טובת הכלל מעל הכול? עיון מחדש במושג NIMBY, המקרה של ‘מתחם ברקאי’

הצורך המתמיד לספק פתרונות דיור במדינה כמו ישראל, שאוכלוסייתה גדלה בשיעור גבוה לעומת מדינות מערביות אחרות,¹ בעיקר באזורי ביקוש, לעומת הרצון של פרטים ושל קבוצות לשמור על איכות ועל אורחות חייהם, מייצר מתח, המשקף דילמה משמעותית בתהליכי התכנון העירוני. אם לכולם ״מגיעה״ עיר, הרי שככל הנראה אין מנוס מהפיכתה לצפופה יותר. כאן עולה השאלה – באיזה מחיר? מהי המשמעות של ״עיר לכולם״ אם העיר טובה פחות, לכולם או לרבים? האם בחירתם של אנשים לגור בסביבה בעלת מאפיינים מסוימים בנקודת זמן כלשהי, צריכה להוות מכשול בפני מגמות פיתוח, או שניתן להצדיק את הפגיעה בשם ״טובת הכלל״?

ברשימה זו אנסה לבחון את השאלות האלה, שעמדו במרכזו של תהליך שיתוף ציבור בהקשר של ״התחדשות עירונית״, שהייתי שותפה לו במסגרת תפקידי כמנהלת מרחב קהילתי בעיריית תל אביב-יפו. המכנה המשותף לכל התהליכים האלה היה השימוש של אנשי המקצוע במונחNIMBY, כהתייחסות להתנגדויות  לפרויקט כזה או אחר, בין אם מדובר היה בתוספת משמעותית של יחידות דיור, בבנייה חדשה, או בהקמת מבני ציבור בשטחים ״חומים״ ששימשו כמגרשי חנייה מאולתרים או כחורשה. ״נימבי הפך להיות כינוי גנאי לקבוצת תושבים, לרוב מקושרים ובעלי אמצעים, שמנהלים מאבקים…שאינם נובעים מדאגה אותנטית לאיכות הסביבה, או שמירת הטבע, אלא מאגואיזם צרוף”.² יש אפילו הטוענים כי השימוש בכינוי  מרדד את השיח התכנוני: ״מרגע שנובחים את ה- NIMBY  כלפי המתנגדים, מסירים מיד אחריות ומאפשרים תכנון מופקר, אי-מתן מענה לתשתיות, ובכלל מורידים את התכנון לשפת רחוב ולרמה של רשתות חברתיות”.³ ואכן, בשיח שהייתי עדה לו, היה קל ונוח לפטור את המתנגדים כאנשים אנוכיים הנחושים לשמור על הקיים ועל איכות חייהם כפי שהם מגדירים אותה, על חשבונם של אחרים. אולם, נראה  כי ניתוח מעמיק של מקרים ספציפיים, תוך בחינת מכלול האינטרסים של הגורמים המעורבים, יכול  לחשוף תמונה מורכבת יותר. ברשימה זו, אציג תחילה את המושג NIMBY ואת שימושיו המקובלים, ולאחר מכן אבחן את השאלות העקרוניות סביב השימוש במושג בתהליכי התחדשות עירונית, באמצעות ניתוח מקרה הבוחן של ‘מתחם ברקאי’ בצפון תל אביב.

NIMBY – התפתחות המושג ומשמעויותיו

NIMBY – ראשי תיבות של ‘Not in My Back Yard’ ובעברית נִמְבִּ”י – ראשי תיבות של ‘נגד מיקום בחצרי’,⁴ הוא מונח המסכם את רטוריקת ההתנגדות של התושבים המודאגים מההשפעות הפוטנציאליות של תהליכי פיתוח על השכונה או היישוב שלהם. במקור, משמש המונח כדי לתאר את טיעוניהם של המתנגדים לפיתוח החוששים שהפיתוח כולל מתקנים העלולים להוות סכנה או מפגע סביבתי (אתרי הטמנה, תחנות כוח, משרפות, ואנטנות טלפונים ניידים), וכן התנגדויות למוסדות טיפול “לא רצויים” (כגון בתי כלא, מרכזי שיקום, בתי מחסה לחסרי בית ועוד). ה-NIMBYism יכול  לבוא לידי ביטוי גם בהתנגדות לפיתוח שיש לו  קשרים  חיוביים, כמו הקמת מגרשי ספורט, מרכזי קניות, מוסדות דת וכו’. התנגדויות מקומיות לפיתוח עירוני הן אמנם לא תופעה חדשה, אך השימוש במונח שהופיע לראשונה בסוף שנות ה-70 כדי לתאר ההתנגדות של תושבי פרברים בארצות הברית להקמת אתרי הטמנת פסולת מסוכנת בקרבת בתיהם, התפשט במהירות ובשנות ה-80 כבר היה בשימוש שגרתי בשיח הפוליטי, התכנוני והתקשורתי. 

