תמ”א 38- חיזוק מבנים או החלשת החוסן העירוני?

תמ”א 38 היא מהנושאים הלוהטים בשוק הנדל”ן, כלי אפקטיבי שמשנה את חוקי המשחק, הנוף העירוני, ועולם התכנון. אך האם הכלי שנועד לחסן מפני רעידות אדמה מוסיף לחוסן העירוני המורכב גם מהיבטים חברתיים ותכנוניים? או דווקא מגביר את הפערים בין בעלי נכסים לנטולי נכסים, בין המרכז לפריפריה ומוביל להרס המרקם העירוני במקום לחידושו?

תמ״א 38, תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים, נועדה להגביר את החוסן (Resilience) הלאומי והעירוני.  הבחירה במנגנון נאו ליברלי קפיטליסטי שהתלבש על שיח החוסן העירוני וערער את יציבות המערכת. הוא אפשר לבעלי הממון (קבלנים ומשקיעים) להשתלט על אמצעי הייצור הרווחי ביותר כיום בישראל- נדל״ן. כתוצאה מכך העמיקו הפערים החברתיים מבלי שיעדיה המקוריים של התכנית- חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה- הושגו.

תמ”א 38 מבוססת על מתן תמריץ לבעלי נכסים בצורת זכויות בניה בהן יוכלו לסחור מול קבלנים תמורת חיזוק בתיהם, תוכנית זו  שינתה לבלי הכר את הדינמיקה בעולם התכנון והבניה; פחתה המוטיבציה של בעלי הדירות לביצוע הרחבות ושיפוצים במימון עצמי, נפגעו הכנסות העירייה מהיטלי השבחה וכתוצאה מכך נפגעה יכולתה לספק שירותים ולתחזק את המרחב הציבורי, נפגע מעמדן של הועדות המחוזיות והמקומיות ומתכנניהם, עקב תכנון ארצי ברמה מפורטת ללא התאמה לאזור, נפגע מעמד ציבור האדריכלים שמכתת רגליו בין ישיבות ועדי בתים ומציע מרכולתו כבדיקות התכנות וסקיצות בחינם בתקוה שישכרו את שרותיו, נפגעו הזוגות הצעירים שחלום רכישת דירה ראשונה מתרחק מהם, לאור העלייה התלולה במחירי הנדל״ן בשל ‘אבקת הקסמים’ של זכויות בניה פטורות מהשבחה שהמטירה התכנית על מלאי הדירות הישנות והעלתה את שוויין, אף מבלי שהורחבו וחוזקו, נפגעו התושבים שנקלעו מבלי הכוונה לשוק ספקולנטי שאילץ אותם להשתסות אלה באלה,  ובמיוחד גבר הקיטוב וחוסר השוויון בין תושבי המרכז, שם לתכנית יש התכנות כלכלית לאור ערך הקרקע הגבוה, מול תושבי הפריפריה שההסתברות בה למימוש התכנית אפסית, על אף שדווקא בה הסיכון מרעידת אדמה רב יותר. מחיר כבד זה בתמורה לאלפים ספורים של יחידות דיור שחוזקו בעשור האחרון מאז הושקה התכנית, מתוך הערכת פוטנציאל של 800 אלף עד מיליון יחידות דיור לא מחוזקות.

הרשימה תבחן את תמ״א 38 במסגרת הדיון על תפישת החוסן העירוני (Resilience) המקובלת היום בעולם, וכמכשיר שנועד להגביר את החוסן ההנדסי של המבנים אך בפועל גורם לשינוי שמפר את האיזון ומאלץ את המערכת המוחלשת להסתגל וליצר מנגנונים כדי להתגבר לא על נזקי האיום עצמו (רעידת אדמה) אלא על נזקי המכשיר שנועד להתגבר עליו.

