רמלה # 1 | יחסי עיר ומדינה בתהליכי התחדשות עירונית

סדרת רשימות הקרובה תעסוק בתהליכי התחדשות עירונית בעיר רמלה. הסדרה מבוססת על עבודה מעמיקה שנועדה לייצר רפלקציה על תהליכי ההתחדשות העירונית בישראל, ולאחר מכן להציע נקודת מבט חדשה

מהי המתודולוגיה התכנונית בקידום תהליכי התחדשות עירונית בישראל? זוהי שאלת המחקר המובילה סדרה זו. השאלה מגלמת בתוכה אלמנט תכנוני מובהק המדגיש את חשיבות התכנון בתהליך התחדשות העירונית. לצורך כך נבחרה העיר רמלה כמקרה המבחן, המגלם עיר מבוקשת במרכז הארץ הנמצאת בתחילת דרכה של התחדשות עירונית משמעותית. רשימה זו תעסוק ביחסי עיר ומדינה בתהליכי ההתחדשות העירונית. היא תציג את נקודת המוצא ברמה הלאומית והעירונית, וכן את השחקנים והאינטרסים המייצגים את כלל הגורמים. בנוסף, יוצג הפער הקיים בין שתי הרמות, וינוסחו מסקנות לגבי הזיקה והיחס הקיימים בין המדינה לבין העיר בתהליכי התחדשות עירונית.

 רמלה כמקרה מבחן לתהליכי התחדשות עירונית

העיר רמלה מונה 76,247 תושבים, נכון לשנת 2019. שטחה המוניציפלי של העיר הינו 12 קמ”ר וצפיפותו לקמ”ר הינה 6,282 תושבים, העיר מדורגת במדד סוציו אקונומי 4.

מתחם ההתערבות להתחדשות עירונית כפי שבחרה העירייה, ממוקם בארבע שכונות מגורים ותיקות בעיר: וייצמן, גיורא, משכנות ואשכול. שטח התוכנית הנבחר הינו 0.95 קמ”ר, אשר מחולק ל13 מתחמים. נכון לשנת 2020, ישנם 7 מתחמים בהליכי תכנון ו5 מתחמים בבדיקת היתכנות. ברשימה הבאה נציג ניתוח מעמיק של מקרה המבחן: העיר רמלה ותוכנית המתאר להתחדשות עירונית.

נקודת המוצא הלאומית: המדינה

נקודת המוצא הלאומית כפי שעולה ממסמכי מדיניות ותכנון, מבוססת על העובדה שגידול האוכלוסין בשנים הבאות מעלה צורך במתן פתרון לסוגיית הדיור, תוך התחשבות ברצון מרבית האוכלוסייה להתגורר במרכז הארץ¹. מטרת המדינה היא יצירת מענה לצורך הלאומי והביקוש לתוספת יחידות דיור במחוז מרכז, תוך קידום מדיניות ממשלתית להסרת חסמי בניית מגורים באזור המרכז.²

תכניות לאומיות בפרספקטיבה של זמן

על מנת לבחון את הכלים והיוזמות של המדינה בקידום התחדשות עירונית בישראל, בעבודה זו נסקרו תכניות לאומיות בין השנים- 1998-2017. אחד העקרונות הבולטים בתכניות המתאר הארציות מהעשור האחרון הוא ציפוף ובינוי במרקמים העירונים ובשטחים המבונים, כחלק משמעותי מהבינוי העתידי במדינה.