על פי הספרות, ההתנגדות מסוג NIMBY נובעת מכמה גורמים:

1. חשש מירידת ערך הנכסים: תושבים חוששים שפרויקטים מסוימים עלולים להוריד את ערך בתיהם.⁵

2. דאגה לבריאות ובטיחות: פרויקטים כמו מתקני טיפול בפסולת או תחנות כוח מעוררים חששות לגבי זיהום ובעיות בריאות.⁶

3. שינוי באופי השכונה: תושבים עשויים לחשוש משינוי באופי או בהרכב הדמוגרפי של שכונתם.⁷

4. תחושת חוסר צדק: לעתים קרובות, אזורים מוחלשים נבחרים למיקום פרויקטים לא רצויים, וכתוצאה מכך עולות טענות של אפליה סביבתית.⁸

5. חוסר אמון ברשויות: חוסר שקיפות או ניסיון שלילי עם פרויקטים קודמים יכול להוביל לחוסר אמון בתהליך קבלת ההחלטות.⁹

התנגדות מסוג NIMBY יכולה להוביל להשלכות משמעותיות מבחינת תהליכי התכנון והפיתוח העירוני, הכוללות:

1. עיכוב או ביטול פרויקטים: התנגדות תקיפה יכולה לגרום לעיכובים משמעותיים או אפילו לביטול של פרויקטים חיוניים.¹⁰

2. עלויות גבוהות יותר: העיכובים והצורך בשינויים או בתהליכי תכנון מחודשים יכולים להגדיל משמעותית את עלויות הפרויקטים.¹¹

3. אי-שוויון מרחבי: כאשר קהילות חזקות מצליחות להדוף פרויקטים לא רצויים, הם עלולים להיות ממוקמים באזורים מוחלשים יותר, וכך להעמיק את האי-שוויון.¹²

4. השפעה על מדיניות ציבורית: התנגדות NIMBY יכולה להשפיע על אופן קבלת ההחלטות ועל המדיניות הציבורית בתחומים כמו דיור בר-השגה או אנרגיה מתחדשת.¹³

רב המימדיות המאפיינת את המושג, תסייע לפענח את המקרה של ‘מתחם ברקאי’ בתל אביב.

המקרה של ‘מתחם ברקאי’

‘מתחם ברקאי’ הוא מקבץ בניינים בצפון-מערב תל אביב, אשר הוקם בשנות ה-60 כשכונת עולים. המתחם גובל מצד אחד בבניה רוויה של שכונת רמת אביב ג’ ומצד שני בבניה צמודת קרקע של שכונת אפקה, מהשכונות היוקרתיות והיקרות ביותר בתל אביב, וממוקם בסמוך ל״בית הלוחם״, מרכז ספורט ושיקום לפצועי צה״ל ולמשפחותיהם. המתחם כולל כיום 9 מבני רכבת טוריים, בני שלוש קומות. בסך הכול יש בו 113 יח”ד ו-2 יחידות מסחר. כמחצית מדיירי המתחם מתגוררים בדירות בבעלותם.

