המקרה המאתגר של תכנית פינוי בינוי גבעת חן בבנימינה

איך אפשר לקיים התחדשות עירונית שתהיה כלכלית ועדיין לא תפגע בציביון הכפרי? שאלה זו מרחפת מעל הפרויקט בגבעת חן בבנימינה. המועצה המקומית התערבה, גייסה את המדינה ועדיין מחפשת את הדרך לעשות זאת. במה שינתה המועצה את התכנון ומה תפקידה של המדינה בפרויקטים שאינם עומדים בגזרת הרווחיות?

שכונת גבעת חן בבנימינה היא שכונת שיכונים בתוך מושבה עם בינוי נמוך וכפרי.  לאחרונה, תכנית לפינוי בינוי של השכונה  הופקדה ע”י המועצה המקומית בנימינה גבעת עדה. מסע שהתחיל לפני כמעט עשור וכלל לבטים, מאבקים, לימוד המציאות והמגבלות הקשות של הכדאיות הכלכלית מול איכות התכנון ושמירה על צביון. התכנית שהופקה היא תוצאה של שילוב בין עבודה רבת שנים של המועצה ומתכננים מטעמה, לבין תמורות שחלו במדיניות הממשלה. תמורות אלו אפשרו תכנון תכנית התחדשות עירונית שמשקפת במידת האפשר את מדיניות המועצה ואת רצון התושבים מחד, תוך ניסיון לספק עסקה תכנונית רווחית ליזמים בהתבסס על מימון חיצוני מאידך. ע”פ מתכנני התכנית: “התמודדות המרכזית של תהליכי התחדשות עירונית היא הצורך להיחלץ מהתדמית השלילית והבידול של המרקמים המיועדים להתחדשות. בעיה זו מורכבת במיוחד במרקמים כפריים (כמו בנימינה) בהם הבניה הרוויה יוצאת דופן וחריגה מלכתחילה”.¹  מדוע לקחה לידיה המועצה המקומית את התכנון? כיצד סייעה המדינה לאזן את חוסר הכדאיות כלכלית ? והאם ניתן לאזן בין האינטרסים השונים, המנוגדים מטבעם בין היזם, הרשות והתכנון והתושבים?

מתחם פינוי בינוי שכונת גבעת חן, בנימינה

שכונת גבעת חן במערב בנימינה הוקמה כשכונה של דיור ציבורי בשנות ה- 60 מתוקף תכנית של שיכון עובדים מספר ש/25. עם השנים, עברו הדירות לידיים פרטיות ומצבה הפיזי של השכונה התדרדר. בנובמבר 2000 הוכרז המתחם כמתחם לפינוי בינוי. במסגרת זאת יצאו המועצה ומשרד הבינוי והשיכון לקידום תכנית בניין עיר מספר ש/1053 (שכללה 384 יח”ד) אשר אושרה, אך לא יצאה לפועל בשל חוסר כדאיות כלכלית.²

כניסת החברה היזמית: במהלך השנים שלאחר מכן פנו התושבים ליזמים ולאחר הליך בדיקה שבוצע בליווי המועצה³ נבחרה חברת רסקו לבצע את הפרויקט. לפי עדות סמנכ”ל השיווק של החברה, בשנת 2011 החליטה החברה “לקפוץ למים למרות שזיהתה את חוסר הכלכליות”, החתימה 118 דיירים ונכנסה למו”מ מול עמידר” .⁴

חלופת היזם והתנגדות התושבים

לאחר שהתברר שתכנית ש/1053 אינה כלכלית הוצעו במהלך הזמן בהסכמתה של המועצה חלופות גם ע”י היזם (דוגמא שפורסמה בעיתונות ומוצגת בתמונה: חלופת יזם, בעמ’ 6 כוללת 657 יח”ד שמחולקות ב-12 מבנים זהים בני 9 קומות, 6 יח”ד בכל קומה בבניין). תכניות אלו זכו להתנגדות ציבורית חזקה מצד התושבים ולתגובה צוננת מהמועצה. ההתנגדות לתכנית טענה בעיקר להרס הצביון הכפרי, פגיעה בערך הבתים מסביב, בינוי שיביא להיווצרות מחדש של שכונה נחשלת וצפיפות של סלאמס.⁵ היזמים קידמו תכנית שמנצלת את כוח הנשיאה של המתחם באופן מקסימלי על מנת ליצר רווחיות לפרויקט, אולם התכנית עוררה התנגדות בקרב התושבים. ואכן, הצעת היזם שכללה 700 יח”ד הוגשה, ונדחתה ע”י הועדה המחוזית ב-2014. למרות שההתחדשות העירונית היתה חלק מתכנית ומדיניות המועצה, חוסר יכולתה של המועצה לאזן  בין הצדדים המעורבים (החברה היזמית, תושבי השכונה, תושבים הגובלים לשכונה והמועצה), וחוסר יכולתה להגיע לתכנית שתעמוד במדיניותה, גרמה לפרויקט להמתין עד לאיתור פתרון כלכלי או אחר.