• מסלול פינוי בינוי: המסלול הוכרז רשמית בשנת 1998 במדיניות רשמית של הממשלה. מטרתו לקדם התחדשות עירונית על ידי הריסת מבנים בשכונות ותיקות והקמת בניינים חדשים במקומם. במסגרתו מפונים מתחמי דיור מתושביהם תמורת פיצוי, ובמקום מתחמים אלו, מוקמים מבנים חדשים בצפיפות רבה יותר. הפרויקטים מקודמים על ידי משרד השיכון בשיתוף עם הרשויות המקומיות ובתכנון מנהל התכנון או ביוזמה פרטית.³ על מנת להוציא לפועל פרויקט זה יש צורך בהסכמה של לפחות 66%  אחוזים מבעלי הדירות.
• תוכנית מתאר ארצית (תמ”א) 35: התוכנית קודמה ואושרה בשנת 2005. מטרת התוכנית היא לבסס תפיסת פיתוח כוללת וארוכת טווח והגדרת עקרונות תכנוניים של שמירה על רצף של שטחים פתוחים ומניעת בניה בהם, חיזוק וציפוף השטח הבנוי הקיים במרקמים העירוניים, והבטחת הקמתן של תשתיות בשטחים אלו. התוכנית מציעה מספר צעדים למימוש היעדים, מתן דגש בעיבויים ופיתוחם של היישובים הקיימים, חיוב בנייה בצפיפות רבה ביישובים העירוניים, הכוונת התעסוקה אל היישובים העירוניים ובצמוד להם, וכן חיוב הועדות המקומיות להכין תוכנית והנחיות לחידושם, שיפורם ועיצובם של החלקים הוותיקים של מרחב התכנון המקומי, ובפרט מרכזי היישוב.⁴
• בשנת 2015 עודכנה תמ”א 35/1 ונוספו שינויים בהוראות בקביעת צפיפויות נוספות,⁵ ובשנת 2020 עודכנה שוב על מנת לקדם ציפוף אזורי בינוי בתוך הערים בישראל.⁶ בתוכנית זו ישנם מספר צעדים לשם קידום ההתחדשות העירונית בישראל, אשר כוללים הכרזה על תוכנית לאומית להתחדשות עירונית וריכוז הסמכויות לביצועה על משרד הבינוי והשיכון.⁷ תמ”א 38: היא תוכנית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה אשר אושרה בשנת 2005. תוכנית זו הנה כלי עיקרי להתחדשות עירונית ומיועדת לחידוש בניין אחד. התוכנית קובעת מסגרת סטטוטורית לקבלת היתר בנייה לחיזוק מבנה ללא צורך בהכנת תוכנית מפורטת. התוכנית מעניקה לבעלי בתים תמריץ לחיזוק הבניין על ידי מתן זכויות בנייה נוספות, כאשר בפועל היזם מקבל את יחידות הדיור שהתווספו, והדיירים מקבלים הוספת מרפסת, מעלית, ממ”ד ולעתים גם חנייה ומחסן.
• הסכמי גג בין המדינה לרשויות: פיתוח ושדרוג תשתיות במימון המדינה על מנת לקדם תכניות מגורים. ההסכמים מבטיחים את שיווקן של אלפי יחידות דיור בלוח זמנים מהיר בעזרת איגום משאבים ממשלתי אשר יאיץ את התפתחות הערים וצמיחתן.⁸
• מחיר מטרה ומחיר למשתכן היא שיטת שיווק קרקעות ביוזמה ממשלתית להגדלת היצע הדיור. 
• תוכנית אסטרטגית לדיור 2040: התוכנית אושרה בשנת 2017, על ידי החלטת הממשלה הקוראת לקידום אסטרטגיית דיור ארוכת טווח כנגזרת של הערכת המצב הכלכלי-חברתי בישראל. תוכנית זו, מציבה יעד של 900,000 יח”ד בהתחדשות עירונית עד 2040,  על ידי פיתוח כלים להתחדשות עירונית והגדלת מלאי יח”ד במחוז מרכז. התוכנית אינה סטטוטורית אך העניקה אישור לתכנון מפורט ליחידות דיור בהתייחסות למגורים, תעסוקה, שטחים פתוחים, תשתיות הנדסיות ותחבורה.⁹

במפת מחוזות ישראל הכוללת אחוז מלאי יחידות הדיור בכל מחוז, ניתן לראות את המרקמים העירוניים המוצגים בתמ”א 35 לפי מחוזות. על פי הוראות התמ”א, עיקר הפיתוח יתרכז במרקם העירוני בדגש על פיתוח של שימושי הקרקע, תשתיות ו הסעת המונים. הפיתוח ברובו יהיה עירוני קומפקטי, תוך הבטחה על שמירת שטחים פתוחים עירוניים ובין עירוניים לדורות הבאים. ניכר כי מחוז המרכז, מכיל כמות גבוהה של מרקמים עירוניים על פי תמ”א 35, ומהווה את המחוז עם האחוז הגבוה ביותר (24%) של מלאי יחידות דיור עד שנת 2040. העיר רמלה ממוקמת במחוז המרכז, ולפי תמ”א 35 היא חלק ממרקם עירוני, דבר ההופך אותה לעיר בעלת פוטנציאל גבוה להתחדשות עירונית.

לאור העובדה שרוב האוכלוסייה בישראל מרוכזת בערים, ובמיוחד במחוז מרכז, וכן הצורך לשמור על שטחים פתוחים, יזמה המדינה תכניות רבות ומגוונות שמטרתן לצופף ולהגדיל את מספר יחידות הדיור במחוז מרכז ובמחוז תל אביב. עם זאת, מעל 15 שנים מובילה הממשלה, בעזרת כלים כלכליים ויוזמות נקודתיות, מדיניות ציפוף והוספת יחידות דיור, אך ללא מדיניות מוסדרת של התחדשות עירונית.