בתחילת שנות ה-90 אושרו תכניות הרחבה במקום, ובמהלך השנים חלק מבעלי הדירות הרחיבו את הדירות, בעוד שחלק נשארו במצבן המקורי. המדיניות העירונית תמכה באופן חד משמעי  בשדרוג הבניינים, אבל אך ורק כמתחם, כך שנדרשו הסכמות בין הדיירים. הקושי ביצירת הסכמות התעורר בשל חוסר האחידות המוחלט ששרר בין בעלי הדירות – חלקם כבר הרחיבו את הדירות שלהם, חלקם ״ניכסו״ דה פקטו את החצרות המשותפות ויצרו דירות גן, כ-10 דירות בנו חדרי יציאה לגג, ועוד כמספר הזה הוסיפו מרתפים. כלומר, עשרות תושבים במתחם השקיעו משאבים פרטיים בשדרוג הדירות שלהם, ואילו היתר המשיכו להתגורר בדירות ישנות, שגודלן הממוצע 53 מ״ר ורובן המוחלט נטולות ממ״ד.

הדיירים שביקשו לקדם תהליך התחדשות עירונית במקום, הצליחו לבחור נציגויות ובעלי מקצוע שילוו את הפרויקט מטעמם, עוד לפני יצירת התקשרות מחייבת עם היזם. ראוי לציין כי בין יתר תושבי השכונה, “בעלי הווילות” שלא תמכו בתהליך, לא שררה דאגה מיוחדת. בשלב ההידברות הפנימית בין בעלי הדירות במתחם, הם הפגינו חוסר אמון מוחלט ביכולתו של התהליך להצליח ולהגיע לכדי מימוש. בהמשך, באופן טיפוסי למיזמי התחדשות רבים, הם הצליחו לעכב את התהליך במספר שנים.

התייעצות עם הציבור

בעלי הדירות במתחם שתמכו בתהליך התקשרו עם חברות יזמיות פרטיות לצורך ביצוע פרויקט ההתחדשות, והוגשה תכנית שעיקרה הקמת 17 בניינים חדשים בני שמונה קומות, אשר יכללו 370 דירות (30 מתוכן יהיו בבעלות המדינה), שטחי מסחר, משרדים ומבני ציבור. בעיריית תל-אביב–יפו הוחלט לקיים במקום ״התייעצות ממוקדת עם הציבור״, כדי לברר את העמדות השונות. בכנס תושבים שהתקיים ביולי 2018 בהשתתפות כ-100 מתושבי המתחם וסביבתו, עלו טענות בנוגע להסדרי התנועה בשכונה, לשימוש המוגבר הצפוי בשטחי הציבור, ולשינוי אופי השכונה. מנגד, רוב בעלי הזכויות הביעו את עמדתם כי יש צורך בפרויקט, מאחר שהמבנים ישנים וזקוקים להתחדשות, לטובת הדיירים והשכונה כולה. בעקבות תהליך ההתייעצות, בוצעו תיקונים קלים בתכנית, ובסופו של דבר, התוכנית הופקדה להתנגדויות הציבור במרץ 2021. לתוכנית הוגשו 13 התנגדויות, רובן של תושבי שכונת אפקה (חלקם בעלי נכסים במתחם), שנדחו ברובן על ידי הוועדה המקומית באוגוסט 2021. המתנגדים פנו לוועדת הערר, וזו דחתה את טענותיהם ואישרה לאחרונה (פברואר 2024) את התכנית. כצעד אחרון, המתנגדים הגישו עתירה מנהלית, אולם גם זו נדחתה, והתכנית אושרה באופן סופי.

ניתוח ההתנגדויות

מעיון בתכני ההתנגדויות ולא פחות מכך, ברטוריקה שלהן, ניתן לזהות מספר מוטיבים החוזרים בההתנגדויות NIMBY מובהקות:

1. התנגדות לשינוי מעצם היותו שינוי – חיינו כפי שהם טובים לנו, אל תעשו משהו שיכול לשבש אותם. כפי שהוצג באחת ההתנגדויות: ״שכונת אפקה הינה פרברית ושקטה. שוכנת בין רמת אביב, נתיבי איילון והשטחים הפתוחים מצפון ובית הלוחם…התכנית כוללת הכפלת מצאי יח״ד, באופן חסר איזון ופגיעה בסביבה הפרברית…״.¹⁵

