אתגר הגידול הדמוגרפי: מה ניתן ללמוד מהתוכנית לפיתוח אזורי למטרופולין ונקובר?

התוכנית לפיתוח מטרופלין ונקובר לשנת 2040 מייצרת חזון תכנוני לאזור על רקע תוספת צפויה של 1.2 מליון איש, ומחייבת שיתוף פעולה אזורי נרחב בין כל הרשויות באזור סביב מספר אתגרים מרכזיים – ציפוף המגורים, אספקת שטחי תעסוקה, פיתוח קהילתי ושימור סביבתי. רשימה זו תסקור את עיקרי התוכנית ותדון בכוחה לחולל שינוי.

מטרופולין ונקובר (Metro Vancover) אשר נמצא במערב קנדה הוא איגוד של 23 רשויות תחת ממשל מרכזי אחד הממוקם בשפך נהר פרייזר בחוף המערבי של קנדה. אוכלוסיית האזור, המונה 2.3 מיליון תושבים, מתגוררת ברשויות שונות, שגודלן נע בין העיר ונקובר, העיר המרכזית של האזור עם למעלה מ-600,000 איש, ועד לכפרים של פחות מ-1,000 איש. האזור הוגדר בשנת 1967 כמחוז אזור ונקובר רבתי, המועצה אימצה את השם ‘מטרופולין ונקובר’ בשנת 2008 כדי לשקף את הגישה המשולבת שלה למתן שירותים ציבוריים. באותה שנה, המועצה של מטרופולין ונקובר הכריזה כי חזון האזור בר-קיימא שלה הוא “להשיג את מה שהאנושות שואפת אליו על בסיס גלובלי – איכות החיים הגבוהה ביותר המאמצת חיוניות תרבותית, שגשוג כלכלי, צדק חברתי וחמלה, המטופחים בתוך ועל ידי סביבה טבעית בריאה”.¹ חזון המועצה כלל את שאיפות הציבור לאיכות חיים וסביבה גבוהות, אך אינו משקף את אתגרי המדינה. כמו רוב אזורי המטרופולינים, המרחב המטרופוליני מעוצב על ידי החלטות של המדינה – משרדיה ודרגי הממשל השונים, הקובעים את שימושי הקרקע, פיתוח הקהילה, הכלכלה ומערכת התחבורה. לחלק מהארגונים יש קשרי גומלין סטטוטוריים המעודדים פיתוח יעדים משותפים, כגון מטרופולין ונקובר והעיריות החברות בה; לאחרים יש קשרים רופפים יותר, כמו TransLink, חברת פיתוח התחבורה והכבישים העיקרית של מחוז ונקובר, שיש לה קשר סטטוטורי מוגבל עם ממשלות מקומיות.

התכנית לפיתוח והצהרת ההקשר האזורי 2040 למטרופולין ונקובר² שנערכה בשנת 2013, מייצרת חזון תכנוני על רקע המשבר הצפוי להתרחש בגידול הדמוגרפי של האוכלוסייה, תוך התחייבות לשיתוף פעולה אזורי נרחב בין כל הרשויות באזור להן אינטרס משותף למתן פתרונות היקפיים בראייה רחבה ובהתאם לתכנית האסטרטגית לצמיחה אזורית של מטרופולין ונקובר – 2040 – מעצבים את העתיד שלנו”.³ רשימה זו תסקור את עיקרי התכנית מ- 2013, ותדון בכוח של התכנית האזורית לחולל שינוי.  

האתגרים בפיתוח מרחב אזורי בעידן של צמיחה דמוגרפית

אסטרטגיית הצמיחה האזורית של מטרופולין ונקובר מאורגנת לפי חמישה יעדים מרכזיים הקשורים זה לזה ומספקים מסגרת קיימות כדי להכיל את 1.2 מיליון האנשים הנוספים ו-600,000 מקומות העבודה הצפויים באזור עד 2040. האתגר המרכזי איתו מתמודדת התכנית הוא לפתח מסגרת שתאפשר להכיל את הצמיחה הדמוגרפית העתידית במטרופולין באופן המקדם הן קיימות והן איכות חיים. כדי להשיג זאת, אסטרטגיית הגדילה האזורית בתכנית מתמקדת  בטיפול בנושאים להלן:

• התאמה לצמיחה הדמוגרפית תוך כדי קידום איכות חיים וקיימות

האזור צפוי להמשיך ולגדול עם למעלה מ-35,000 תושבים בשנה. פיתוח בצפיפות גבוהה יכול להפחית את העומס ולשפר את הכלכלה של תשתיות התחבורה והשירותים ציבוריים, להגביר את כדאיותם של מרכזי קמעונאות וריכוז שירותים, טיפוח מרכזי תרבות ופעילויות קהילתיות ושמירה על סביבה עירונית אטרקטיבית ומגוונת.

