עיריית נתניה מגבשת מסמך מדיניות להתחדשות עירונית של מרכז העיר, אזור מורכב וצפוף של מסחר, מגורים, שטחי ציבור ועסקים קטנים. הלב העירוני. מהם עקרונות התכנית וכיצד היא מאזנת בין אינטרסים כלכליים, חברתיים וסביבתיים?

התחדשות עירונית בערים שנועדה לטפל במלאי הדיור הקיים בעיר שעבר התדרדרות פיזית ודורש עדכון  ושיפור, אינו מגמה חדשה. מתחילת המאה העשרים ממשלות רבות קידמו פרויקטים של התחדשות עירונית בכדי להחיות מחדש את מרכזי הערים ושימושי הקרקע בתוכן. 1 יתר על כך, בשני העשורים האחרונים החלה ההכרה העולמית בהכרח לעבור להתנהלות עירונית בת קיימא, אשר תחתור ליצירת אורח חיים טוב יותר, בריא יותר, שוויוני, סביבתי ומקיים. הכרה זו מתבטאת במסמך האג’נדה העירונית החדשה של האו”ם, המגדיר מטרות לפיתוח ודיור בר קיימא, אשר פורסם בכנס האו”ם בקיוטו בשנת 2016 ועליו חתומות מדינות רבות. על כן ערים רבות ברחבי העולם חותרות להתחדשות עירונית בראייה מקיימת, מגמה אשר חלה היום גם במדינת ישראל.

התחדשות עירונית משנה את המרקם העירוני מבחינות רבות; מבחינה פיזית, משנה את נראות המרחב ומשפרת את איכות הבינוי ומתאימה אותו לצורכי ההווה והעתיד לבוא, כמו גם  מבחינה חברתית קהילתית, משנה את תמהיל האוכלוסייה בעזרת משיכת אוכלוסייה צעירה באמצעות היצע של דיור בר השגה, שמצד אחד יכול לחזק את האוכלוסייה בהקטנת הפערים החברתיים ומצד שני יכולה לבוא בעוכרה, יצירת ג’נטרפיקציה, דחיקת האוכלוסייה הוותיקה. מבחינה כלכלית, מעלה את ערכי הקרקע והנכסים ומוזילה את עלות הפיתוח ומאידך מעלה את עלות תפעול ותחזוקת הנכסים לבעלי הנכסים. מבחינה סביבתית, שומרת על איכות וערכי הסביבה, על השטחים הפתוחים שתורמים למערכת האקולוגית בכך שמצופפת את הבינוי במרקם הקיים. מבחינה תפקודית – חברתית, מייצרת עירוב שימושים אשר מביא ליצירת מגוון הזדמנויות ושירותים לתושבים. מבחינה לאומית, יצירת חוסן עירוני לשינויי אקלים, אסונות טבע ומצבים ביטחוניים.2

ברשימה זו אבחן האם תכנית מדיניות התחדשות עירונית של מרכז העיר נתניה עומדת בהגדרות והיעדים של תכנון להתחדשות מרקמים בנויים והאם היא מצליחה לאזן בין אינטרסים שונים.

מה העקרונות המנחים לחידוש מרכז העיר נתניה? (צילום: WebsThatSell, Flickr)

מסמך מדיניות להתחדשות עירונית בעיר נתניה

בחודש מאי 2019 הקימה עיריית נתניה ובשיתוף הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית את המנהלת להתחדשות עירונית. על פי אתר העירייה3 מטרת המנהלת:

“… לפשט, להאיץ ולקדם מיזמי התחדשות עירונית (פינוי בינוי ותמ”א 38) בתהליך סדור שיאפשר התחדשות ופתוח הדרגתיים ומנוהלים בסביבה של וודאות ושקיפות, תוך עמידה על עקרונות תכנון ראוי וראיית המכלול של כלל מרכיבי ההתחדשות, בהם תנועה, חניה ותחבורה ציבורית, מוסדות ציבורים ושירותים עירוניים, מוסדות חינוך, שטחים ירוקים, שבילי אופניים והליכה, שימור הקהילה הקיימת ומתן מענה לצרכיה, בחינת סוגי ההתחדשות, התמורות, התאמת התכנון והבינוי לסביבה  וזאת תוך שמירה על האינטרס הציבורי ועל איכות חייהם של כלל תושבי העיר.”

