האו”ם פירסם מסמך מדיניות לפיתוח עירוני בר קיימא, מה מטרתו? האם הוא יישומי או רק מסמן חזון ערכי? הגירסה הישראלית שהקידמה אותו, של המשרד להגנת הסביבה, היא דווקא יישומית, אז איך ייתכן שלא מכירים ועובדים איתה ברשויות רבות? על המרחק בין גיבוש חזון ומסמכים לפועלם במציאות

באוקטובר 2016, נערך כנס של האו”ם בקיוטו, הידוע בשמו כ-   lll UN Habitat, בו השתתפו המדינות החברות באו”ם. במסגרת כנס זה הוצגה האג’נדה העירונית החדשה (New Urban Agenda) המציעה סדר יום עירוני חדש בנושא פיתוח ודיור עירוני בר קיימא. ב-2015 התפרסם מסמך דומה, ממוקד יותר על ידי המשרד להגנת הסביבה בישראל.  מסמכי מדיניות דורשים עבודת חשיבה, איגוד של גורמי מקצוע רבים, הגעה להסכמות וחשיבה על כלים יישומים. מהו מסמך מדיניות טוב? מה הוא צריך לכלול והאם היישום שלו קשור במידת טיבו? השוואה בין מסמך האו”ם של האגנדה העירונית החדשה לגרסה המקומית מעלה שאלות ביחס ליישום האג’נדה לפיתוח עירוני בר קיימא בישראל.

מסמך החזון של האו”ם- The New Urban Agenda

מסמך החזון של האו”ם הוא מסמך אמנה הצהרתי עם התחייבות לפעולה של מדינות רבות, שמטרתו  לקדם פיתוח עירוני בר קיימא עד שנת 2030. המסמך של האו”ם נוגע בתחומים רבים כגון חוסן עירוני, קיימות סביבתית, ניהול סיכונים טבעיים ואנושיים, הערכות לשינויי אקלים (הפחתה והסתגלות), שוויון חברתי, מגדרי, כלכלי, בריאותי ותחבורתי.

נקודת המוצא היא שעל מנת לממש את החזון של עירוניות ברת קיימא- חובה ליצור שיתוף פעולה בין כל רמות הממשל: הלאומית, התת לאומית והמקומית, כמו כן, הוא מכיר בחשיבות של האוכלוסייה האזרחית והתרבות שלה לפתוח עירוני בר קיימא למשל בקידום דפוסי צריכה ותפוקה חדשים ברי קיימא.

המסמך מחולק לשני פרקים האחד הצהרתי והשני יישומי. ההצהרתי מניח את היסודות והחזון והיישומי מפרט את סעיפי הפעולה הנדרשים באג’נדה, בדגש על הכללה חברתית, מיגור העוני, סביבה ברת קיימא, פיתוח חוסן בערים ולמען ערים. בנוסף, בחלק זה מפורטים הצעדים ליישום, תכנון וניהול אפקטיביים. החלק האחרון של פרק זה מתייחס לתהליך סקירה ומעקב אחר הטמעה ויישום האג’נדה העירונית החדשה.

חשוב לציין כי מסמך האג’נדה העירונית החדשה (NUA), מייצר מסגרת מתכללת בקני מידה שונים, כולל התייחסות לבינלאומי, האזורי, המקומי והתושב. זהו גם החידוש המרכזי. למעשה המסמך מכיר בכך שהמדינה אינה מספקת מענה ברמת המקרו, אלא מייצרת רגולציה וחלוקת משאבים. וכן, הכרה כי העיר אינה נותנת מענה מספק למימוש החזון מאחר והיא מוגבלת במשאבים וכבולה לרגולציה של המדינה. לכן במסמך התייחסות גם לחברה האזרחית והתושב כמנוע מרכזי בשינוי, באופן שמטיל  אחריות גם על התושב.  היא נותנת לו אחריות לצד הממשל וגורמי השלטון באופן שהשינוי יונע מלמטה למעלה, שהאזרח והתושב הם בעצם אלו שיכולים לקדם את מימוש החזון.