תמ”א 38 לפני ואחרי ציור: רן ברעם, אדריכל 2015

 הנחות היסוד של תמ”א 38  

ההנחה הבסיסית בתמ”א 38, כי החשש מפני קריסת בניינים עקב רעידת אדמה, אינו מספק כדי לדרבן את בעלי הדירות לחזק את הבניינים או שאין להם את היכולת הכלכלית לשאת בהוצאות החיזוק. לכן התכנית מציעה תוספת זכויות בניה למגרש שתאפשר לבעלי הזכויות לסחור בהם מול יזם תמורת החיזוק. העיקרון הכלכלי, עומד בבסיס התכנית באופן שמאפיל על שיקולים הנדסיים, תכנוניים, עיצוביים וחברתיים.

מבחינה הנדסית עדיף היה לחזק את הבניין ללא תוספת קומות עליו או לחליפין להרסו ולהקים תחתיו בניין חדש שעומד בתקן. מבחינה תכנונית התכנית בעייתית כיוון שהיא שופכת זכויות בניה, מוסיפה קומות ומצרה קווי בניין ללא אבחנה להתאמתם לבניין הקיים, למגרש ולהשפעתם על הרחוב, השכונה והעיר. אין ביכולתה לרדת לרזולוציה של בדיקת ההשלכה של תוספת יחידות הדיור על כושר הנשיאה של מערכת הדרכים והתשתיות הקיימות וצרכי הציבור הנורמטיביים הנדרשים של מבני ציבור ושטחים פתוחים.

העיקרון הכלכלי שמוביל את התכנית בעייתי, כיוון שאינו מתייחס לערך הקרקע באזורים השונים במדינה. לכן אינו אפקטיבי בפריפריה, בה ערכי הקרקע נמוכים והתמורה ליזמים בהתאם.  בגרסתה המקורית הסתפקה התכנית במילוי קומת העמודים, תוספת שטח של 25 מ”ר לכל דירה קיימת והקמת קומה חדשה בשטח קונטור הקומה מתחתיה ומעליה קומה חלקית. לאחר ביקורת על אי כדאיות כלכלית וחוסר הענות מצד בעלי הדירות והיזמים אושרו גרסאות נוספות לתכנית, בהם נוספו זכויות לקומה נוספת ונוספה האפשרות לקבל את התמריצים ותוספת הזכויות גם במקרה של הריסה ובניה חדשה. הגרסאות השונות של התכנית לא היו מהודקות דיין בהוראותיהן ולא צפו את ההתפלפלויות המשפטיות והפרשנויות השונות לאופן חישוב הזכויות.

תמ”א 38, ביצרון (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

המרצע יצא מהשק כאשר המשנה ליועץ המשפטי לממשלה עו”ד ארז קמיניץ, פסק בפרשנות מצמצמת (חודי, 2015) כי הזכויות במקרה של הריסה ובניה מחדש יחושבו לפי הבניין הקיים. זאת בניגוד לפרשנותו של עו”ד מיכה גידרון, לשעבר יו”ר ועדת הערר מחוז ת”א, שאומצה ע”י המועצה הארצית לתכנון ובניה, לפיה הזכויות החדשות יצטרפו לזכויות שלא נוצלו מתוקף תכניות החלות על המגרש (“בניין תיאורטי”). התיקון בעקבות התערבות קמיניץ (תיקון 3א לתמ”א 38) נועד לעצור את הספקולציות והתרחקות מיעדיה המקוריים של התכנית לטעמו וליצור אחידות בחישוב הזכויות. המלצות החוקר המיוחד פרופ’ אדר’ דמטרי מזו, בהמשך לדיון בהתנגדויות, הועברו למועצה הארצית, אך זו התמהמהה לאמצן כיוון שאינן מתירניות דיין. ראשת מינהל התכנון היוצאת, בינת שוורץ, הספיקה להגיש הצעה משלה (לוי, ד. 2016) שמציבה רף חדש ב”נדיבותה” ושואבת את הרציונל שלה ממכפילים של תכניות פינוי בינוי. כלומר, הזכויות של הבניין החדש יהיו פי 3 ויותר מהקיים. נכון לכתיבת שורות אלו, אישרה המועצה הארצית מתווה חדש לחישוב הזכויות, היוצר קשר בין גודל הבניין הקיים בפועל לתוספת מכח התמ”א.  המתווה ממתין לאישור קבינט הדיור. כיוון שמתווה זה מבטל זכויות תקפות שלא מומשו, ניתן להעריך כי זהו לא סוף פסוק.

