טלי חתוקהאיך משקמים חבל ארץ שלם שפונה למשך יותר משנה וחצי, כשבחוק הישראלי בכלל לא קיים המושג “אסון”? מסמך מדיניות חדש של פרופ’ טלי חתוקה, ראשת המעבדה לעיצוב עירוני ע”ש לבנטר צולל לאנומליה הזו ומציע מסגרת לשיקום כלכלי אחרי אסון של אזור קריית שמונה והגליל המזרחי. מתוך פרספקטיבה בינלאומית, המסמך מתווה את הדרך למעבר מכיבוי שריפות נקודתי למדיניות שיקום אזורית, ממוקדת-מקום, הנשענת על כלים כלכליים מותאמים.
בשנים האחרונות עסקנו במעבדה רבות בקריית שמונה ובגליל המזרחי. פרסמנו את המסמכים לקראת סדר יום תעשייתי-אזורי, דפוסי פיתוח בגליל המזרחי ובקריית שמונה, תכנית אסטרטגית הגליל המזרחי כאקוסיסטם תעשייתי, התחדשות תעשייתית: פיילוט לאומי בקריית שמונה ובגליל העליון, ואף הקלטנו פודקאסט בשם קריית שמונה העיר שהמציאה את עצמה מחדש. נדמה היה שהעיר נמצאת בתנופה ומצליחה להמציא את עצמה מחדש, בהובלת צוות מרשים של עובדי ציבור צעירים. אירועי 7 באוקטובר שינו את התמונה מן היסוד, והצפון ניצב כיום בפני אחד האתגרים הקשים בתולדות המדינה. במהלך המלחמה, בשנת 2024, פנה אליי ירדן ארליך מנהל אגף תעשייה, עסקים ותיירות בעיריית קריית שמונה, והצביע על אנומליה משמעותית בעבודת הכנסת: בישראל אין הגדרה ברורה למושג “אסון” ולכן יש קושי עצום בגיבוש מדיניות שיקום.
למרות שהתקשיתי לכתוב את המסמך, אני חושבת שמשברים ומלחמות הן גם הזדמנות לבחון מחדש תפיסות ודרכי פעולה. מטרת מסמך זה היא לברר מה ניתן ללמוד מהניסיון הבינלאומי בשיקום אזורים מוכי אסון, בדגש על ההיבט הכלכלי, וכיצד תובנות אלה יכולות לסייע לשיקום הכלכלי של הגליל המזרחי בכלל ושל קריית שמונה בפרט. מדובר במקרה חריג בארץ ובעולם: אזור שפונה בעקבות מלחמת חרבות ברזל למשך יותר משנה וחצי. בשל ייחודו של המקרה, הידע, המתודולוגיות והכלים הקיימים מוגבלים, ולא ניתן להסתפק ב”העתק־הדבק” של מודלים קיימים. לכן המסמך מציע סקירת ספרות רחבה בנושאי המשגה, חקיקה, כלים ומקרי מבחן בשיקום מאסונות, תוך התאמה לייחודיות הזירה הישראלית ובמטרה לזהות דרכי פעולה מתאימות לשיקום ארוך טווח בגליל המזרחי.
כמי שכתבה לא מעט מסמכים עבור חבל ארץ זה, אני מאמינה כי לאזור יש פוטנציאל כלכלי ותרבותי רב. האצה של העוגנים החדשים המתוכננים לאזור – האוניברסיטה של קריית שמונה והגליל, הרכבת, כמו גם בניית מסגרת פעולה כלכלית ייעודית עבור הגליל המזרחי – תסייע בצמיחה העתידית של חבל ארץ זה. אני מקווה שהמסמך יסייע ולו במעט להתמודד עם האתגרים של השיקום הכלכלי והניהולי בגליל המזרחי, ויסייע בגיבוש מנגנונים מסודרים להתמודדות עם אירועים מסוג זה ודומים לו.
להלן תקציר של המסמך.