נקודת המוצא העירונית: רמלה

על פי עקרונות תמ”א 35, העיר רמלה מוגדרת כמרקם עירוני המיועד לפיתוח. על כן, נקודת המוצא הלאומית הגדירה את רמלה כעיר בעלת פוטנציאל זמין להתחדשות עירונית בזכות מיקומה הגיאוגרפי במרכז הארץ. עיון במסמכי התכנון הראו כי נקודת המוצא העירונית מתבססת על ההנחה כי העיר נמצאת במצב ירוד מבחינה חזותית ומבחינת בטיחות מבני המגורים. בנוסף, לעיר יש מיעוט קרקעות “בתוליות” לבינוי ולכן יש למצות את עתודות הקרקע לבנייה. על מנת לענות על הסוגיות שהועלו בנקודת המוצא, הגדירה העיר שתי מטרות עיקריות בתהליך ההתחדשות העירונית:שיפור העיר מבחינה חזותית ושיפור מבנים שאינם בטיחותיים, וכן כניסה של אוכלוסייה חדשה שתרענן את האוכלוסייה הוותיקה הקיימת.¹⁰

ניתוח תהליכי התחדשות עירונית ברמלה

העיר רמלה נמצאת בשנים האחרונות בתנופת פיתוח אדירה, הכוללת הסכמי גג ותהליכי התחדשות עירונית רחבי היקף. עד לשנת היעד 2040, אמורה העיר להגיע לגידול של פי 4 מגודלה הנוכחי, מאמצים אלו נעשים על ידי מגוון יוזמות אותן מקדמת העירייה. בעבודה זו נותחו מסמכים עירוניים הכוללים את תכניות העיר רמלה. המסמכים נותחו על פי שלושה פרמטרים קבועים: מרחב, כלים ומדיניות. הבחירה בשלושה פרמטרים אלו תורמת לראייה מקיפה ורחבה של העיר במגוון גורמים. בפרמטר מרחב נותחו ההיבטים הפיזיים הכוללים תעסוקה, תנועה, שטחי ציבור, חלוקה למתחמים והגדרת צפיפות יחידות הדיור לדונם. בפרמטר כלים, מופו מגוון הכלים העירוניים בהם השתמשה העירייה בתהליך ההתחדשות. במדיניות נבחנו כלל המסמכים והגורמים המקדמים את המדיניות העירונית בתחום ההתחדשות העירונית.

להלן פעולות הפיתוח הנעשות ברמלה לצורך קידום תהליכי ההתחדשות העירונית:

• תוכנית החומש של רמלה לשנים 2013 – 2018 מגלה כי בראש סדר העדיפויות ניצבת ההתחדשות העירונית. על פי התוכנית, אחת המטרות להתחדשות היא מתן מענה לצרכי מיגון דירות בעיר ולצרכי הדיור כמענה לצורך לאומי.¹¹
• הסכמי הגג נחתמים בין המדינה לבין הרשויות המקומיות במסגרת תוכנית הדיור האסטרטגית. המדינה מתחייבת להעביר תקציבים לפיתוח תשתיות ברשויות, שמתחייבות לבנות אלפי יחידות דיור. הסכם הגג בין רשות מקרקעי ישראל לבין עיריית רמלה נחתם בשנת 2015. הסכם הגג קובע את בנייתן של 7,500 יח”ד בתשע שכונות ברמלה, שטחי מסחר תעסוקה וכן נקבע קצב השיווק לפי מספר יחידות הדיור.¹² הסכמי הגג מבטיחים ליזמים את האמצעים והגיבוי הממשלתי להקמת שכונות ענק של אלפי יחידות דיור.
• תוכנית מתאר להתחדשות עירונית : עיריית רמלה שמה לה כיעד אסטרטגי לקדם התחדשות עירונית של בינוי-פינוי תוך הקמת מערך ארגוני מקצועי תומך להליך, הכולל מנהלת מקצועית וחברה מקצועית התומכת בתושבים אל מול היזמים. במסגרת תוכנית המתאר להתחדשות עירונית, מתוכננת תוספת של כ45,000 יח”ד עד לשנת 2040, שתהווה תוספת של פי 2.3 למספר התושבים הקיימים (כ180,000 תושבים). ¹³
• קידום תכניות כלל עירוניות: עיריית רמלה תשדרג את מערך צירי התחבורה בעיר (הפרדות מפלסיות, כביש 200 עוקף רמלה, תחילת העבודות ליישום מהיר לעיר על ציר הרצל). בנוסף נעשות פעולות לשדרוג תשתיות רטובות, שטחי ציבור ומבני ציבור, בניית שכונות חדשות, כאשר השכונה האחרונה היא נאות שמיר. מעבר שרשרת החיול של צה”ל והבקו”ם לעיר, בניית בנק הדם של ישראל ויישום התוכנית להתחדשות עירונית. בכל הפרויקטים הנ”ל מושקעים למעלה ממיליארד שקלים. הוועדה המקומית והעירייה מקדמות תכנון רחב היקף של שדרוג תשתיות לעיר ולתושבים, כגון תכניות לתעסוקה, למתחמי הסעת המונים (תחנות רכבת) ועוד.¹⁴
• חיזוק מבנים בפוטנציאל: מעבר על תכניות ומסמכים עירוניים מגלה כי בתחום העיר הוותיקה ברמלה קיימות 9,000 יח”ד נעדרות מיגון ושאינן עומדות בתקן החוזק הארצי לבנייה. העירייה מיפתה את בתי המגורים לפי שנת בנייה, ובכך הוחלט על אזור ההתחדשות העירונית.¹⁵

