תכנון אסטרטגי אזורי עכשיו!

האזוריות חוזרת לסדר היום ומתחדשת. גלן סירל, פרופסור אוסטרלי לתכנון ערים מצביע על ההתפתחויות בחשיבה האזורית ומציע גישות פורצות דרך לתכנון אסטרטגי אזורי ומטרופוליני

הנטייה הרווחת בתכנון היא להתעלם מחשיבותו של קנה המידה האזורי. התחרות בין ערים גרמה להתרחקות משיתופי פעולה באזור והאיצה את ההנחה כי תחרות בין ערים וישובים היא הדרך הטובה לצמיחה. בישראל גישה זו נחלה הצלחה רבה, והקניבליזם התעשייתי, החברתי והתרבותי חוגג. אחת מהסיבות להתחזקות הפרדיגמה הזו היא ההתגייסות מהתכנון האסטרטגי המודרני, אשר התאפיין בנוקשות ובניסיון “לקבע” מרחבית את העתיד לטווח רחוק של עשורים קדימה, באופן פרדוקסלי תוך חוסר יכולת אינהרנטית לחזות את השינויים העתידיים. במהלך השנים הוכיחה את עצמה הפרקטיקה המודרניסטית כלא יעילה במקרים רבים ולעיתים אף נחלה כישלונות של ממש. לעיתים רבות הוגבל פיתוח רצוי, במקרים אחרים התפתח המרחב באופן שסתר את התכניות.

בשנים האחרונות מתקיימות יוזמות של משרדי ממשלה שונים לקדם את סדר היום האזורי, אולם הפרדיגמה והכלים בהם משתמשים המתכננים עדיין מאפיינים את מסגרת התכנון הרציונלי המודרניסיטי. על מנת לחולל שינוי חשוב להכיר את הגישות העכשוויות בתכנון האסטרטגי.

גלן סירל, פרופסור אוסטרלי לתכנון ערים הידוע בעיקר בזכות מחקריו המתמקדים בהיבטיו של התכנון האסטרטגי המטרופוליני ובעבודתו כמתכנן ומתווה מדיניות עבור משרדי הממשלה הבריטיים, סוקר במאמרו Metropolitan Strategic Planning After Modernism שהתפרסם בפברואר השנה, את נקודות המוצא לתכנון האסטרטגי המטרופוליני העכשווי ומדגיש את חדשנותו בהסתגלות לאתגרים של תחילת המאה ה-21.

ברשימה זו אסקור בקצרה את הרעיונות המרכזיים במאמר ובמיוחד את הגישות לתכנון אסטרטגי עכשווי שהוא מציע: גישה “היברידית” וגישה “חזונית”.

התכנון המודרניסטי-רציונלי: הצגת בעיות מהותיות

התכנון המודרניסטי הקלאסי מבוסס על הליך תכנון “קשיח” ורציונלי מבוסס נתונים ועובדות, הנשלט על ידי שיקול דעת המתכננים והסטנדרטים שלהם. התוצר העיקרי הינו תשריט (blueprint), תכנית מקיפה המתווה את הפיתוח המרחבי ומאגדת בתוכה התייחסות סימולטנית לאספקה של תחומי חיים רבים: מגורים, תעסוקה, תשתיות, טובין ציבוריים ועוד המיועדים לתאריך סופי מסוים, כאשר בתכנון בקנה מידה אזורי מדובר בדרך כלל על עשורים קדימה. במהלך השנים הוכח כי התכנית המרחבית אינה מהווה נקודת מוצא והתייחסות אמינה לפיתוח ממספר סיבות:

• קושי בניבוי וחיזוי – גורמי השפעה חיצוניים מסוימים לא נלקחו בחשבון או שלא היה ניתן כלל לחזותם.
• סטטיות – התכניות לקו בזיהוי הדינמיות המאפיינת את מירחוב הפעילויות החברתיות-כלכליות המקיימות ביניהן מערכות של קשרים ואינטראקציות שאינן ניתנות לחיזוי ולהקפאה.
• כלי פוליטי-כלכלי – במהלך השנים חדרו שיקולים פוליטיים של ההגמוניה הנאו-ליברלית קרי השלטון ובעלי ההון והתכנון הפך במידה רבה לכלי שרת בעבורם.

כך בפועל הציפייה שהאסטרטגיה תוכל לייצר ודאות, להתממש ולכוון את הפיתוח הוכחה כבדיה כשהפיתוח “פרץ” את גבולות התכניות. אולם, על אף הבעיות שהוצגו פרקטיקת התכנון עדיין פועלת לפי סדר יום בעייתי ומיושן זה.