 

האם מסמך האג’נדה העירונית החדשה (NUA) הוא כלי יישומי?

הצהרות ומסמכים מסוג זה מעלים את השאלה- מה הטעם בהם? האם יש להם שיניים? האם הם מחוללי שינוי והאם כלל נועדו להיות פרקטיים או רק לסמן כיוון ערכי ורעיוני? ביקורת רבה נשמעה בנוגע לאורכו של המסמך והיותו כוללני מידי, חזרתי וממחזר מטרות שהועלו בכנסים מוקדמים יותר(כגון SDGs). 1 כמו כן, שהמסמך מתייחס לתפקידו של הממשל הלאומי ומתעלם מתפקידו המרכזי של הממשל המקומי המוניציפלי,2 שהרי הינו הגוף המבצע והמיישם את המדיניות התומכת ברעיון פיתוח העירוני בר קיימא. ביקורת נוספת היא כי, המסמך קורא לשינוי פרדיגמה עירונית אך בפועל משתמש במתודולוגית עבודה וכלים יישומיים ישנים ופתרונות טכנו-ניהוליים כגון מדדים אשר הוכחו כלא יעילים ולא מתאימים למשל לערים בדרום הגלובלי. המבקרים טוענים כי המסמך לא יביא לשינוי מהותי במדינות מתפתחות מאחר ולא נעשה שינוי בתמיכה כלכלית פוליטית, ובפועל המסמך אינו מהווה מדריך יישומי פרקטי שאפשר לצעוד לאורו 3. כמו כן, ביקרו את העובדה שהוא כולל מטרות והתחייבויות שכבר נחתמו בהסכמים אחרים והצורך הוא דווקא במסמך שיספק כלים יישומיים ופרקטיים. 4 כמו כן הנגיעה בתחומים כה רבים הופכת את המסמך לשטחי מחד ותיאורטי מידי מאידך.5

לעומת זאת, מקבלי החלטות ואירגוניים העוסקים בתחום וחוקרים אימצו את המסמך ואף רואים בו -“אבן דרך משמעותי לחיזוק הקשר בין פיתוח לעיור כדרך לפיתוח בר קיימא”. 6 זאת בעיקר בשל ההתייחסות לתפקידו של השלטון המקומי כשחקן מרכזי לקידום ומימוש החזון לפיתוח עירוני בר קיימא. מסמך זה אמור לשמש תשתית לכתיבת מסמך מדיניות לאומי לשינוי  הדרך בה הערים מנוהלות ומתוכננת 7 כאשר כל מדינה תציע את פרשנותה ותייצר תוכנית שמתאימה למנגנונים הספציפיים ליישום בתחומה.

מסמך מדיניות לפיתוח עירוני בר קיימא- הגרסה הישראלית

בשנת 2015 המשרד להגנת הסביבה הוציאו מסמך מדיניות בנושא שינוי אקלים תכנון ובניה ירוקה. בגיבושו לקחו בו חלק רשימה ארוכה של אנשי מקצוע, חוקרים ואנשי אקדמיה מתחומי האדריכלות וחקר האקלים. הוא יצא כשנה לפני מסמך ה- NUA של האו”ם אך מסתמך במידה רבה מסמכים בינלאומיים שקדמו לו. מסמך המדיניות הישראלי “שינוי אקלים, תכנון עירוני ובניה ירוקה”, הינו צעד שעשתה מדינת ישראל לקראת מימוש האמנות העולמיות העוסקות בשינויי אקלים, קיימות ואיכות סביבה, כגון אמנת ריו, אמנת קיוטו ועוד, שפורסמו עד ליום כתיבתו של המסמך הישראלי. על אף שמסמך זה פורסם כשנה לפני מסמך ה- NUA, ניתן לומר כי הוא מממש חלק מחזונו של מסמך ה- NUA, יצירת עירוניות ברת קיימא על ידי הפחתת הפגיעות באמצעות הסתגלות ברמה הלאומית והמקומית וצמצום הסיכונים והאסונות כתוצאה משינויי אקלים הטבעיים והאנושיים וניהולם. כמו גם יצירת חוסן קהילתי, על ידי “שיפור כושר הנשיאה האדפטיבי של קהילות באמצעות הפחתת פגיעותן לשינויי אקלים (מתוך מסמך המדיניות הישראלית).” כמו כן, בדומה למסמך ה- NUA ישנה הכרה בחשיבות שיתוף הפעולה בין המגזרים השונים במדינת ישראל במימוש החזון לפיתוח עירוני בר קיימא. וכן זיהוי הצורך כי יש להשתמש בתרבות ככלי לקידום ויישום דפוסי צריכה ותפוקה של כלל אוכלוסיית ישראל, דבר שמוצא לפועל במסמך הישראלי, על ידי הצעת כלי ההסברה, החינוך והתמקצעות של אנשי מקצוע בתחומים הרלוונטיים.