שינוי מדיניות: עדכון תקן שמאות 21 והקצאת קרקע משלימה

דוח מבקר המדינה משנת 2010⁶ מצא שצעדי המדיניות שאמורים היו להתבצע ולהקל תכנונית וכלכלית על הצדדים, לא בוצעו ולכן רוב התכניות לא התקדמו. במהלך השנים שלאחר מכן נקבעו שני כלי מדיניות קריטיים לרווחיות העסקה התכנונית בהקשר לגבעת חן.

• תקן שמאות 21 – בדצמבר 2012 מפרסמת מועצת שמאי המקרקעין תקן חדש. מטרתו היא קביעת רמת פירוט מזערית והנחיות מקצועיות בשומות מקרקעין המבוצעות לצורך בדיקה שמאית כלכלית לתכנית פינוי בינוי.⁷ חשיבותו של התקן שהוא קובע אמות מידה קבועות לבחינת הכלכליות של העסקאות וגם מייצר אחידות ויכולת לשפוט בכלים אחידים את רמת הכלכליות הספציפית של העסקה. בנוסף וכאן הנקודה החשובה, הוא גם קובע רמת רווחיות מינימלית ליזם ⁸ שצריכה להתקיים בשלב הראשוני. התקן העלה את רמת הודאות של היזמים ותרומתו העיקרית היא באיזון שלושת הצדדים המרכזיים בעסקאות פינוי בינוי – מוסדות התכנון, היזמים ובעלי הדירות המתפנות. צדדים שקיים ביניהם ניגוד אינטרסים מובנה.
• המדינה מאזנת את חוסר הכדאיות הכלכלית בהקצאת קרקע משלימה – בשנת 2015 מחליטה מועצת מקרקעי ישראל, לפי סיכום עם ועדת הרפורמות של הכנסת, לאפשר ליזמים לרכוש בהנחה (80%) קרקע משלימה ללא מגבלה, וכתלות במספר יחידות הדיור בתכנית. נושא זה שהינו קריטי לפרויקטים לא רווחיים, עלה כבר בעבר בגלל המגבלה הפיזית של מתחמי ההתחדשות העירונית והצורך לייצר מקור רווחיות נוסף, על מנת לאפשר את קידומו וביצועו של הפרויקט. כלי מדיניות זה מאושר אך ורק בפרויקטים להתחדשות עירונית שמאופיינים בהיעדר כדאיות כלכלית ללא הקרקע המשלימה, ומכאן חשיבותו לתכנית גבעת חן. משמעות ההקצאה היא תוספת זכויות בניה ליזם ליחידות דיור נוספות כאשר מרכיב הקרקע נמכר ליזם בהנחה משמעותית. למכשיר זה הוגדרו גם תנאי סף באשר לרמת הציפוף. והוא מחייב גם את אישור הרשות המקומית לפטור את היזם באופן מלא או חלקי מהיטל השבחה.⁹ כלי מדיניות אלו מעלים לסדר היום את תכנית גבעת חן היות והם מטפלים באופן ישיר בחוסר הוודאות הקיים ליזם בעסקה התכנונית ונותנים אופק חיובי לתכנית. עם זאת, מידת יעילותם של כלי המדיניות הללו, בסיוע למתחמים בעייתיים הדורשים סיוע, עדיין לא ידועה.

