מדוע ואיך אזוריות? הנחות יסוד עכשוויות בפיתוח של חזון אזורי

בעשורים האחרונים אזורים רבים מאמצים את מודל ה”סליל המשולש” הכולל את האוניברסיטה, את התעשייה ואת הממשל. שיתוף הפעולה ביניהם באזור מסוים יכול להפוך למקור לחדשנות והתמחות שיוביל לצמיחה ושיתוף פעולה אזורי

הגישה הנפוצה בעידן הנוכחי היא תחרותיות, וכל עיר מתחרה בעיר או ברשות סמוכה לה. התחרותיות באה לידי ביטוי במיתוג, במאבק על משאבים, על משקיעים, על יזמים ועל אוכלוסייה. גישה זו יצרה מתח חריף בין הפרדיגמה העירונית לאזורית. אולם בעשורים האחרונים אנו עדים להגדרה של אזוריות חדשה, המנסחת מחדש ניסוח רדיקלי את טבעם ואת חשיבותם של האזורים ושל האזוריות. מהי האזוריות החדשה ביחס לאזוריות המסורתית? מהם היתרונות הפוליטיים והכלכליים שלה?

האזוריות המסורתית דגלה ביחסים הרמוניים בין ערים לכפרים שבמרחב האזורי תוך התייחסות למרכיבים אקולוגיים של שמירה על הסביבה, להיבטים דמוגרפיים של פיזור אוכלוסייה ולשליטה בצמיחה העירונית. תפיסות אלו נחשבות לחלק מהותי בתנועה התכנונית המודרנית, ששאפה  ליצור “עיר טובה”, כזו שיהיו בה תנאי חיים בריאים ההולמים את המציאות של המאה העשרים. תפיסות אלו השפיעו על “תוכנית שרון”, תוכנית המתאר הארצית הכוללנית הראשונה של ישראל, שדגלה בפיזור האוכלוסייה במרכזים קטנים והעדיפה את הפריפריה על פני המרכז.¹ הפיתוח האזורי, שהיה המדיניות המרכזית משנות החמישים ועד שנות השבעים במדינות מפותחות רבות, יצר אזורי פריפריה שנתפסו כ”אזורים המפגרים” ביחס לאזורים המטרופוליניים המובילים. הרקע לתפיסה זו הוא מיקומם בטריטוריה הלאומית, שקיעתם הכלכלית (בעקבות התמורות באופי התעסוקה והכלכלה) והידלדלות אוכלוסייתם. בעקבות כך הונהגה מדיניות של פיתוח ממשלתי אקטיבי במטרה למזער הבדלים בין אזורים במרחב הלאומי באמצעות השקעה בתשתיות, בפיתוח תעשייתי מכוון ובפיתוח שירותים. אולם המשברים הכלכליים בשנות השבעים צמצמו את היקף המשאבים להשקעות ציבוריות, לרבות השקעות בפיתוח אזורי. בייחוד השינוי בתפיסה האידיאולוגית ועליית הנאוליברליזם החלישו את הרציונל להתערבות ממשלתית אקטיבית.

בשונה מן האזוריות המסורתית, האזוריות החדשה רואה באזורים יחידות חברתיות חשובות וחיוניות, המפיקות כוח יצרני עוצמתי המשמש לפיתוח כלכלי, לחדשנות טכנולוגית וליצירתיות תרבותית. תפיסה זו מזוהה עם ההאצה של הכלכלה הגלובלית שתורמת להתחזקות של המקומיוּת וליצירה של חברה לא-היררכית ומבוזרת. כחלק מתהליך זה ערים ואזורים בפריפריה הגיאוגרפית הופכים מוקדי ריכוז להשקעות ולחדשנות לצד בנייה מחדש של מערכי משילות תת-לאומית. כך החל משנות התשעים זוכים אזורים, שהם המרחבים התת-לאומיים,² להתייחסות מיוחדת במדינות המפותחות כישויות בעלות מעמד נבדל ואוטונומיה גוברת בשלושה מישורים:³

• כלכלי: הסכמה על ייזום ועל ניהול סדר יום מובהק כלכלי ויצרני בתחומים שונים, ובהם תעשייה ותיירות.
• חברתי: הסכמה על זהויות קולקטיביות ייחודיות לאזור. הכוונה לתודעה אזורית, המוגדרת כאשר פרטים, קבוצות וארגונים חשים הזדהות והשתייכות אליה.
• משילותי: יצירת מבנה שתומך בעיצוב המדיניות הציבורית ויישומה באזור וכלפי השלטון המרכזי.

חשוב לציין, כי חשיבה על האזור כמרחב תת-לאומי היא פרויקט פוליטי המשתמש שימוש מושכל בסמלים, במדיניות ציבורית ובפיתוח מוסדי, אשר מעצבים מחדש את האזור, את דמותו ואת תדמיתו. התחזקותה של החשיבה האזורית ברחבי העולם התאפשרה גם בשל תמורות במערכת השלטון, שכללו העצמה פוליטית והאצלת סמכויות לצד מעבר ממערכות היררכיות ריכוזיות למערכות מבוזרות תוך העצמת מעמדן של שלוחות מרחביות פונקציונליות. תרם לכך גם מעבר ממשילות היררכית מוכתבת (governing) למשילות כהפקה משותפת של שחקנים חברתיים, הנכונים לשיתוף פעולה רצוני ועל בסיס שוויוני (governance), שמחזק הסדרים שונים בממשל האזורי. התמורות הללו משתקפות ביצירה של רובדי שלטון חדשים (אזוריים) ובהתאם של חלוקת עבודה חדשה בינם לבין השלטון המרכזי.