קטע מתכנית מחוז צפון. הוכנה ב-1992 לשנת היעד 2020, אושרה ב2007. שונתה 65 פעמים ונעקפה ע”י כ-20 תכניות ותמ”ל (מקור: תכנון זמין, מינהל התכנון)

תכנון בעידן ש’לאחר המודרניזם’

גורם מרכזי אחד עובר כחוט השני בין הכשלים שהוצגו – אי הודאות. בהתאם לכך מאפיין מרכזי של התכנון האסטרטגי בעידן שלאחר המודרניזם הוא הכללה והתייחסות ישירה לנושא זה, לא רק בעקבות הפקת לקחי העבר אלא גם במבט קדימה. דוגמא אחת לאתגר שמציבה אי הודאות להכנת תכניות אסטרטגיות עכשוויות היא השפעת כניסתן של טכנולוגיות על הצורה והמבנה האורבניים: כך לדוגמא לא ידוע האם כניסתן של מכוניות אוטונומיות תוביל לציפוף (densification) או להשתרעות (Sprawl) דווקא או כיצד אפליקציות נסיעה שיתופיות כ’אובר’ ישפיעו על הפקקים, על נפחי השימוש באמצעי התחבורה השונים או על הפיזור הגיאוגרפי של שירותים.¹ המתכננים כיום לוקחים בחשבון כי קדמה לאו דווקא מולידה תוצאות לרווחת האינטרס הציבורי (כך למשל אומץ בזמנו הרכב הפרטי בלא סייג), וכי לא ניתן להבין את ההשלכות עד שהטכנולוגיה לא מתבססת בצורה מלאה.

על כן הגישה העכשווית נוטה לתכנן בצניעות יתרה בהיבט הזמן שמשמעה הגבלת התכנון ה”קשיח” לטווח קצר יחסית, תוך גזירתו מתוך תכנון גמיש יותר לטווח הארוך המגלם חזון ומטרות רחבים.² כמו כן, ניכר כי הולך ופוחת הצורך בתכניות “מודרניסטיות” רב-תחומיות המקיפות ומאגדות אזורים נרחבים, משתי סיבות: אחת הינה ההבנה כי מנעד המטרות והאינטראקציות העתידיות האפשריות רחב מכדי להיות מגולם בתכנית אחת, והשניה עקב פחיתה בצורך להקצאת קרקע למתקני תשתית גדולים, כדוגמת מאגרי מים וביוב או מסדרונות חשמל בעקבות מגמת שילוב תשתיות באזורי המגורים כדוגמת ייצור אנרגיה ומחזור מים. הכותב מסייג גישה זו לגבי מקרים בהם נדרש שריון קרקע לטווח רחוק לטובת תשתיות כלל-עירוניות או מטרופוליניות כשדות תעופה או כבישים ראשיים.

מגמת שילוב תשתיות באזורי המגורים כדוגמת ייצור אנרגיה ומחזור מים מפחיתה את הצורך בשריון קרקע למתקני תשתית. פרויקט דיור סולארי בפרייבורג, גרמניה (צילום: Andrewglaser, English Wikipedia)

סירל מצביע על שתי מגמות בולטות עכשוויות בתכנון האסטרטגי האזורי:

1. הגברת המעורבות הציבורית

התכנון האסטרטגי העכשווי משלב את התכנון המתקשר כאלמנט מרכזי. חשיבותם של הידע המקומי, השקפות ומאוויי התושבים מקבלת הכרה גדולה מבעבר, יחד עם הבנת המתכננים כי שילובם בתכנון אינה הופכת אותו בהכרח לפשטני ו”שטוח” יותר. בהיבט זה ניכר שינוי אפיסטמולוגי ומתודולוגי: אם מנעד הסוגים של תכנון משתף אשר יושמו בעבר,³ בין אם ניחנו בניסיון כנה לשיתוף ובין אם בחרו ביידוע הציבור בלבד, נכשלו במבחן התוצאה כשהביאו לידי ביטוי בעיקר את רצונותיהן של הקבוצות החזקות בחברה, אזי כיום ניכר שינוי גישה הבא לידי ביטוי בהעדפת השימוש באמצעים טכנולוגיים ככלי לשיתוף הציבור ולאיסוף נתונים ממנו. כלים אלו נתפסים כדמוקרטיים, שוויוניים ומכלילים יותר ובשל הממד המרחבי שבהם מגלמים אפשרויות חדשות ומשמעותיות לשיתוף בהליכי קבלת החלטות. אחת הדוגמאות לשימוש בשיתוף טכנולוגי מסוג זה נעשתה בהלסינקי בירת פינלנד. באמצעות איסוף נתונים מרחביים שהזינו התושבים למערכת GIS נבחנה מידת הסכמתם לציפוף אזורים אשר סומנו כמיועדים לכך בתכנית המתאר בהכנה לעיר. תכנון משתף מסוג זה ואחרים מבטאים בין היתר את חשיבותו של ערך חברתי אשר העסיק את המתכננים המודרניים טרם עליית הנאו-ליברליזם ומאז הלכה ודעכה נוכחותו בתכנון: העצמת הקהילות המקומית.