התמריצים הכלכליים המאמירים, שנועדו בבסיסם לממן חיזוק של מבנים קיימים, התרחקו ממטרתם המקורית וכיום אמורים לתת מענה לציפיות, הלא בלתי מבוססות שהשתרשו אצל התושבים למינוף כלכלי, ללא השקעה, באמצעות הנדל”ן שבבעלותם וכושר המיקוח שלהם. משמע המדינה מפעילה כלי שמחזק ומיטיב פי כמה עם בעלי הנכסים שגם כך נמצאים בצד הטוב של מדד האי שוויון בהיותם בעלי נכס. כך נהפכה תמ”א 38 לכלי להגדלת פערים. בנוסף, מינהל  התכנון, הכפוף כעת למשרד האוצר, רואה בתכנית הזדמנות למימוש יעד נוסף שאינו קשור כלל לאיום מרעידות אדמה- הוספת יחידות דיור שחסרונן מהווה לטענתו את אחת הסיבות למשבר בשוק הנדל”ן.

על אף כל התמריצים הכלכליים, מימוש התכנית מוגבל במיוחד:¹ מתוך פוטנציאל ברחבי הארץ של יותר ממיליון יחידות דיור שאינן עמידות בפני רעידות אדמה, עד 2014 הוגשו רק כ-3,500 בקשות להיתר בנייה לחיזוק מבנים, מתוכן אושרו כ-1,900 עבור כ-8,800 יח”ד שיחוזקו ויעובו וכ-8,300 יח”ד חדשות. עיקר הבקשות להיתר היו בתל אביב, במרכז ובחיפה ולאו דווקא באזורים בעלי סיכון סיסמי. המינהל, כנראה, מעדיף לטמון ראשו בחול ולדבוק באופטימיות לא מבוססת. בסיכום הדו”ח נרשם ש”יישום התמ”א בארץ, על מורכבותו המובנת, משתפר ומתייעל עם השנים ע”י פיתוח כלים ומיומנויות של השוק ושל הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה.”

בתיקון האחרון לתכנית נוספה פסקה, מעין הכאה קטנה על חטא, בה נכתב כי “משרד הפנים היה ער מלכתחילה לכך שתרומתה של תמ”א 38 כשלעצמה תהיה מוגבלת לאזורים בהם ערכיות הקרקע גבוהה, ושתמריץ זכויות הבניה איננו אפקטיבי באזורים בהם ערכי קרקע נמוכים וביחס למבני ציבור. על כן התכנית הוגשה לאישור הממשלה ביחד עם המלצות נלוות ביחס לנושאים שלא ניתן לטפל בהם במסגרת חוק התכנון והבנייה (כגון הקלות במיסוי, תקצוב ועוד)”.

