי – אשר נובע מליקויים בסיסיים במערכת שתיקונם משנה את טבעה לחלוטין. מחקרם מזהה כשלים משני הסוגים במערכת התכנון הישראלית. סימנים שהם רואים לכישלון – בעיקר- עקיפה של המערכת ובניה לא חוקית. הסיבות שהם מציעים לכישלון – מטרות סותרות או מתנגשות שמחליפות את המטרות המוצהרות, חולשה של תהליך התכנון וליקויים במבנה הקיים של תמריצים וקנסות. גם במידה והתכנון מומש, הם טוענים כי עדיין יש לשאול האם הוא אכן קידם סביבה טובה יותר. במידה ומערכת התכנון לא השיגה את מטרותיה, או את רובן, למרות שתפקדה לכאורה כראוי, הם רואים בכך – כשל אנדמי. הם לוקחים על עצמם הערכה של מערכת התכנון בשלמותה, כאשר ההערכה לוקחת בחשבון את מטרות המערכת ובוחנת האם הושגו.

 כשל אנדמי לפי תורת המשחקים הוא מצב בו גם אם המשחק שוחק על פי הכללים, הוא לא יכול להשיג את מטרותיו, למשל אם אלו נשחקו על-ידי מטרות מפלגתיות אשר משקפות נכון יותר את חלוקת הכוח בחברה, או אם שחקנים לא מעוניינים יותר לכפוף את ערכיהם הפרטיים לטובת המטרות הציבוריות המקוריות, או אם המשחק בשלמותו לא יכול לפעול כמתוכנן כי מטרותיו סותרות או לא מתואמות.  לפיכך צריך למעשה להעריך מחדש את מטרות המערכת כולה. קל יותר להעריך כשל פונקציונלי מאשר כשל אנדמי, משום שהערכת המטרות החברתיות היא משימה כמעט בלתי אפשרית.  אם מטרות כאלה קיימות ניתן לחפש כל אחת מהסיבות לכשל אנדמי שהוצעו על פי תורת המשחקים ולהשוות את נקודת המבט, ההתנהגות והמטרות של השחקנים השונים. מחקרם מתייחס בעיקר להפרה של המשחק התכנוני ה”חוקי”, אם זו הרשות המקומית לרוב בנושאי רישוי ואכיפה, ואם השלטון המרכזי אשר נוטה לעקוף ביורוקרטיה מעכבת כאשר קיימות מטרות תכופות (למשל קליטת עליה). כל אלה מרוקנים את התכנון הכוללני מתוכנו.

ואולי, “כישלון עקבי בהשגת המטרות של התוכניות שלנו, עשוי להצביע על כך שאנו רודפים אחרי המטרות הלא נכונות” טוענת טאלן. ¹⁷ היא מציעה  טיפולוגיה של שיטות הערכה של תכנון המתייחסת לארבע קטגוריות: 1. הערכה שקודמת לתכנון (הערכת חלופות, אנליזת מסמכי תכנון), 2. הערכה של הפרקטיקה התכנונית 3. הערכת מימוש המדיניות 4. הערכת מימוש תוכניות

שלוש הראשונות אינן קשורות בהכרח להיות התוכניות אפקטיביות או לא, האמצעים מנותקים מהתוצאות, והפער בין תכנון ותוצאה אינו נכלל בניתוח. הקטגוריה הרביעית, מייצגת התמקדות במימוש התוכניות.  על-ידי שימוש במקרי בוחן מנסים להעריך כיצד מדיניות מעורפלת, לחצים פוליטיים, מטרות מדיניות מנוגדות ומשתנים נוספים תורמים לניסיון מימוש מסוים.

האם אי מימוש הוא בכלל כישלון או עדות לדינמיות והפוליטיקה שבתכנון?

חוקרים שבחנו את מימושה של תכנית מתאר בישראל התמקדו בתוכנית המתאר של הקריות (1965).¹⁸ תוכנית בסגנון נוקשה של הקצאת ייעודי קרקע, שמגדירה בנוסף לדרכים הראשיות, גם את הייעודים המותרים בכל אזור, צפיפויות וגובה מבנים. מחקרם בדק עד כמה התוכנית הגשימה את כוונתה להיות מכניזם לשליטה בכיווני הפיתוח. לטענתם, ניתן לפשט את תהליך קבלת ההחלטות הנוגע למימוש תוכנית מתאר, לשתי מערכות של החלטות: 1.  סקירת תוכניות מפורטות ביחס לתוכניות מתאר.2. סקירת אישורי בניה ביחס לתוכניות המפורטות.¹⁹

החוקרים מצאו כי ככל שתוכנית המתאר גמישה יותר, כך הסטיות ממנה יהיו קטנות יותר, וכן, שככל שעבר זמן רב יותר בין אישור תוכנית המתאר לאישור התוכנית המפורטת, כך הסטיות תהיינה גדולות יותר.