הרשות המקומית לוקחת את המושכות ומובילה את התכנון

בשנת 2016 החליטה המועצה המקומית להוביל את התכנון. בפוסט שפורסם לציבור,¹⁰ שיתפה המועצה את הציבור בכוונותיה: “פינוי בינוי גבעת חן זה מתקדם! ראש המועצה פינקי זוארץ נפגש הערב עם תושבי גבעת חן ועדכן אותם בהתקדמות התכנון. במפגשים משתתפים הצוותים המקצועיים של מנהלת התכנון מטעם המועצה אשר מציגים בפני התושבים 3 חלופות תכנון לתוכנית הבינוי. מטרת המפגשים לשמוע את העדפות התושבים ולגבש את התוכנית הטובה ביותר עבורם. בכל החלופות המוצגות נשמרו עקרונות תכנון המתייחסים לגובה המבנים, לעומסי תחבורה, חניות עתידיות, שטחים ירוקים, שטחים ציבוריים ומבני ציבור. חשוב לציין שבכל החלופות נשמרת הכדאיות הכלכלית של הפרויקט ליזם המבצע. יצאנו לדרך… בהצלחה”.  מהפוסט עולה שבאותה עת המועצה האמינה ביכולתה לאזן בין האינטרס הפרטי לציבורי והחליטה להשקיע בפרויקט את המאמץ שיידרש. המועצה החלה תהליך תכנון ולאחר בחירת החלופה המועדפת, התקשרה עם צוות מתכננים משולב במקביל לאיתור אופציות לניוד זכויות מהמתחם על מנת לשפר את הרווחיות. מטרת המועצה ליצר עסקה תכנונית רווחית תוך שמירה על בינוי שישתלב עם צביון המושבות מהווה אתגר כפול, שכן קשה מאוד ליצר רווחיות עם מכפילים נמוכים של יחידות דיור (ביחס לכמות הראשונית) ומחירי נכסים של הפריפריה שהם נמוכים ביחס לשוק. הבעיה היא הקושי לייצר רווחיות מתוך התכנית מבלי לפגוע באחד השחקנים בהיבט כלכלי חברתי או תכנוני (למשל: הפחתת תמורות שהובטחו לבעלי הדירות, ויתור על צביון  בהיבטי גובה, צפיפות ועוד). במהלך התכנון שהובילה המועצה נעשו תיאומים רבים בין המועצה לגופים הממשלתיים ואף נערך דיאלוג בין המועצה ליזם על מנת לצמצם את הפגיעה ברווחיות העסקה. למרות זאת עדיין לא ניתן היה לגשר על הפער בתוך המתחם והתכנית שהוגשה למחוזית, עדיין אינה כלכלית: התכנית החדשה כוללת 550 יח”ד, 3020 מ”ר מבני ציבור, 1,400 מ”ר שטחים ביעוד עסקי, הפרוסים על ארבעים בנינים בני 5.5 קומות בממוצע. התכנית כוללת בנוסף רחוב חדש שחוצה את השכונה וכן שבילים אלכסוניים להולכי רגל לצורך קישוריות עם השכונות הגובלות.¹¹

מפגש עם התושבים

על פי מתכנן התכנית ¹² אדריכל אריאל גושן ממשרד גושן מתכננים , התכנון בתכנית החדשה הושפע משיקול כלכלי בהיבטים רבים. בין הסיבות שהוא מונה: נפח המתחם במצב הסופי, מגוון טיפולוגיות הבניין שהושפעו משיקולי עלות בניה, כמות וגובה העצים במתחם העתידי ועוד. לדבריו, כלכליות העסקה משפיעה על איכות התכנון ואף סותרת אותה. “שכונות בארץ נראות אותו דבר כי זה הכי יעיל לבניה”. יועצת הציפוף אדריכלית ליאת איזקוב ציינה ש: “לא היה עולה בדעתי להגיע לשש וחצי קומות כי הצפיפות צריכה לעלות בהדרגתיות וכך בתכניות כמו אלו היא הופכת בלתי קשורה לתכנון אלא למכפילים כלכליים”.. בנוסף המתכנן טען שניתן לראות טיפוסי בניין בתכניות אחרות, היכן שיש רשות מעורבת בתכנון יש סיכוי למתכנן להכניס ערכים נוספים, וזה כבר תלוי בו, אבל קשה מאוד לזוז מהסטנדרט כי זה לא כלכלי. לגבי הבעיה הייחודית לשכונת גבעת חן בבנימינה ציין, שזו פעם ראשונה שמבצעים פינוי בנוי במרקם כפרי וזה אילץ את המתכננים להתמודד עם בעיות שרשויות אחרות “מחליקות” ומחליטות לא להתמודד איתן. האילוץ נוצר כי הפער בין הסביבה לתכנית הוא גדול ומתכנן לא יכול להתעלם ממנו.  לאילוצי התכנון הללו ולעובדה שהמועצה חותרת לתכנון איכותי יש השלכות על העסקה התכנונית. בשלב זה הופך השימוש בכלי המדיניות שתוארו (תקן 21 ונוהל הקצאת קרקע) לקריטי.  בגלל הקונפליקט בין ערכים הקשורים באיכות תכנון ושמירה על צביון לבין תנאי ההיתכנות הכלכלית ולכן ברור בשלב זה שלא ניתן ליצר רווחיות ללא התערבות המדינה וסיועה בקרקע משלימה.