2. התנגדות לשינוי מתוך תפיסה פריווילגית – את השכונה בנו מייסדי המדינה, אשר עומדות להם זכויות רבות, ורבים מהם נמנים על תושביה גם היום. למשל, בדברים של זוג שבבעלותו נכס בשכונה: ״שכונת אפקה נבנתה בשנות ה-50 ע״י ותיקי ארגון ההגנה, והם וצאצאיהם מהווים חלק ניכר מתושביה עד היום”. סקר שנעשה בשנת 1989 חשף את הפרופיל הבא של תומך NIMBY  טיפוסי: בעל הכנסה גבוהה, גבר, משכיל, מקצועי, נשוי, בעל בית, החי בעיר גדולה או בפרבריה. על פי סקר זה, המנבא הטוב ביותר להתנגדות הוא הכנסה: האמידים יותר נוטים להיות פחות מקבלים.¹⁶

3. התנגדות לשינוי מתוך ראיית השכונה כפרבר. כפי שבא לידי ביטוי באחת ההתנגדויות: “[השכונה] היא שכונה פרברית בעלת בנייה צמודת קרקע. הבניה המוצעת יכולה להשתלב במקום אחר כעירוניות מתחדשת המקדמת הליכתיות ועירוב שימושים. לא בשכונת קוטג׳ים, שאין לה קישור רציף למרחב אורבני”.

4. התנגדות לשינוי מתוך חשש מכניסת ציבור חדש לשכונה, שאינו תואם את הפרופיל של התושבים הנוכחיים. למשל בהתנגדות של אחד התושבים: “גידול של 58% ביח״ד ישנה את צביון השכונה, זוהי תוספת לא מידתית. איך פרויקט תמ״א 38 מגיע לממדים כאלה? זהו פרויקט מנופח ולא הגיוני. התוספת תשנה את תמהיל השכונה מקצה לקצה״.

5. הסכמה עקרונית עם התכנית – אך לא במיקומה הנוכחי. למשל, בטענה “אנחנו התושבים בעד ההתחדשות אבל אנחנו חושבים שיהיה פה שינוי משמעותי ונטל תחבורתי ומצוקת חניה”. ״ברוב המקרים של נימביזם, המתנגדים מתחילים בהודאה שיש צורך בפיתוח כזה, אך מתנגדים לרעיון שזה צריך להיות בקרבת בתיהם ומשפחותיהם. התנגדות נימבי מונעת אפוא מהבנה שמתקנים מסוימים ייצרו ‘השפעות חיצוניות שליליות’ או מטרדים שישפיעו על שכונות הקרובות לפיתוח אך יהיו בעלי השפעות זניחות על אותם אנשים ובתים הרחוקים יותר״.¹⁷

6. הסכמה עקרונית עם התכנית אך תוך דרישה לעריכת שינויים מהותיים, שסביר שיהפכו אותה לבלתי ישימה, אם מתוך חוסר כדאיות כלכלית ואם מתוך חוסר התאמה לחזון העירוני. טקטיקה זו באה לידי ביטוי, למשל, בטענה ״אינני מתנגד לפיתוח מתחם ברקאי. מוסיפים 257 יח״ד למתחם, כלומר גידול של 58%, האם זה מידתי?”. ״המתנגדים מתמקדים גם במצבים המקומיים הייחודיים. הם עשויים לציין עלייה בתנועה ופחות זמינות חניה. מתנגדים מתוחכמים מביעים את התנגדותם במונחים של צרכי הלקוחות, מציגים את השכונה המארחת כלא מתאימה או לא בטוחה לקבוצת הלקוחות. זה NIMBY עם פנים אכפתיות״.¹⁸

7. הבעת אי אמון גורף בעירייה, “התקרבנות” הנובעת מתחושה של חוסר קשב מצד פרנסי העיר, והאשמתם בהעדפת אינטרסים יזמיים על חשבון התושבים ורווחתם. כפי שעולה בבירור באחת ההתנגדויות שהוגשו: ״יש לנו בעיה עם עיריית ת״א, שתכניס לכאן פיל לבן. אתם מרעים את תנאינו בתואנה של התחדשות השכונה… לא שומעים את קולנו, רק בבחירות שומעים אותנו. יש כאן אחדות דעים של תושבי אפקה אבל לא מתחשבים בתושבים. התכנית הזו היא פיל לבן. משלמים ארנונה, קנסות, אך לא שומעים את הצרכים שלנו״.