• תמיכה בשגשוג כלכלי

למטרופולין ונקובר יש בסיס כלכלי מגוון הכולל מסחר ותעסוקה, ייצור והפצת סחורות, תיירות, חינוך וחקלאות. האזור משרת מחוז עשיר במשאבים ויש לו קשרי חוץ חזקים עם אזור צפון אמריקה ואסיה. האתגר של אסטרטגיית הצמיחה האזורית הוא להבטיח אספקה נאותה של שטחים לתעשייה תעסוקה ומסחר בכל האזור בהתאם לצרכי המשק ובאופן שתומך ביעילות מערכת התחבורה במקום עליה הוא נשען.

• בניית קהילות בריאות ושלמות

ככל שאוכלוסיית האזור מזדקנת וגדלה במספר, מתן דיור בר השגה הולם לתושבים בשלבים שונים של חייהם מהווה אתגר מתמשך. בנוסף, הבטחת גישה למרכיבי המפתח של חברה בריאה בנושאים כמו פעילויות קהילתיות, שירותים אישיים, בילוי, מסחר, תעסוקה, תרבות וסביבה ציבורית בטוחה דורשים תכנון קפדני בעיקר בקנה מידה מקומי, אך גם במידה מסוימת אזורי.

• הגנה על הסביבה הטבעית

רבים מנכסי הטבע של מטרופולין ונקובר הם בעלי משמעות לאומית ובינלאומית. אם מנוהלים כראוי הם גם מספקים בסיס מיטבי לאיכות חיים – אוויר לנשימה, מים לשתיה ומזון מזין. האתגר הוא להגן על נכסים אלה לטובת הדורות הנוכחיים והעתידיים אל מול אוכלוסייה גדלה ופיתוח עירוני, המלווה בהשפעות שונות  אשר עלולות לאיים על שלמותם ואיכותם.

• הגנה על קרקע חקלאית כדי לתמוך בייצור מזון

שטחים חקלאיים באזור המשתרעים על פני כ-50,000 דונם הם נכס חשוב. החשיבות המוגברת של ייצור מזון טרי שגדל בשטח האזורי כדי לעמוד ביעדים כלכליים, סביבתיים ובריאותיים מגבירה את הצורך להגן על השטחים החקלאיים העשירים של האזור. האתגר של אסטרטגיית הצמיחה האזורית הוא להגן על בסיס הקרקע החקלאית ולעודד שימוש פעיל בה לייצור מזון.

• תגובה להשפעות של שינויי אקלים וסיכונים טבעיים

הסיכונים הטבעיים העיקריים העומדים בפני אזור מטרופולין ונקובר כוללים רעידות אדמה, שיטפונות וחוסר יציבות הקרקע באזורים מסוימים. רבים מהם מתעצמים בעקבות שינויי האקלים. האתגר הוא להכיר ולהתכונן לסוגים שונים של  מפגעים טבעיים אזוריים והפחתה של  פליטת גזי החממה שעלולה להגדיל את הסיכונים הללו, לא רק באמצעות אסטרטגיות של הפחתה, אלא גם באמצעות שימוש בקרקע בצורה מיטבית והגדרת דפוסי תחבורה מיטביים.

החזון של התכנית הוא מתן פתרונות היקפיים תוך כדי ייצור שיתופי פעולה בין הרשויות המקומיות בראיה מטרופולינית רחבה. אסטרטגיית הצמיחה האזורית הציבה לעצמה חמש מטרות עיקריות :

• יצירת אזור עירוני קומפקטי – הצמיחה של מטרופולין ונקובר מתרכזת בקהילות קומפקטיות עם גישה למגוון אפשרויות דיור, קירבה למקומות תעסוקה ושירות. דפוסי פיתוח קומפקטיים מכווני תחבורה מסייעים בהפחתת פליטות של גזי חממה וזיהום ותומכים הן בשימוש יעיל בקרקע והן ברשת תחבורה יעילה.
• תמיכה בכלכלה ברת קיימא –  בסיס הקרקע ומערכות התחבורה הנדרשות לטיפוח מגזר עסקי בריא מוגנים ונתמכים. זה כולל תמיכה בתעסוקה אזורית ובצמיחה כלכלית. קרקע תעשייתית וחקלאית מוגנת ועידוד המסחר במרכזים עירוניים ברחבי האזור.
• הגנה על הסביבה והתייחסות להשפעות של שינויי אקלים – המערכות האקולוגיות החיוניות של מטרופולין ונקובר ממשיכות לספק את עיקרי החיים: אוויר נקי,  מים ומזון. רשת רציפה של בתי גידול מתוחזקת עבור מגוון רחב של חיות בר ומיני צמחים. אזורי טבע מוגנים מספקים לתושבים ולמבקרים הזדמנויות בילוי מגוונות. מטרה זו גם עוזרת למטרופולין ונקובר ולרשויות החברות בה לעמוד ביעדי פליטת גזי החממה שלהן ולהתכונן לשינויי האקלים הקרבים.
• פיתוח קהילות שלמות – מטרופולין ונקובר הוא אזור של קהילות עם מגוון של אפשרויות דיור המתאימות לתושבים בשלבים השונים של חייהם. חלוקת התעסוקה והגישה לשירותים והמתקנים השונים בונה קהילות שלמות ברחבי האזור. קהילות שלמות נועדו לתמוך בהליכתיות, רכיבה על אופניים ומעבר, וטיפוח אורח חיים בריא.
• תמיכה בשימוש בפתרונות תחבורה ברת קיימא – הצורה העירונית הקומפקטית והמוכוונת תחבורה של מטרופולין ונקובר תומכת במגוון אפשרויות תחבורה ברת קיימא. דפוס פיתוח זה מרחיב את ההזדמנויות לפיתוח הסעת המונים, רכיבה על אופניים והליכתיות, מעודד אורח חיים פעיל  ומפחית את השימוש באנרגיה, פליטת גזי חממה והוצאות משק בית גבוהות על תחבורה פרטית.