כמו כן,  המנהלת שואפת ליצור תהליך אשר יהיה “סדור שיאפשר התחדשות ופתוח הדרגתיים ומנוהלים בסביבה של וודאות ושקיפות…” (הועדה המקומית, 2020, ע”מ 1). כלומר שתהליך ההתחדשות יהיה מבוקר, שיתבצע בצורה הדרגתית ויאפשר וודאות כלכלית ליזמים ובעלי הדירות וכן שקיפות לציבור. מאז הקמתה, המנהלת נקטה פעולות במספר מישורים בכדי לצמצם ולמגר את החסמים השונים, התכנוניים תשתיתיים אל מול הכלכליים היזמים בכדי לקדם התחדשות עירונית בעיר. נקבעה מדיניות תמורות עירוניות בפרויקטים של התחדשות עירונית ותיקני החניה הוקטנו בפרויקטים אלו.

בנוסף כחלק מפועלה, המנהלת מקדמת יחד עם מהנדס העירייה והוועדה לתכנון ובניה תכניות התחדשות עירונית בכלל ובפרט במסלול הרשויות המקומיות, אחת מתוכניות אלו הינה “מסמך מדיניות להתחדשות עירונית מרכז העיר”.4

מטרת התכנית התאמת התכנון והבינוי לסביבה  תוך שמירה על האינטרס הציבורי (צילום:Israel_photo_gallery,Flickr)

 מסמך מדיניות להתחדשות עירונית מרכז העיר

העיר נתניה קמה בשנת 1929, החלה בגרעין מרכז העיר של היום (רחוב סמילנסקי וסביבתו) והתרחבה בעקבות גלי העלייה השונים אשר הביאו לעיור מואץ ובנייה מאסיבית. כיום קיים בעיר מצאי גדול של מבנים ישנים, טרום 1980. על פי מסמך המדיניות מדובר ב- 1,100 בניינים בהם קיימים כ- 12,000 יח”ד והם פוטנציאל לתהליך של התחדשות עירונית. התכנית המוצעת כוללת חמישה חלקים: כרטיסי מתחמים, מפת שמאות, נוהל קידום מיזם התחדשות עירונית במסלול המיסוי, מדיניות למימוש בקשות להיתרי בניה לפי תמ”א 38 והצבת מתקני פרסום חוצות במרחב הפרטי (שילוט), אשר בכולם נעשה שיתוף ציבור בקרב בעלי מקצוע רלוונטיים כגון אדריכלים, יזמים, קבלנים, שמאים, עורכי דין. להלן פרוט תכנית ההתחדשות העירונית וחלקיה:

  • כרטיסי מתחמים

לשם מימוש וקידום מיזמי התחדשות עירונית תוך שמירה על העקרונות ומטרות המינהלת, חולק מרכז העיר ל- 120 מתחמים (איור מס’ 1) אשר לכל אחד מהם ניתנה התייחסות תכנונית שונה, בהתאם למיקום, למצב התשתיות הקיימות והעתידיות (שטחים ציבורים, תחבורה, מסחר ותעסוקה), למצב החברתי והכלכלי. כמו כן, נעשה ידוע ושיתוף ציבור בתהליך קביעת המדיניות. נערכו מספר מפגשים עם בעלי עניין כגון יזמים, אדריכלים, עורכי דין, קבלנים ושמאים.

איור מס’ 1: חלוקת 120 מתחמי ההתחדשות עירונית במרכז העיר (מתוך מסמכי התכנית).

סוג וצורת התחדשות העירונית משתנה בין מתחם למתחם החל ממתחמים ברי פינוי בינוי, חיזוק ועיבוי וכלה בבניינים המיועדים רק לשיפוץ חזיתות. ככלל הגישה היא כי לא תותר התחדשות מכוח תמ”א 38, למעט מספר מגרשים שמוגדרים בכרטיס המתחם.