בסופו של דבר, הוועדה המקומית לתכנון ובניה החליטה לקבל באופן מלא מספר התנגדויות, לקבל באופן חלקי מספר התנגדויות, רובן טכניות, ולתת תוקף לתכנית. בעקבות החלטת הועדה הוגש ערר על ידי קבוצת תושבים משכונת אפקה. בחודש פברואר 2024 ועדת הערר פרסמה את החלטתה שעיקרה דחיית רוב הטענות המהותיות בערר, ואישור פרסום התכנית למתן תוקף בכפוף למספר תיקונים. בין השאר, קבעה הוועדה כי: ״(היא) דוחה את טענת העוררים בעניין השתלבות במרקם הקיים וקובעת כי אמנם שכונת אפקה בה מתגוררים העוררים מתאפיינת במבנים צמודי קרקע אך תחום התכנית דנן מובחן מהשכונה מבחינת המאפיינים שקבעה תכנית המתאר וכמו כן השינוי שמציעה התכנית ראוי ומידתי ואף נמוכה מהבניה הקבועה ברמת אביב ג׳ הצמודה אליה מצדה השני״ (סעיף 5). ״לעניין הצפיפות הועדה דוחה את טענות העוררים כי הצפיפות גבוהה מהסביבה ומבחינה בין השיקולים לקביעת צפיפות בהיתרים לפי תמ״א 38 ובין תכניות אשר מפרישות שטחים לציבור ומאפשרת צפיפות גבוהה יותר״ (סעיף 8).¹⁹

NIMBY מנקודת מבט שונה

בניגוד לתיוג השלילי המוחלט, סביר להניח שברוב המקרים מחאות מסוג NIMBY הן מורכבות ומונעות על ידי מגוון גורמים, שחלקם עשויים להוביל לפתרונות בונים ואחרים אכן מונעים ממניעים אנוכיים או מוטי דעות קדומות.²⁰ מי שנתפס כמחזיק בגישת NIMBY מוכתם כמי שמונע על ידי אינטרס עצמי צר; כאילו הוא מעוניין אך ורק במקסום התועלת האישית שלו. קל מאוד לדחות טענות המבוססות על אינטרס עצמי טהור, בבחינת: אם ניתן לקבוע שהתנגדות מסוימת היא אנוכית, ניתן להתעלם ממנה.²¹

חשיבה מחודשת על תופעת ה-NIMBY מציפה מספר השלכות לתחום התכנון. בראייה המקובלת של התמודדות עם NIMBY, לפיה אנשים בעלי מחשבה אנוכית מכשילים תכנון רציונלי ונחוץ, הפתרון טמון בהתגברות על חוסר רציונליות באמצעות חינוך לשינוי עמדות אנוכיות, שכנוע תושבים סרבנים בתועלת החברתית הגדולה יותר של הפיתוח, או בניית מנגנון חקיקתי ושיפוטי חזק מספיק כדי לרסן או לבטל את הדחף המעכב. יתר על כן, קבלת העובדה שנקודת המבט הקהילתית מייצגת מחסום לא לחברה אלא להון, דורשת בחינה מחדש של מושג הרציונליות שלנו, ושל הלגיטימיות היחסית של עמדת הקהילה. במקום לזלזל אוטומטית ב-NIMBYism כהתנגדות לא רציונלית, ייתכן שעלינו להכיר בו כפי שהוא: ביטוי לצרכים ולפחדים ממשיים. ככזה, זהו ביטוי שאינו יותר או פחות רציונלי ולגיטימי ממנגנון השוק ומהרווחיות של ההון.²²