הביקורת על התכנית

תמ”א 38 אושרה לפני יותר מעשור, השתרשה כמטבע לשון רווח בציבור, השפיעה רבות על עולם הבניה, שוק הנדל”ן והחברה בישראל ועדיין נמצאת בחיתוליה ומגששת דרכה בשדה המחקר האקדמי. עיקר הדיון עד כה, מתחולל בעיתונות הפופולרית או המקצועית של תחום הבניה, בניירות עמדה של ארגונים חברתיים או מושמע בכנסי בניה ותכנון ע”י פוליטיקאים, מתכננים, יזמים, עורכי דין ושמאים. הדיון נע בין מצדדי התכנית, שמאמצים את הנחת האיום הסיסמי, לא מערערים על המנגנון הכלכלי של התכנית אך מבקשים לשפרו בפריפריה, לבין אילו טוענים שיש ליצור  מנגנונים משלימים לשיפור ההתארגנות כמו יחסי אמון ושיתוף פעולה בין הגורמים השונים. אצל יזמים, בעלי מקצועות חופשיים בתחום הבניה, משקיעים וחלק מבעלי הנכסים, הדיון באיום הסיסמי זניח או שמשמש אצטלה בלבד לדרישתם להגביר את הכדאיות הכלכלית. ברשויות המקומיות נמנעים מלקחת אחריות שלטונית לרעיון החיזוק וסולדים, כצפוי, מתכנון  מתארי ארצי בעל הוראות מפורטות, במיוחד כזה שפוגע באוטונומיות שלהן ובהכנסותיהן ולכן לא מזדרזים להתגייס כדי לחלץ את העגלה התקועה. המתכננים והפעילים החברתיים מזדעקים כנגד תכנון כוללני שמושתת בעיקרו על עקרונות כלכליים, ללא התאמה למקום וליושביו. משרדי הממשלה המחויבים, לכאורה, לרעיון חיזוק מבנים כנגד האיום הסיסמי, מנצלים בפועל את התכנית כדי לעמוד ביעד הגדלת מאגר יחידות הדיור במדינה גם אם במחיר פגיעה במרקם עירוני קיים.

בכנס מהנדסי ערים בנושא התכנית² רון חולדאי, ראש עיריית תל אביב יפו, שנאלצת להתמודד עם בקשות רבות להיתרים ותכניות מתוקף התמ”א לאור ערכי הקרקע הגבוהים בה, ³ ביקר בחריפות את התכנית וטען כי יש “לאייד את התכנית” כיוון ש”נולדה בחטא” – לא כדי לבצע חיזוק מבנים אלא כדי שהממשלה תוכל להגיד שיש לה פתרון לרעידות אדמה. התכנית לדעתו היא “מתנה לעשירים על חשבון העניים” היחידים שתומכים בה הם בעלי בתים, קבלנים ופוליטיקאים בלי פתרונות לבעיית הדיור. התכנית לטענתו, מעודדת התחדשות של בית בודד, אבל לא מבטיחה טיפול בתשתית ובמרחב הציבורי. בינת שוורץ, מנהלת מינהל התכנון היוצאת הצדיקה, באותו כנס, את התכנית כמאפשרת תוספת מינורית למרקם הוותיק בזמן קצר יחסית להכנת תכנית מפורטת. היא טענה שהתכנית, על אף חשיבותה לאזרח, לא נמצאת באזור הנוחות של העיריות, כי היא לא נובעת מראייה כוללת בהכרח ואיננה מלווה בהכנסות לרשות המקומית, אך ראייה כוללת איננה מונח מקודש בתכנון. ניסים בובליל, נשיא התאחדות בוני הארץ, נזעק להגן על האינטרסים של הקבלנים והגדיר את דרישתו של חולדאי לבטל את התכנית – “פשע חברתי”.

תמ”א 38, ביצרון (צילום: המעבדה לעיצוב עירוני)