לכל מתחם ישנו כרטיס אשר מתחלק ל- 5 חלקים; הראשון, בו מתואר גבולות המתחם, מיפוי המצב הקיים מבחינה תכנונית (אלו סוגי מבנים קיימים וסימון מבנים מלפני 1980). השני, אפיון המתחם; מיקומו, שטחו ויעודי קרקע מאושרים, כמו כן, תיאור המצב הקיים מבחינת שירותים ציבוריים קיימים כגון בתי ספר, גני ילדים, בריאות וטווחי ההליכה אליהם. תיאור המצב התחבורתי הקיים והמתוכנן (כלי רכב, תח”צ, אופניים). חלקו השלישי, הנחיות כלליות הכוללות הגדרות לגבי; סוג ההתחדשות המותרת במתחם, הגמישות התכנונית הניתנת במתחם לגבי חלוקת המתחם לתת מתחמים, יחס יח”ד מבחינת מקדם הציפוף, תועלת ציבורית כלומר הפרשת שטחים לצורכי ציבור, תמורה לדיירים בהתאם למדיניות כלל עירונית, הגדרת תמהיל יח”ד – גודל דירה ממוצעת (כ- 115 מ”ר) והגדרה של כמות הדירות קטנות5 במתחם (כ- 20%), הנחיות תכנון נקודתיות והמתחמיות לגבי תמהיל הבינוי; כלומר גובה המבנים וחלוקת הדירות לקומה כמו גם התייחסות לחניה, כניסות, זיקות הנאה וגמישות, בנוסף התייחסות להפקעות מאושרות וגמישות כללית שניתנת למתחם, מדיניות התכנון והשלביות המגדיר את הלוח זמנים של המימוש והגשת המסמכים הרלוונטיים כגון פרוגרמה תחבורתית. חלקו הרביעי של הכרטיס הינו הנחיות חברתיות, בו ישנו אפיון הדרגה החברתית במתחם, הגדרת שייכותו לרובע תפעולי של העירייה, והאם ישנם סוחרים במתחם. כמו כן, מגדירים הנחיות כלליות למשל האם ישנו צורך בדו”ח חברתי, סקר חברתי, הקמת נציגות לדיירים, צורך ביועץ חברתי, האם ישנו צורך בקרן תחזוקה ועוד. חלקו החמישי, היטל השבחה, הגדרת חלות היטל השבחה. החלק השישי, התייחסות להיטל השבחה, במקרים של פינוי בינוי ותמ”א 38 מציינים כי יש חלות היטל השבחה, החלק השביעי מכיל הנחיות פרטניות, למבנים  ספציפיים.

איור מס’ 2: חלק מכרטסת מתחם 83 במסך המדיניות להתחדשות העירונית המוצע.
  • מפת שמאות

בחלק זה מציגים מפת שמאות של מכפילי יח”ד באזורים שונים בתוכנית ההתחדשות העירונית. זאת על פי דו”ח שמאי שנעשה לכל מתחם תחת מספר הנחות עבודה; שטח הדירות התמורה של הדיירים ושטחי הדירות החדשות של הקבלנים, היטלי השבחה (בגובה מלא), מטלות ציבוריות שינתנו ליזמים כדוגמת פיתוח שצ”פים ובניית גני ילדים, שטחי המסחר/תעסוקה והאחסנה הקיימים יחד עם שטח התוספת, מחיר המכירה הפוטנציאלי ורווחיות של היזם אשר אותה משערים במינימום של 18%.

  • נוהל קידום מיזם התחדשות עירונית במסלול המיסוי

בחלק זה מציגים את שלבי הפעולה לקידום פרויקט התחדשות עירונית. השלבים של היזמים אל מול העירייה וכן מול דיירי המתחם. בנוסף מציינים אלו מסמכים יש להציג בכל שלב ואלו מרכיבים הם מכילים בדגש על הדו”ח החברתי, כמו כן מגדירים את תוקפם של האישורים שיינתנו ליזמים על ידי העירייה להמשכת התהליך.