התכנית האסטרטגית היא מסגרת פעולה המבקשת לתת מענה לאתגר הדמוגרפי הצפוי להתממש באזור מטרופולין ונקובר וכוללת מהלכים יישומיים לשנים רבות קדימה. ככזאת, ניתן לומר שהמרוויחים המיידיים מהתכנית הם מטרופולין ונקובר והרשויות המקומיות של האזור, כולל העיר ונקובר, אשר הרוויחו תכנית פיתוח אסטרטגיית צמיחה אזורית רישמית משמעותית וחשובה ביותר עבור האזור. התכנית מעניקה סמכויות להעברה או השפעה מוגברת של שליטה ושימוש בקרקעות מהעיר ונקובר למחוז אזורי ונקובר רבתי דבר שיעניק כוח רב לאזור, ומעניקה פתרונות עתידיים המותאמים לכלכלת השוק תוך גמישות להתמודדות עם מציאות משתנה. הרשויות עצמן מרוויחות ארגז כלים וקידום מהלכים במטרה להגיע לשגשוג כלכלי תיפקודי ותרבותי מקומי, וכתוצאה מהרווח הזה, תרוויח גם המטרופולין עצמה. מרוויחה נוספת היא הסביבה, התכנית מעניקה משקל רב לנושאים של טיפול והגנה על קרקעות, ייצור מזון וקידום כדאיות חקלאית מקומית, הגנה מפני שינויי האקלים העתידיים ועוד. ההתחדשות שמציעה התכנית בשוק הדיור והתעסוקה תייצר מרוויחים בדמות בעלי נכסים למגורים והשכרה שיהנו מרווח כלכלי וכן בעלי העסקים במרכזי הערים שירוויחו מהיצע עובדים רחב יותר כתוצאה מציפוף מקומות העבודה והמגורים  במרכז ובסמוך למוקדי תחבורה ציבורית, מאידך מפסידים פוטנציאליים הם תושבי המטרופולין עצמם אשר עלולים לסבול מעליית מחירים משמעותית באזור.

מה ניתן ללמוד מהתכנית של וונקובר?

ונקובר בשונה מישראל איננה מבקשת להתמודד עם תופעת ההגירה, אלא עם הגידול באוכלוסייה. התכנית אושרה על ידי מועצת המטרופולין של  ונקובר עבור הרשויות במטרופולין, ומשום כך היא גם מפורטת וכוללת פעולות ליישום החזון וקביעת המטרות עבור כל רשות, תוך יישום יעדים מתוך התכנית האסטרטגית לצמיחה כלכלית אזורית. היא מגדירה חמישה יעדים שאותם היא רוצה להבטיח מתוך ראייה רחבה של המטרופולין ועמידתו בהיקפי הצמיחה הדמוגרפית העתידית, התעסוקה ותגובה לשינויי האקלים.

התכנית בונקובר שמה דגש חשוב על שיתוף פעולה אזורי ברמה המטרופולינית וגם ברמת היעדים עבור כל רשות. התכנית מחייבת את כל הרשויות בתחומה לאמץ מערכת יחסים אזורית ומהווה כלי לפיתוח מדיניות אחידה בין הרשויות ותכניות עירוניות, כך שהן הרוויחו כלי לפיתוח אסטרטגי וצמיחה אזורית. בנוסף, שיתופי הפעולה שהתכנית בונקובר מאמצת מסייעים לכל הרשויות במרחב הנתון בתחושת שייכות, ניהול תשתיות ומשאבים. התכנית בונקובר מקדמת סדר יום האזורי שכן הרשות שקובעת אותו ואת יעדיו היא רשות אזורית למטרופולין בפני עצמה, ומדובר בגוף חזק שמבקש ליצור סדר מרחבי טריטוריאלי לפי הרשויות במטרופולין והאזור. התכנית מעודדת שיתופי פעולה בין הרשויות ומקסום יעילות כלכלית, ובמספר תחומים גישת ה’אזוריות החדשה’ כבר נותנת אותותיה, שכן מדובר במטרופולין גדול ודינמי ושיתופי הפעולה נדרשים מאינטרסים כלכליים, ממשברי האקלים שהמטרופולין מבקש להגיב אליהם ועוד.