ההיבטים החברתיים עומדים במרכזו של מחקר של נעה פראוור שהוצג בכנס איגוד המתכננים ⁴ בו נטען כי המפתח להצלחת התכנית היא יצירת אמון בין בעלי הדירות בבית המשותף. כיוון שהתכנית היא למעשה “עסקה תכנונית” המקודמת דרך שיתוף פעולה בין המגזר הציבורי והפרטי ובעלת אופי כלכלי הניתנת ליישום רק במנגנון של השוק הפרטי אשר מכתיב פעולה במושגים של תחרותיות, אינטרסים וכמובן מקסום רווחים של השחקנים הפועלים בו. המחקר מצא כי יחסי האמון הקיימים בין התושבים קשים והם עסוקים במשימה אחת: מקסום רווחיהם האישיים – ללא ראייה משותפת כקבוצה אשר חולקת “בית משותף”, ללא דאגה למרחבים הציבוריים ברמת הבניין ובוודאי לא ברמת הרחוב או השכונה. לכן תהליך ההתארגנות ונגזרותיו – מעמדו של הוועד, האמון בין בעלי הבתים, ההון האנושי של בעלי הבתים והיחס לדירה (האם ירושה, נכס או בית) – כל אלה מרכזיים להצלחת מימוש התוכנית. ההמלצה שעולה במחקר היא לחזק את האגודה לתרבות הדיור או כל גוף המקדם התארגנות תושבים, לקשור את אגפי קהילה ואגפי התכנון וההנדסה העירוניים למיזמים משותפים של עידוד התארגנות התושבים, הגברת מערך ההסברה בהקשרים של רעידת האדמה [והנגשת תמיכה של שירותי ייעוץ מקומיים לאוכלוסיות מוחלשות, כתגובה הכרחית ליחסי אי-השוויון בחברה ובמרחב הישראליים(שם).

הפטנט הישראלי להתמודדות עם החוסן העירוני  

תמ”א 38 מושתת על הנחה של תפישת החוסן לפיה ניתן להיערך ולהתמודד עם סיכונים ואיומים. אך בדומה לאיום האיראני, אשר יש הטוענים כי נברא על מנת  לזרוע פחד בציבור לשם הון פוליטי וסדר יום בטחוני, כך בצד האפל של התכנון, יש הטוענים, כי המוטיבציה להכנת התכנית לא הייתה מעולם תגובה לאירוע סיסמי אלא השאת רווחים של השוק החופשי ועל כך יעידו דרך הפעולה והמנגנונים הכלכליים שנבחרו.

הדרך שבחרו משרדי הממשלה להתמודד עם האיום הסיסמי, הייתה חקיקה שמאפשרת את חיזוק הבניינים ותוספת זכויות בניה בסייגים רבים, מתוך הנחה כי בעלי הדירות וכוחות השוק יאמצו זאת באופן וולונטרי לאור התמריצים. בניגוד לניסיון שהצטבר בעולם  ולהמלצות החוקרים, משרדי הממשלה בחרו שלא לקחת אחריות מלאה לחיזוק המבנים. ברוח העידן הנאו ליברלי, הם הטילו יהבם בהפרטה המתבססת על כוחות השוק החופשי. הם נמנעו מהכנת סקרים, התווית תכנית פעולה סדורה, הקצאת מימון ומשאבים משלימים, התאמת התכנית לתנאים המיוחדים לכל אזור ובמקום לרתום השלטון המקומי, הם התעמרו בו ובכך סכלו את שיתוף הפעולה שלו.  הוגי התכנית לא צפו גם את השפעתה של התכנית על השחקנים השונים והתושבים שראו בכך הזדמנות פז למינוף כלכלי שהוביל אותם לחמדנות ומאבקי כוח שנטרלו את מימושה.

התכנית, ששווקה תחילה, כפטנט ישראלי מקורי וכ-win win situation, מנוגחת מכל עבר ומוכרזת אין ספור פעמים ככישלון⁵, ועדיין היא מתעדכנת חדשות לבקרים ובעיקר מסרבת להעלם. בין אם אושרה לשם הנראות הציבורית בלבד וכתגובה לביקורת (מבקר המדינה, 2011), מתוך כוונה אמתית להתמודד עם אסון טבע או כזריקת עידוד לשוק הבנייה וכפלטפורמה להתחדשות עירונית והגדלת היצע הדיור הארצי, אזי השפעתה חורגת מיעדיה המקוריים.

מחקר נוסף נדרש על גלי ההשפעה ההיקפיים של התכנית העשויים להגביר או להחליש את החוסן הפיזי, הכלכלי והחברתי של ערים בישראל.