  • מדיניות למימוש בקשות להיתרי בניה לפי תמ”א 38

במסמך זה מתווים דרך פעולה בחידוש בהתאם לתמ”א 38 (אשר תוקפה אמור להסתיים בשנת 2022, זאת על פי החלטת הממשלה בשל ההכרה כי יש בה חסר, שבפועל תרומתה שלילית להתחדשות העירונית). כמו כן מסבירים את שלבי התהליך, צורת חישוב זכויות הבניה לפי המסלולים השונים (חיזוק ועיבוי, הריסה ובניה), הנחיות תכנון, התנהלות חברתית מול בעלי הדירות.

  • והצבת מתקני פרסום חוצות במרחב הפרטי (שילוט)

מדובר על נוהל של הצבת שילוט מקדים לפרויקטים במתחמי ההתחדשות לצורך הליכי מכירות מוקדמות המאפשרים קבלת מימון בנקאי. בנוהל זה מתייחסים למיקום, גובה, עיצוב ונראות, בטיחות, רמת גימור, תחזוקה ועמידות השלטים.

המסמך מתווה דרך פעולה לחידוש באמצעות תמ”א 38 , מרכז העיר נתניה (צילום: WebsThatSell, Flickr)

הערכת מסמך המדיניות

מסקירת תוכן המסמך ניתן לראות כי, ישנה התייחסות למאפיינים הייחודים של מרחב מרכז העיר. המרחב חולק ל-120 מתחמים שונים בהתאם לייחודיות של אותו מתחם. כל מתחם אופיין מבחינת מצב תכנוני, תחבורתי, שירותים ציבוריים קיימים ומרחקי ההליכה אליהם וכן אפיון חברתי. בהתאם לאפיון הוגדרה סוג ההתחדשות העירונית באותו מתחם; פינוי בינוי, חיזוק ועיבוי, שיפוץ חזיתות ולעיתים תמ”א 38 (נקודתי). וכן, ניתנו הנחיות תכנוניות כלליות ופרטניות והנחיות חברתיות בהתאם, בעיקר במתחמים המיועדים לפינוי בינוי וחיזוק ועיבוי, כגון פרוגרמות של מבני ציבור, דו”ח חברתי, סקר חברתי ועוד. בהיבט הכלכלי ההתייחסות הינה בנוגע למכפילי היחידות דיור, גודל דירות וחבות היטל השבחה הרלוונטיות להתכנות כלכלית ורווחיות של היזמים וכן התמורה לדיירים.

התייחסות סביבתית – לעומת זאת  מצומצמת יותר ביחס להיבטים הפיזיים, כלכליים וחברתיים. עיקרה מתמקדת בציפוף השטח הבנוי, איחוד מגרשים כך שיוקטנו התפרסות השטחים הבנויים ויגדלו השטחים הפתוחים (שצ”פים). כמו כן, יוקצו / יופקעו שטחים לצורכי ציבור נוספים כגון מבני ציבור, דרכים ושבילים ציבוריים. מבחינה סביבתית, דורשים תכנית צל לכל מתחמי הפינוי בינוי, דבר החשוב מבחינת זכויות אור וצל כמו גם משפיע על אקלים העיר. מאידך, אין דרישה לדו”ח סקר סביבתי של זיהום אוויר ותחבורה קיים ועתידי. כמו כן, אין התייחסות לתשתיות נגר עילי בתוך המתחמים ולתכנון אקלימי כגון תכנית בינוי, הצבת מבנים בצורה שתאפשר אוורור העיר (מניעת אי חום עירוני). כלומר, ניתן לומר כי מסמך זה עומד בהגדרת התחדשות עירונית בצורה יחסית טובה מבחינה כלכלית וחברתית אך מבחינה סביבתית אינו מספק.