מסגרת לאומית-אזורית-מקומית לשיקום לאחר המלחמה: המקרה של העיר קריית שמונה והגליל המזרחי
המסמך בוחן את סוגיית השיקום ארוך הטווח לאחר מלחמה באמצעות ניתוח המקרה של קריית שמונה והגליל המזרחי, מתוך פרספקטיבה השוואתית־בינלאומית ותוך דגש על ההיבט הכלכלי של תהליכי התאוששות מאסון. נקודת המוצא היא כי מלחמת חרבות ברזל יצרה בצפון ישראל מציאות חריגה בהיקפה ובאופייה: פינוי ממושך של אוכלוסייה אזרחית, שיתוק חלקי של מערכות עירוניות ואזוריות, פגיעה נרחבת בעסקים ובשירותים, והעמקה של חולשות מבניות שהתקיימו באזור עוד קודם לכן. לנוכח ייחודיותו של המקרה, המסמך טוען כי לא ניתן להסתפק בהעתקה של מודלים קיימים מן העולם, אלא נדרש עיבוד מושגי, מוסדי ומדיניותי מותאם לנסיבות הישראליות בכלל ולגליל המזרחי בפרט.
הטענה המרכזית במסמך היא כי השיקום של הגליל המזרחי אינו רק משימה תקציבית או תפעולית, אלא בראש ובראשונה אתגר מושגי, חקיקתי, מוסדי ומתודולוגי. לפיכך, המסמך מבקש לנסח מסגרת אנליטית שתאפשר להבין את הפערים הקיימים בין מצבי חירום לבין תהליכי התאוששות ארוכי טווח, ולהציע כיווני פעולה שיאפשרו מעבר ממדיניות תגובתית, מקוטעת ואד־הוקית למדיניות שיקום סדורה, מבוססת ידע ותלוית מקום.
המסמך נפתח בבחינת שאלת היסוד: מהו אסון. מן הספרות המחקרית עולה כי אסון אינו נתפס עוד כאירוע חיצוני ופתאומי בלבד, אלא כתוצר של מפגש בין סיכון לבין פגיעות חברתית, כלכלית, מוסדית ופוליטית. במילים אחרות, אסון מתרחש כאשר אירוע קיצון פוגע במרחב המאופיין ממילא ברמות גבוהות של פגיעות, ומשבש את יכולתו לשמור על רציפות תפקודית ולהתאושש בכוחות עצמו. בהקשר זה, המסמך מראה כי הגליל המזרחי היה עוד טרם המלחמה חבל ארץ מוחלש, שסבל ממימוש חלקי של החלטות ממשלה, מפערים ניכרים בתשתיות, בתחבורה, בחינוך, בבריאות ובתעסוקה, ומחוסר הלימה בין הכלים הממשלתיים לבין הצרכים המקומיים. המלחמה, לפיכך, לא יצרה את הפגיעות אלא החריפה אותה והפכה אותה למשבר מתמשך בעל מאפיינים של אסון אזורי.
אחת המסקנות החשובות העולות מן הניתוח היא שבישראל אין הגדרה חוקית, מוסכמת ואופרטיבית למושג “אסון”. בעוד מוסדות כמו פיקוד העורף ורשות החירום הלאומית ערוכים לטיפול בטווח המיידי של אירועי חירום, חסרה במדינה מסגרת הממשיגה אסון כמצב המחייב גם שיקום ארוך טווח, חקיקה ייעודית, והקצאת משאבים מובחנת. היעדר הגדרה כזו יוצר קושי רב בזיהוי ובסיווג של מצבי קיצון, בניסוח שפה משותפת בין הגופים הפועלים בזירה, ובפיתוח כלים מותאמים להתמודדות עם השלכות ארוכות טווח. המסמך מדגיש כי בלי המשגה ברורה קשה לנסח מדיניות ציבורית קוהרנטית, ולפיכך ממליץ על עיגון מושגי יסוד בחקיקה ועל יצירת אפשרות להכריז פורמלית על אזור מוכה אסון.