גישה איכותנית, להתנהגות מערכת התכנון הישראלית, ניתן למצוא בעבודתה של אלפסי ²⁰ אשר מפרקת את המיתוס של ההליך התכנוני. היא עוסקת בכישלון המימוש בהתייחס למצב בו היוזמה והפיתוח הם אלו שקובעים את שימושי הקרקע, בעוד מערכות התכנון רודפות אחר השינויים ומנסות להשיגם. “היכולת להתכונן לצרכים העתידיים של העיר נגזרת מהיכולות אותן מייחס לעצמו התכנון – האחת היא היכולת לחזות את עתיד העיר והאזור ומתוך כך את הצרכים העתידיים של תושביה, האחרת היא היכולת להשפיע באמצעות האופן בו מוגשמים הצרכים האלה על השגת כוונות התכנון ומטרותיו”.²¹

הנחה זו של מערכת התכנון הישראלית משקפת תפיסת עולם מודרניסטית ותאוריית תכנון רציונלית שנקודת המוצא שלה היא כי ניתן להבין את החוקיות על פיה פועלת העיר, לחזות את עתידה, ולהביא לתוצאות הרצויות.²² שתי גישות מאתגרות את ההנחה שניתן לשלוט בסביבה,  הראשונה הגישה הפוסט מודרניסטית אשר שוללת קיומה של אמת אחת, ולפיכך פוסלת תכנון כוללני ארוך טווח המתבטא בתוכנית יחידה שמתיימרת לשלב את מגוון האינטרסים הקיימים במרחב. גישה זו נסוגה מהראיה המדעית של העיר ומחזון של תכנון כוללני והיררכי,²³ (שנייה היא הגישה של כאוס וארגון עצמי, שחושפת בעיקר את כישלון התכנון המודרניסטי לשלוט בעיר בשיטות ‘מדעיות’. בספרות העוסקת במפגש בין כאוס לתכנון מוצאת אלפסי חיזוק לגישת הפסימיזם הטכנולוגי, וטענתה בהקשר של מימוש תוכניות היא כי: “ניסיונו של התכנון לשלוט בעיר ולווסת את ההתרחשויות בה, מתברר מתוך כך כנדון לכשלון. כמו כל שחקן אחר גם התכנון אינו קובע את עתידה של העיר. ביכולתו להשפיע כאחד ה’שחקנים’ בזירה העירונית, אבל לא ניתן להבטיח לו את הבכורה, ולא ניתן לנבא את כוחו ואת תוצאות פעולותיו.”²⁴ כלומר ייתכן שאת אי המימוש ניתן לראות לא ככישלון אלא כחלק מהתהליך הפוליטי שבו משתתפים שחקנים שונים.

הגישה כי לא ניתן לראות באי המימוש של תוכניות, כישלון, היא אולי הכרה הכרחית במגבלות התכנון והמתכננים, אך יחד עם זאת קשה להתעלם מהמשאבים האדירים אשר מושקעים על-ידי המדינה בעריכת תכנון כוללני ולתהות האם ניתן לנצל משאבים אלו אחרת ובצורה יעילה יותר. כיום, מתוך הכרה בצורך במדיניות תואמת שתתמוך במימוש מטרות התוכנית, כוללות תוכניות המתאר גם ‘נספח יישום ואמצעים משלימים’ שבו: “מוצע לפרט את הפעולות המשלימות ו/או מנגנונים מקבילים שיש לקדם, שיביאו בסופו של דבר ליישום התכנית“.²⁵  הנספח הינו נספח מנחה, ומעניין לבדוק מחקרית האם עצם הדרישה להגדיר כלים משלימים ומדיניות תומכת, תורמים למימוש המדיניות התכנונית שגובשה ולפיתוח הישוב.  שאלה נוספת אשר עולה לגבי כוחן של תוכניות מתאר כוללניות ליישובים, קשורה למגבלותיו של ‘הקו הכחול’ אשר יוצר במידה רבה ישות תכנונית מלאכותית אשר לא בהכרח מאפשרת התמודדות עם אתגרים עכשוויים של מגורים, תעסוקה, תחבורה ועוד, לעומת מגמות עכשוויות של תכנון בגישה אזורית המקדמת שיתופי פעולה והסתכלות רחבה על דפוסים ומנועי צמיחה אזוריים. אך שאלה זו על הרלוונטיות של תכנית מתאר (שהן עירוניות מעצם מהותן) נוכח המגמות העכשוויות של אזוריות ומעבר לחשיבה אזורית ויכולתן להתמודד עם אתגרים עכשוויים, הן כבר דיון לרשימה אחרת.