איזון בין אינטרסים – בתהליך התחדשות עירונית ישנם אינטרסים שונים ורבים, כלכליים, ציבוריים, חברתיים קהילתיים, סביבתיים, ביטחוניים של בעלי עניין מגוונים, כגון יזמים, קבלנים, הרשות המקומית, הציבור ובעלי הדירות, הממשלה ועוד. על כן, בכדי שתהליך התחדשות עירונית יתממש ישנו צורך באיזון בין אותם אינטרסים אחרת הם יהוו חסמים.

האם במסמך מדיניות זה הצליחו ליצור איזון זה? אחד החסמים העיקריים להתנעת התהליך הינה היתכנות כלכלית מבחינת היזמים, על פי התכנית השמאית במסמך המדיניות הרווח הצפוי לקבלנים הינו 18% ומעלה, לעומת זאת יו”ר ארגון הקבלנים והבונים ואנשי מקצוע בתחום הבניה טוענים כי, אין היתכנות כלכלית מאחר ומכפיל יחידות הדיור נמוך. דבר המוביל לחוסר רווחיות מצד היזמים והקבלנים (ברמן, 2020, נרדי, 2020). יו”ר ארגון הקבלנים, רפי זנזורי מוסיף וטוען כי העירייה מחסלת קידום תכניות של תמ”א 38 שנתיים לפני סיומה, בשנת 2022, וכן תכניות שכבר בתהליך אישור ומימוש. עוד הוא מוסיף כי במרכז העיר ישנה אוכלוסייה מבוגרת אשר לא תקצור את הפרות של תהליכי הפינוי, שהרי אלו תהליכים שלוקחים שנים, כך שבפועל תפגע איכות חייהם בערוב ימיהם.

בראיון בעיתון גלובוס (נרדי, 2020), מהנדס העיר, ארז טל, נשאל על כך והוא טוען כי מסמך זה מייצר וודאות אצל הקבלנים ובעלי הדירות, כיוון שהמסמך המפורט מייצר שקיפות ואחידות והדבר מאפשר קידום מהיר של התכנון והמימוש. עוד מציין מהנדס העיר כי במרכז העיר קיים מנעד של סוגי בינוי, גודל דירות ומחירי דירות על כן ישנו צורך בהתייחסות שונה לכל סוג בינוי ואזור דבר שמייצר את הוודאות. לעניין הקטנת מכפיל הצפיפות הוא טוען כי אינטרס העירייה הוא להקטין את מכפיל הצפיפות (יחידות הדיור) לרמה הנמוכה ביותר, מאחר וכיום רוב מרכזי הערים אינם יודעים להתמודד עם תוספת מאסיבית של יחידות דיור. לכן, במסמך המדיניות הן מפוזרות בכל מרחב ההתחדשות ולא מרוכזות במרחב מסוים, ובכך ישנה הקטנה של הצפיפות בכל הפרויקטים המקודמים. לפיכך נראה כי אינטרס הכלכלי של העירייה עולה על האינטרס הכלכלי של היזמים.

מחסום נוסף שקיים הינו שתמריצי המיסוי הקיימים כיום אינם יעילים, בשל אי וודאות לגבי ההטבות שניתנות בפרויקטים בשל חוסר היציבות הממשלתית. במסמך זה ישנו ביטול של אחד התמריצים, בכך שאינם נותנים פטור מהיטל השבחה בפרויקטים של פינוי בינוי, חיזוק ובינוי ואף תמ”א 38. דבר זה משרת את האינטרס הכלכלי של הרשות המקומית אך פוגע באינטרס הכלכלי של היזמים ובעצם מרחיק אותם מלהשקיע בפיתוח מרכז העיר.

שקיפות ושיתוף ציבור – מסמך המדיניות  לא נעשה בשיתוף ציבור מלא של כלל הציבור אלא רק עם אנשי מקצוע מהתחום, דבר שעשוי להוות חסם נוסף להצלחת קידום ומימוש תכנית ההתחדשות העירונית. כתוצאה מכך, עלו טרוניות מצד הציבור ומי מטעמם (נרדי, 2020). בעקבות זאת, כאשר הועלתה התכנית לדיון בוועדה לתכנון ובניה בתאריך 1.9.2020, ראש העיר דחתה את הדיון במסמך המדיניות ב- 60 יום כדי שמליאת המועצה תלמד את המסמך וכך גם הציבור. היא הורתה על שיתוף ציבור בכך שמסמכי התכנית יפורסמו באתר הוועדה. על אף דבריה לא ניתן למצוא את כל המסמכים והפרוטוקולים באתר הדבר זה נעשה בצורה חלקית ולוקה בחסר.