לאור המצב הקיים של העיר, כיווני הפיתוח העתידיים מצריכים ממנה להישען על תהליכי התחדשות עירונית. ואכן, הרשות רואה בתהליכי התחדשות עירונית ככלי מחולל שינוי חברתי ופיזי.

שחקנים ואינטרסים ברמה הלאומית והעירונית

על מנת להבין את השחקנים והאינטרסים השונים הפועלים בזירת ההתחדשות העירונית, מחקר זה ניתח את השחקנים, הכלים למימוש והאינטרסים המובילים את תהליכי ההתחדשות העירונית. הטבלה חולקה לפי הרמה הלאומית והעירונית, ונבחנו במגוון פרמטרים: כלכליים, מדיניים ורגולטוריים, תכנוניים וחברתיים.

טבלת השחקנים והאינטרסים מראה כי ברמה הלאומית קיימים ארבעה אינטרסים מרכזיים:

1. מעורבות מגוונת של משרדי ממשלה שונים.
2. התמקדות בהיבט כלכלי ורגולטורי.
3. סל הכלים התכנוניים והחברתיים מצומצם.
4. ראייה בהתחדשות עירונית ככלי לאספקת מלאי יח”ד בהתאם לכדאיות תכנונית-כלכלית.

ברמה העירונית האינטרסים הם שונים:

1. הרשות המקומית נשענת על המגזר הפרטי, שהם היזמים.
2. התמקדות בהיבט החברתי ובצרכי התושבים והסביבה הפיזית.
3. סל הכלים הכלכליים מצומצם.
4. ראייה בהתחדשות עירונית ככלי לשיפור העיר מבחינה תכנונית-פיזית וחברתית.

בזירת ההתחדשות עירונית פועלים שחקנים מגוונים בעלי אינטרסים רבים ואף מנוגדים. סל הכלים היישומים אינו מאוזן בין הרמה הלאומית לעירונית. קיים מתח בין האינטרסים הלאומיים הנשענים בעיקר על היבטים כלכליים, אל מול האינטרסים העירוניים הנשענים בעיקר על היבטים חברתיים.

זיקה בין המדינה לעיר בתהליכי התחדשות עירונית?

לאור ניתוח טבלת השחקנים וההשוואה בין האינטרסים הפועלים בזירה העירונית והלאומית, ניכר כי בעולם ההתחדשות העירונית פועלים שחקנים רבים הפועלים לעתים מתוך אינטרסים מנוגדים. המתח הקיים בין השחקנים והאינטרסים השונים יוצר מצב בו לא קיימת ראייה הוליסטית בין המדינה לבין העיר בסוגיית התחדשות עירונית. לכן אנו מזהים היעדר הלימה בין האינטרסים השונים אשר מקשה על יצירת מסגרת אחידה להתחדשות עירונית, דבר המעכב פיתוח כלים ומדיניות יציבים.

**עבודה זו נכתבה במסגרת “קורס יישומי: מסלולים בהתחדשות עירונית”, בהנחייתה של פרופ’ טלי חתוקה, כחלק מלימודי תואר שני בחוג לגיאוגרפיה, במסלול חברה, סביבה ותכנון, באוניברסיטת תל אביב.