המסמך הישראלי מתמקד בחשיבות של בנייה ירוקה בדרך לפיתוח עירוני בר קיימא. בצילום בית ספר ירוק, (התמונה באדיבות המועצה הישראלית לבנייה ירוקה)

המסמך הישראלי מתמקד בחשיבות של בנייה ירוקה בדרך לפיתוח עירוני בר קיימא. בצילום בית ספר ירוק, (התמונה באדיבות המועצה הישראלית לבנייה ירוקה)

המסמך הישראלי אינו כוללני מבחינת נושאית אלא ממוקד בנושא של שינוי האקלים בדגש על הפחתת ההשפעה על ההתחממות הגלובלית והפחתת הפגיעות כתוצאה משינוי האקלים והסתגלות נדרשת לשינויים אלה (ניהול סיכונים, חוסן עירוני וקהילתי). המסמך הישראלי מחולק לשבעה חלקים עיקריים: 1. חזון – הפחתה והסתגלות לשינויי אקלים בתחום התכנון והבניה העירונית, 2. רקע תיאורטי לעניין שינויי האקלים בישראל המכיל בתוכו תצפיות תרחישים ותחזיות. 3. תכנון ובניה ירוקה בעידן שינויי אקלים, המכיל בתוכו את גישת ההתאמה לשינויי אקלים, הערכות והימנעות והפחתת סיכונים ואסונות עקב שינויי אקלים (, ישנה הצגה מפורטת כיצד לממש זאת ברמה העיצוב העירוני, ברמת תכנון הבניין וכד’. 4. כלים לקידום בניה ירוקה לאומית, קרי פרקטיקה ליישום על ידי מדיניות, תקנים, חקיקה, מיסוי, דירוג אנרגטי, תמריצים, אכיפה, הסברה וכן סיכום המלצות למדיניות בישראל. 5. הנחיות לשלטון המקומי להערכות לשינויי אקלים בתחום התכנון והבינוי העירוני, חלק המסביר ונותן כלים והכוונה לרשויות המקומיות כיצד לפעול מבחינת הערכות, הסתגלות וצמצום סכנות. 6. מידת הכלכליות של בניה ירוקה בישראל, חלק המופנה למגזר העסקי והפרטי, המציג את כדאיות מימוש המדיניות. 7. פערי ידע בתחום שינוי האקלים ובניה ירוקה, כיווני מחקר עתידיים שיש לחקור בתחום ההפחתה וההסתגלות לאירועי קיצון (אירועי אקלים) בהקשר של תכנון ובניה בישראל.