בהמשך לכך דן המסמך בתפקידה של החקיקה בתהליכי התאוששות מאסון. באמצעות סקירה של מקרי מבחן מן העולם – ובפרט של ארצות הברית – מוצגת החקיקה כאבן יסוד של שיקום יעיל. החקיקה מגדירה סמכויות, קובעת מנגנוני מימון, מסדירה את היחסים בין הרמות השלטוניות השונות, ומאפשרת תיאום בין גופים מבצעים, רגולטוריים ומממנים. הדוגמה הבולטת היא חוק סטפורד האמריקני, המאפשר הכרזה נשיאותית על אזור אסון והפעלת סיוע פדרלי מהיר וממוקד. לעומת זאת, בישראל אין מסגרת חקיקתית מקבילה, ולכן כל אירוע קיצון מחייב אלתור של כללים, מסלולים, החלטות ממשלה והסדרים תקציביים תוך כדי משבר. מצב זה, כך נטען, מעכב את יכולת התגובה, מחליש את הוודאות המוסדית ופוגע ביעילות השיקום.
בהקשר של מלחמת חרבות ברזל מראה המסמך כי אמנם התקבלו החלטות ממשלה רבות, אך רובן נוסחו באופן רחב וגנרי והתייחסו ל“צפון” כמקשה אחת, מבלי להבחין בין מרחבים שונים, עומקי פגיעה שונים ותתי־אזורים בעלי מאפיינים כלכליים וחברתיים מובחנים. היעדר מיקוד טריטוריאלי פוגע ביכולת לנסח מענה אפקטיבי לגליל המזרחי כיחידה אזורית־כלכלית מובחנת. המסמך מצביע גם על כך שהחלטות רבות סבלו ממחסור במדדי ביצוע, במנגנוני בקרה ובהערכות השפעה, וכן מריבוי כלים שאינם מתכנסים לאסטרטגיית שיקום כוללת. לפיכך, אחת ההמלצות המרכזיות היא לקדם חקיקה ייעודית להתאוששות ארוכת טווח, שתאפשר תיחום ברור של אזורי אסון ותספק מסגרת מוסדית ותקציבית סדורה להפעלת מדיניות שיקום.
סוגיה מרכזית נוספת הנבחנת במסמך היא המסגרת הניהולית של תוכניות שיקום לאחר אסון. הספרות הבינלאומית מצביעה על שלושה מודלים עיקריים: שימוש בגוף ממשלתי קיים, הקמת מוסד חדש, או הסדר היברידי המשלב בין השניים. לכל מודל יתרונות וחסרונות, אך המשותף להם הוא הצורך בגוף מתכלל בעל סמכות, משאבים, מומחיות ויכולת תיאום. גוף כזה נדרש להגדיר חזון, לתרגם אותו לתוכנית עבודה, לתכלל שחקנים רבים, ולפקח על יישום עקבי לאורך זמן.
במקרה הישראלי מצביע המסמך על פער בולט בין המודל שהונהג בדרום לבין זה שהונהג בצפון. בדרום הוקמה מנהלת “תקומה” כמוסד חדש ובעל סמכויות ברורות, ואילו בצפון הוקם מטה “תנופה” כגוף היברידי, מצומצם וחסר סמכויות ביצוע ישירות. המסמך טוען כי מבנה זה אינו הולם את המורכבות של הגליל המזרחי, המאופיין בריבוי רשויות, בחולשות מוסדיות, בפערי אמון מול השלטון המרכזי ובפיזור טריטוריאלי רחב. במקום לאפשר קבלת החלטות מהירה וניהול שיקום אפקטיבי, מודל זה יצר תלות גבוהה בתיאום בין משרדי ממשלה, בגופים פילנתרופיים וביועצים חיצוניים. תוצאה זו, לפי המסמך, לא רק האטה את תהליך השיקום, אלא גם החלישה מוסדות אזוריים קיימים, ובראשם אשכול הגליל המזרחי.