זווית נוספת מדגישה את ההיבטים החיוביים הקשורים ל-NIMBY, אותם ניתן לראות כתגובה לדרישה החברתית לאיכות חיים, לסביבה בריאה ולשכונות באיכות גבוהה, דרישות שבהחלט ניתן להגדיר אותן כנורמטיביות ולגיטימיות. כמו כן, תגובות מסוג NIMBY מדגימות, מצד אחד, עד כמה מעורבות פעילה יכולה להיות משמעותית, ומצד שני, את היכולת של אזרחים להגן על סביבתם באופן שיטתי ומתועד היטב. בראייה זו, מחלוקות פועלות כמרחבים ציבוריים לדיון. הן מעודדות את הביטוי של ערכים ושל שיח ציבורי. דרך סיפורים וסיפור סיפורים, תושבים מבקשים לגבש דרכים לפעולה ולהתמודדות עם שינוי. מחלוקות יכולות לפיכך לסייע בתרגום תפיסות וכוונות, ובבניית שותפויות בין חברי החברה האזרחית, ובינם לבין גופים עירוניים וממשלתיים. רשות עירונית המבקשת לשפר את איכות החיים של תושביה ואת איכות הסביבה וסביבותיה היא ישות ציבורית שלא תירתע מביקורת, תדון בסוגיות, תעודד השתתפות ובסופו של דבר תחפש פתרונות שהושגו במשא ומתן.²³

בין אם רואים בנימבי תופעה פסולה ושלילית לחלוטין, ובין אם מזהים בה גם יתרונות וערכים חיוביים, הרי שבמבחן התוצאה, ב’מתחם ברקאי’ נראה שכל הצדדים נפגעו במידת מה. המתנגדים, אמנם השיגו מספר שינויים בתכנית, אך אלה אינם מהותיים והתכנית נותרה ללא שינוי מבחינת נפח הציפוף. בעלי הדירות במתחם נאלצו לעבור תהליך ארוך ולפרקים בלתי נעים, וגם במקרה שלהם לא כולם מרוצים מההסכמות שהוגשו ביחס לתמורות, ביטול דירות הגן, ועוד. מבחינת העירייה, חל עיכוב משמעותי במה שנתפס כפיתוח נחוץ וראוי, ואילו היזם נאלץ להשקיע משאבים רבים בהשגת הסכמות ובהתמודדות עם התנגדויות ועררים. משאבים שייתכן והיה אפשר להפנות, בהינתן תהליך אחר, לטובת שיפור חיי התושבים (הנוכחיים והעתידיים).

לסיכום, ברשימה זו התייחסתי אל ״נימביזם״ כאל מושג שהפך לכינוי גנאי  בשיח התכנוני. כזה הפוטר מקרים רבים של התנגדויות של תושבים או של התארגנויות מקומיות, חברתיות וקהילתיות, בכך שהוא מייחס להן מניעים קרתניים, קטנוניים ואנוכיים. ה”נימביזם” נתפס כעמדה המהווה אבן נגף ל-״פיתוח״, ״התחדשות״ או ״קידמה״, העושה שימוש בנימוקים שלכאורה אינם ממין העניין, ופעמים רבות הוא מהווה כלי ניגוח ממסדי בתהליכים של שיתוף ציבור לסוגיהם השונים. עם זאת, ראוי לשאול, האם בכל מקרה שבו מועלית טענה מסוג ״לא בחצר האחורית שלי״ (NIMBY), אזי מי שדוחף ל-״כן בחצר האחורית שלך״ (YIYBY) מייצג בהכרח את הgreater good? קל מאד לזלזל בחששות של תושבים משינוי בסביבתם ובאורחות חייהם. הקונפליקט הוא ככל הנראה, בלתי נמנע. אבל, צריך לזכור שעיר לכולם לא יכולה להיות רק סיסמה כאשר זה נוח ומשרת את המדיניות העירונית. אם העיר היא לכולם, אז היא גם לכל אלה שחשים נפגעים מתהליכי הציפוף, שזקוקים לרכב הפרטי שלהם ורגילים לו, אם מפאת גילם ואם מסיבות אחרות, שבנו בית והשקיעו בו את מיטב זמנם וכספם. גם אם הם נהנים ״לנופף״ במעמד הפריווילגי שלהם, לכל הפחות נכון לשאול האם ומה אפשר וכדאי לעשות כדי לצמצם את תחושת הפגיעה, ולאפשר גם לתושבים האלה להרגיש, שלמרות כל השינויים, העיר שייכת גם להם.