המסמך הישראלי כולל הצהרות וחזון אך עיקרו יישומי, והוא מספק ידע ופרקטי. הוא מצליח להיות מקצועי ונגיש כאחד, מלמד אך כתוב בשפה שאיננה רק לאנשי מקצוע.  יש בו הבנה והכרה בצורך של שילוב ושיתוף פעולה בין-מגזרי: הציבורי (ברמה הלאומית והמקומית), הפרטי והעסקי למימוש המדיניות. המסמך בעל רזולוציה גבוהה של פרטים, הסברים וכלים יישומיים למימוש המדיניות. כמו כן, המסמך נותן פתרונות לחסמים, כגון יזמים וקבלנים. דבר נוסף, המסמך הישראלי מתייחס למסמכי מדיניות שונים כגון אמנת ריו, אמנת קיוטו (1997) ומממש את פרדיגמות ה- CCA ו- DRR, 8 כך שמיישם חלק מחזון ה- NUA.

מה בין מסמך המדיניות למציאות?

המסמך הישראלי מצליח להיות יישומי, רלוונטי, מקצועי ונגיש. אולם חשיפתו לציבור העוסקים במלאכה מוגבל. כמי שמועסקת ברשות מקומית באגף ההנדסה שנים רבות, לא נתקלתי במסמך המדיניות במהלך עבודתי. כלומר על אף  שמדובר בכלי יישומי, בפועל הוא אינו משמש כאחד כזה, לא קיימת התייחסות אל מסקנותיו במקום עבודתי ולא פועלים לפי הנחיותיו. האם הוא מיושם ברשויות מקומיות אחרות ברחבי ישראל ואם כן באיזה אופן? ומה עושה המשרד להגנת הסביבה בכדי לקדם  מסמך מדיניות זה?

בשביל לקדם סדר יום של עירוניות ברת קיימא, אמנם דרוש חזון וכלים יישומים, המלצות ומטרות עבודה קונקרטיות, אך מעבר להן דרושה ההיתכנות הפוליטית והרצון ללכת בכיוון. את המסמך כבר יש לנו, צריך לרצות להתחיל לעבוד.

  1.  SDGs – sustainable development goals, 17 יעדים לפיתוח בר קיימא עתידיים שהוגדרו על ידי האו”ם, והמדינות החברות בו הסכימו עליהם בשנת 2015.  תאריך היעד הינו 2030. https://sustainabledevelopment.un.org/sdgs ↩
  2. Satterthwaite D., (2018), “Will the New Urban Agenda Have Any Positive Influence on Governments and International Agencies?”, Planning Theory & Practice, Vol. 19, no. 1, 121–123 ↩
  3. Garschagen M. and Porter l.,(2018) ” The New Urban Agenda: From Vision to Policy and Action”, Planning Theory & Practice,  Vol. 19, no. 1, 117–120.;Kaika M., (2017), ” ‘Don’t call me resilient again!’: the New Urban Agenda as immunology … or … what happens when communities refuse to be vaccinated with ‘smart cities’ and indicators”, Environment & Urbanization, Vol 29 No 1 April, 89-102. ↩
  4. Satterthwaite (2018) ↩
  5. Garschagen and Porter, (2018) ↩
  6. Solecki W., Friedman E.,(2018), “Approaching Risk and Hazards in the New Urban Agenda: A Commentary”, Planning Theory & Practice, Vol. 19, no. 1, 130–132. ↩
  7. Macoo M. A., (2017), ” A Caribbean New Urban Agenda post-Habitat III: Closing the gaps”, Habitat International Vol. 69, 68-77. ↩
  8. DRR – disaster risk reduction – הפחתת הסיכון ולאסון, הינה פרדיגמה לזיהוי, הערכה והפחתה של סיכון מאסונות. מטרתה להפחית את הפגיעות הסוציו-אקונומית מאסון כמו גם להתמודד עם סיכונים סביבתיים ואחרים המפעילים אותם ולהימנע מהם ובכך לקדם חוסן ולהעלות את איכות החיים והגנה עליהם. climate change adaption – CCA – הסתגלות לשינויי אקלים, קרי הסתגלות של מערכות אנושיות וטבעיות (צמצום הפגיעות שלהם) כתגובה לגירויים אקלימיים צפויים או שכבר קורים או להשפעתם. ↩