בהקשר זה מנותחות גם התוכניות האסטרטגיות שגובשו לצפון, ובהן התוכניות האזוריות ותוכניות החומש הכלכליות. המסמך טוען כי אף שהן כוללות יעדים כלליים וסלי כלים מגוונים, הן אינן מהוות אסטרטגיית שיקום מלאה, אלא ברשימות של סעיפים ומסלולי סיוע, אך לא במערך מתואם של מטרות, פרויקטים, לוחות זמנים, מנגנוני תיעדוף ומבני אחריות. משום כך, ההמלצה היא להקים גוף ייעודי בתוך משרד הכלכלה לטיפול בהתאוששות ארוכת טווח, ולצדו מנהלת שיקום ייעודית לגליל המזרחי, שתפעל על בסיס מודלים בינלאומיים ותתרגם את החזון האזורי לפרויקטים קונקרטיים, מדידים וישימים.
הפרק האחרון במסמך עוסק בכלים ובמתודולוגיות לניהול משבר כלכלי לאחר אסון. הסקירה מראה כי שיקום כלכלי אפקטיבי נשען לא רק על הזרמת משאבים, אלא גם על מערך שיטתי של הערכת נזקים, תכנון אסטרטגי, שיקום תשתיות, סיוע לעסקים, פיתוח הון אנושי ותמיכה טכנית ומחקרית. בהקשר זה מוצג המודל האמריקני של ה־EDA, המדגיש את תפקידם של מחוזות פיתוח כלכלי, של תכנון אזורי רב־מגזרי ושל מסמכי אסטרטגיה דוגמת CEDS ככלים מרכזיים ליצירת התאוששות כלכלית עמידה ובת־קיימא.
המסמך מראה כי בישראל חסרה מתודולוגיה מקבילה: אין גוף מרכזי האמון על פיתוח כלים לשיקום כלכלי, על ליווי מתודולוגי, ועל יצירת זיקה בין החלטות ממשלה לבין סדר יום אסטרטגי אזורי. בגליל המזרחי פותחו אמנם יוזמות שונות, אולם הן קודמו באופן מבוזר, ללא מסגרת מקצועית אחידה וללא אינטגרציה מספקת ביניהן. יתרה מכך, הכלים הקיימים במשרד הכלכלה מבוססים ברובם על מסלולים “רגילים” לעידוד השקעות, ואינם מותאמים למציאות של אזור שפונה לאורך זמן, איבד חלק ניכר מפעילותו הכלכלית, ונדרש בראש ובראשונה לשיקום של בסיס הפעילות הקיים ולא רק למשיכת השקעות חדשות.
בסיכומו של דבר, המסמך מציג גישה ביקורתית שלפיה השיקום של קריית שמונה והגליל המזרחי מתעכב לא בשל מחסור במשאבים בלבד, אלא בעיקר בשל היעדר מסגרת מושגית, חקיקתית, מוסדית ומתודולוגית מתאימה. השיקום, על פי הניתוח, מחייב מעבר מתפיסת חירום צרה לתפיסה רחבה של התאוששות אזורית ארוכת טווח. כדי לאפשר מעבר זה נדרשים: הגדרות חוקיות ברורות למונחי יסוד; מנגנון להכרזה על אזורי אסון; חקיקה ייעודית לשיקום; גוף מקצועי מתכלל ברמה הלאומית; ומנהלת ייעודית אזורית שתוביל את יישום השיקום בגליל המזרחי מתוך ראייה דיפרנציאלית, אזורית וארוכת טווח. הצלחת השיקום, כך נטען, לא תיקבע רק לפי היקף התקציבים שיוזרמו, אלא לפי היכולת להגדיר נכון את הבעיה, לעצב מוסדות מתאימים, לבנות חזון בר־ביצוע ולתרגם אותו למדיניות קוהרנטית ולפרקטיקות יישומיות.