אם כן, התכנית מייצרת עסקה תכנונית לא רווחית ע”פ הסטנדרט בתקן 21. הדגמה של הבעיה ניתן לראות בשקף לעיל (כושר הנשיאה של המתחם). הפתרון הוא שימוש בתקן מס’ 21 על מנת לשקף את בעיית הרווחיות ועל מנת לחשב את הסכום הנדרש להשגת שיעור רווחיות מספק. תהליך אישור הקרקע המשלימה כפוף לאישור רשות מקרקעי ישראל (רמ”י) . בנוסף, נדרשת הקצאת קרקע בשווי שישלים את הפער בשיעור הרווחיות במלואו. האתגר של המועצה יהיה לשכנע את הגורמים הרלוונטיים בדבר הצורך לאשר תהליך של הקצאת קרקע משלימה בערך הנדרש. על פי שיתוף ציבור שפורסם באתר המועצה ניתן לראות שהקרקע המוצעת כעת היא קרקע של ממ”י הנמצאת באזור תעשיה כרמל ¹³ שנמצא בתחומי המועצה. הקצאה כזו תוכל ליצר רווחיות שתניע את הפרויקט תוך שמירה על צביון הישוב ותוך עמידה באילוצי התכנון שקבעו המתכננים. הקצאה זו אף תשפר את מצבה הכלכלי של המועצה שיורע כתוצאה מתוספת יחידות הדיור היות ומדובר בקרקע ביעוד שאינו למגורים כלומר הקצאת קרקע ביעוד שאינו למגורים ליזם, בהנחה (אותו היזם שגם בונה את השכונה) תוסיף ארנונה עסקית למועצה ותאפשר לה להתמודד טוב יותר עם תוספת התושבים והגדלת ההוצאות הנגזרת מכך.¹⁴ (מצורף שקף הדגמה בנספח 12).

תמונות מהתערוכה של פרויקט גבעת חן שמוצגת לציבור (התערוכה והתמונות באדיבות מועצה מקומית בנימינה גבעת עדה):

פינוי בינוי – למצוא את האיזון

התחדשות עירונית מהסוג של הדור השלישי בישראל כוללות עסקאות פינוי בינוי אשר מובלות ע”י הסקטור הפרטי ובתמיכת השלטון המקומי. הבעיה המובנית של שיטה זו נובעת מעצם התלות שלה ברווחיות העסקה התכנונית. רווחיות זו לרוב אינה מושגת בשל עומס המטלה של ההתחדשות העירונית. במקומות רבים בעולם מוצא השוק את האמצעי לייצר רווחיות בדרכים שונות. למשל באיסטנבול ע”פ דינסר בהענקת בעלות על הקרקע ולגליזציה למבנים שנבנו ללא היתר ופיתוח,¹⁵ בסידני, ע”פ טרוי, בעסקאות ספקולטיביות בקרקעות למגורים שמעצבות את תהליך בנייה למגורים,¹⁶ ובירושלים שם הראו גנן ואלפסי שמתחמים גדולים ומבודלים ששווקו לתושבים זרים ולאוכלוסייה חזקה, היוו את הפתרון לבעיית הכדאיות.¹⁷ בשכונת גבעת חן שבבנימינה לא נמצא עד כה פתרון סביר שיצליח לתמוך בעסקה תכנונית רווחית ולרתום את הסקטור הפרטי לבצע את התכנית.  פיינשטיין¹⁸ טענה שמדינה הנאו-ליבראלית אינה מושכת את ידה  מהשוק אלא משנה את שיטת ההתערבות. בישראל, המדינה שיפרה את הוודאות הכלכלית באמצעות תקן 21 ויצרה אפשרויות לסבסוד מקומי על ידי הקצאת קרקע לבניה בהנחה.  התקן אף שיפר את יכולת ההשוואה בין תכניות פינוי בינוי במקומות שונים ומאפשר קבלת החלטות בגין סיוע כאשר הוא נדרש. ההנחה על הקרקע הניתנת ליזם, מהווה כסף עתידי למדינה וכסף מיידי ליזם. במידה ותאושר הקצאת קרקע משלימה לפרויקט באזור תעשיה כרמל, מסתמן פתרון שע”פ פיינשטיין תואם את השיטה הנאו-ליבראלית.

לדעתי האישית, כגזבר מ”מ בנימינה גבעת עדה, המקרה של בנימינה יאפשר למדינה להוכיח שהיא יודעת גם ליצור את כלי העבודה וגם להשתמש בהם במתחמים הסובלים מחולשה מובנית בעסקה התכנונית שלהם. במקרה של בנימינה, החולשה נובעת מהיותה ישוב על גבול הפריפריה, בעל אופי כפרי ועם צפיפות נמוכה ביחס למתחם הקיים, שדורשת הקצאת קרקע בהיקף חריג. יש לזכור את העובדה שהציפוף שנקבע בתכנית מהווה גידול של יותר מ-10% באוכלוסיית בנימינה על כן הקצאת קרקע באזור תעשיה תחזק את חוסנה הכלכלי של המועצה לאחר הגידול הצפוי. לפיכך, נכון תעשה המדינה אם תמצא את האפשרות לסייע.