2. מיתון המעורבות העסקית

ערכים נוספים של העצמה חברתית-ציבורית בתכנון הלכו ונדחקו הצידה משנות השבעים ואילך יחד עם עליית קרנו של המגזר העסקי הפרטי והאצת תהליכי הגלובליזציה. תכניות הפכו למוטות ערכים של פיתוח כלכלי והשקפות עסקיות ונעשו כלי ל”שיריון” אפיקי השקעה לבעלי ההון. כך בפועל נתנו המתכננים יד להגברת אי השוויון החברתי: אספקת שירותים הפכה לסלקטיבית ולא אחידה המתעדפת אזורים רווחיים על פני חלשים. נושאים חברתיים כגון דיור בר השגה, תכנון בדגש איכות חיים ורווחה ואספקת טובין ציבוריים שולבו בתכנון במובנים של תרומתם לפיתוח הכלכלי בלבד. כמו כן במבט עתידי מבקש הכותב לשים לב לכך שגמישות בתכנון ארוך-טווח, אשר צוינה קודם לכן כמענה לאי-הודאות, מהווה בפועל אמצעי להגדלת מרחב ההשקעה העתידי למגזר הפרטי. התכנון העכשווי מבקש למקד את תשומת הלב להיבטים פוגעניים אלו, להתייחס אליהם ולמתנם.

אמצעים טכנולוגיים ככלי אפקטיבי לשיתוף. מיצג של חברת SolarEdge לאנרגיה סולארית חכמה, מתוך התערוכה ‘סולאר גרילה’, מוזיאון תל אביב (צילום: זוהר טל)

הצעות לגישות אפשריות לתכנון אסטרטגי עכשווי

כיום ברור מעל כל ספק כי תכניות אסטרטגיות רציונליסטיות המבוססות באופן בלעדי על עובדות, ניתוח כמותי ובעקבותיהם “הקפאת” המרחב לעשרות שנים, עתידות להיכשל. ברוח זו מוצעות שתי אלטרנטיבות פרקטיות, מיני רבות אפשריות:

• גישה “היברידית”: גישה משולבת “ישן-חדש”. שזירת עובדות ותחזיות טכניות יחד עם ערכים תקשורתיים במערכת יחסים דיאלקטית, שיש בה הכרה מובנית במידת אי-הודאות הגבוהה ביחס לעובדות ה”מדעיות”. בהינתן מצבים קיצוניים של אי-ודאות כזאת, אזי יש לבצע החלטות על סמך שיקולים ערכיים (חברתיים, סביבתיים) שיהוו ‘כללי ברזל’.
• גישה “חזונית”: ייעוד התכניות האסטרטגיות ככלי להתוויית חזון ומטרות, המהווה מסגרת כללית ליוזמה וביצוע של תכניות לאזורים או לפרויקטים ספציפיים. על מנת להבטיח כי האסטרטגיה לא תישאר כחזון סכמטי מעורפל ממליץ סירל לגבשו בהליך תכנון משתף אשר לוקח בחשבון את ההשקפות, השאיפות והצרכים של כלל השחקנים המעורבים הן לטובת איכות התכנית והן ברמה הפוליטית – למען רתימתם לשינוי התפיסתי שמגלמת התכנית הגמישה, מתוך הכרה בפוטנציאל היצירתי שבה ובמגוון מסלולי הפיתוח שהיא מאפשרת בניגוד ל’הקפאת’ המרחב המסורתית.

גישות אלו, אם יאומצו בישראל יהיו פריצת דרך ממשית בפיתוח המרחב האזורי והמטרופוליני בישראל.