יתר על כן, חוסר שיתוף מלא של התושבים יכול להביא להתנגדות שלהם לתהליך ההתחדשות העירונית. ישנם מתחמים אשר מגדירים עירוב שימושים של מגורים עם מסחר ותעסוקה. זה מהלך נכון מבחינת תכנון בר קיימא אך על מנת להכשיר את הציבור לכך ישנו צורך בשיתוף הציבור בכדי להקטין את ההתנגדות הפוטנציאלית.

הבשורה: עיריית נתניה מתעדפת את האינטרס הציבורי על פני הכלכלי

לסיכום ניתן לומר כי מסמך מדיניות זה מקיף ומושקע עם ראיה מתכללת של מרחב מרכז העיר, כפי שמתבקש בהתחדשות העירונית (על אף שישנו חוסר מסוים בנושא הסביבתי, האקלימי והתחבורתי). מדובר במסמך חלוצי בגישתו בכך שהמרחב מחולק למתחמים אשר להם נעשתה התאמה נקודתית לסוג ההתחדשות העירונית, זאת בהתאם לאפיון של כל מתחם ומתחם. על אף זאת נראה כי אינו בהכרח בר ביצוע במתכונתו הנוכחית, משום שלא ניתן להגיע באמצעותו לאיזון בין האינטרסים של בעליי העניין השונים. המסמך עונה בעיקר על האינטרס של הרשות המקומית, האינטרס הציבורי, אך אינו עונה בצורה מספקת ואף פוגע באינטרס הכלכלי של היזמים והקבלים (זאת על אף שיתוף הציבור שנעשה עימם). כמו כן, הליך כתיבת התכנית לוקה בחוסר שקיפות ושיתוף ציבור מלא, כלומר התכנית אינה מותאמת לצורכי התושבים בפועל, מצב שיכול לגרור להתנגדויות מצד התושבים.   

  1. Wei Zheng, H., Shenb, Q., Tangc, B., Lud Yi, C.,  Li, P., & Tangf, Y. (2014). A framework of decision-making factors and supporting information for facilitating sustainable site planning in urban renewal projects. Cities, Volume 40, Part A, Pp. 44-55
  2. קלמפרט, ג., וחקלאי, ר. (2014). בחינת היבטים כלכליים וכלים למימון התחדשות עירונית – מחקר במסגרת המיזם להעצמת השכונות הוותיקות, מכון מילקן; אדלר ר., דביר, א., יעקבי, ד., לוונטל, ע., ליבנה, א., קופל, ד., רוזגוביץ, א. 2016. נייר מדיניות: תכנית ליישום התחדשות עירונית יעילה והוגנת. מכון אלרוב לחקר נדל”ן והפקולטה לניהול אוניברסיטת ת”א. נדלה בתאריך 16.12.2020.
  3. עריית נתניה. (2020) מנהל ההנדסה, מנהלת התחדשות עירונית. נדלה בתאריך 18.12.2020.
  4. חשוב לציין כי, מסמכי התכנית בהכנה ואינם מפורסמים במלואם, על כן בהמשך אסקור ואציג את מסמך המדיניות כפי שהוצג בישיבת הועדה המקומית של העירייה ביום 01/09/2020 וכן על המסמכים המפורסמים באתר הועדה המקומית. הועדה המקומית לתכנון ובניה נתניה. (2020). התחדשות עירונית. נדלה בתאריך 18.12.2020.
  5. דירות קטנות – גודל דירה נע בין 30-80 מ”ר, זאת על פי תקנות התכנון והבנייה (הגדרת תכנית למגורים ודירה קטנה לפי סעיף 147(ב) (הוראת השעה), תשע”ד-2013.