בבחינה של אזורים ברחבי העולם אשר הצליחו לגבש סדר יום משותף אפשר לזהות שלושה מרכיבים עיקריים: הגדרה של גבולות ושל זהות האזור, הסכמה על מודל עבודה והקמה של גוף פעולה אזורי שמטרתו לממש את סדר היום.

• חזון וזיהוי אינטרסים כלכליים כאמצעי להגדיר גבולות וזהות. הבסיס לכל חזון אזורי הוא ניסוח של האינטרסים הכלכליים וזיהוי של עוגנים כלכליים שעשויים להיות מנועי צמיחה. זיהוי העוגנים הכלכליים וסדר יום הוא המסד להגדרת הגבולות, לא להפך; במילים אחרות, המהות (מה?) מגדירה את הגבולות (איפה?) של הקלאסטר האזורי ואת זהותו. תהליך זה, המתחיל מן המהות, מאפשר לזקק את האינטרסים המשותפים ובהמשך להסכים גם על תוכנית אסטרטגית משותפת ועל מודל העבודה.
• גיבוש מודל העבודה: אימוץ מודל ה”סליל המשולש” (Triple Helix). בעשורים האחרונים אזורים רבים מאמצים את מודל ה”סליל המשולש”. מודל עבודה זה כולל את האוניברסיטה, את התעשייה ואת הממשל. מושג זה⁴ נוגע למעבר מתפיסה שבה המדינה היא דומיננטית בפיתוח תעשייתי לתפיסה המקדמת יחסים משולבים בין האוניברסיטה, התעשייה והממשלה בעידן של חברת הידע. נקודת המוצא היא הפוטנציאל לחדשנות ולפיתוח כלכלי. בחברת ידע טמון תפקיד בולט יותר של האוניברסיטה וכן יצירה של מודל עבודה היברידי בין האוניברסיטה, התעשייה והממשל במטרה לפתח מסגרות חדשות של יצירה, של הטמעה ושל יישום ידע. גישה זו תורמת לא רק לחדשנות אלא גם להתחדשות בתוך כל אחד משלושת הגופים (האוניברסיטה, התעשייה והממשל) וכן בצמתים שלהם.

לפי גישה זו ישנן שלוש אפשרויות: (1) מודל ריכוזי, שבו הממשל הוא הגורם הדומיננטי והמניע את האינטראקציות שבין שלושת המרכיבים מלמעלה למטה; (2) מודל מבוזר, שבו התעשייה וכוחות השוק הם הכוחות המובילים, כך שהקשרים חלשים יותר וכל גוף נוטה להישאר עצמאי לחלוטין; (3) מודל משולב, שבו תפקיד גדול יותר לאוניברסיטאות. ואכן, ככל שהחדשנות מתבססת יותר ויותר על ידע מדעי תפקידן של האוניברסיטאות כמייצרות ידע מוערך יותר. במצב זה האוניברסיטה, התעשייה והממשלה נתפסות יותר כשוות ערך, ואין גורם מסוים אשר הוא בהכרח הכוח המניע של מודל הסליל המשולש של החדשנות.

מודל הסליל המשולש טשטש את גבולות התפקידים הבסיסיים המסורתיים של האוניברסיטה, של התעשייה ושל הממשל. כך למשל, אוניברסיטאות משתתפות יותר ויותר בפעילות מסחרית באמצעות פטנטים ורישוי, מעבר להפקת מחקר בסיסי. עם זאת כל ישות שומרת על עליונות חזקה בתחום המומחיות המקורי שלה: האוניברסיטה נשארת המקור העיקרי לייצור ידע, התעשייה היא הגורם המרכזי בייצור ומסחור הידע, והממשלה שומרת על תפקידה הרגולטורי. ממד נוסף בתהליך זה הוא ההתפתחות של האוניברסיטה היזמית, הכולל את המרכיבים הבאים: היוון הידע, הקשרים החזקים עם התעשייה ועם הממשלות, רמה גבוהה של עצמאות ואבולוציה מתמדת של היחסים בין האוניברסיטאות, התעשייה והממשל.

• הקמה של גוף פעולה אזורי. בעשורים האחרונים אנו עדים להתגבשותם של גופים אזורים רבים. מטרתם של גופים אלו היא לקדם סדר יום, בדרך כלל במבנה המשולב של הסליל המשולש. לגופים אלו הרבה מן המשותף, וסדר היום שהם מקדמים כולל בדרך כלל את הנושאים הבאים :
• ניסוח אינטרס משותף בדגש על צמיחה כלכלית, לרוב סביב נושא מובהק משותף.
• הגדרת חזון ומשימות, חיזוק של שיתוף פעולה כלכלי אזורי עם המגזר הפרטי האקדמי והציבורי כולל ניסוח של יעדים ברורים.
• הגדרה של פעילויות, התמקדות ושיתוף פעולה בתחום המדיניות, התכנון, המחקר והמיתוג.
• גיוס והסכמה על דרכי מימון, לרוב שילוב של מימון ציבורי ופרטי. זהו ביטוי לניסיון לאגד כמה שיותר שחקנים סביב מטריה אחת.
• הסכמה על מודל פעולה של גוף עבודה. היחס למבנה של הגוף מגוון, אך במקרים רבים הוא גוף יוזם ומייעץ שיש בו נציגות של הסליל המשולש.