זוהר טל ומיכל ריבקמשברי הדיור בעולם המערבי והירידה בנגישות לדיור הולם ובר-השגה מאפיינים לא רק אזורים מטרופוליניים כפי שהצגנו במקרה של מטרופולין ונקובר, אלא גם אזורים בעלי גיאוגרפיות מגוונות ובכלל זה פריפריות המאוכלסות בדלילות. רשימה זו סוקרת אזור נוסף, מדינת מערב אוסטרליה, המקדמת כיום תכנית אסטרטגית לדיור בר-השגה.
ברשימה הקודמת הצגנו את שינוי הפרדיגמה בתכנון המגורים ברי-ההשגה שמובילים כיום המטרופולינים והאזורים ברחבי העולם המערבי בתגובה למשברי דיור, וסקרנו את עיקרי התכנית האסטרטגית האזורית לדיור בר-השגה במטרופולין ונקובר. רשימה זו תציג את התכנית האסטרטגית האזורית לדיור בר-השגה למדינת מערב אוסטרליה “Western Australia Housing Strategy 2020-2030” שמייצגת פרדיגמה אזורית נוספת לתכנון דיור בר-השגה.1
התכנית האסטרטגית לדיור בר-השגה במדינת מערב אוסטרליה
מדינת מערב אוסטרליה (Western Australia) היא תת-מדינה באוסטרליה בעלת ממשל עצמאי, המתאפיינת בגיאוגרפיה וחברה מקוטבות. במערב אוסטרליה אזור מטרופוליני צפוף ומבוקש סביב העיר פרת’, המבוסס סחר פיננסי ושירותים ובו מתגוררים הרוב המכריע (כ-75%) מהאוכלוסייה. בנוסף לאזור המטרופוליני, תשעה אזורים פריפריאליים, המאוכלסים בדלילות המכונים “האזורים” (Regions) שכלכלתם מסורתית ונשענת בעיקר על תעשיות מחצבים וחקלאות והמדינה מקדמת בהם, באמצעות השקעות הון עצמי רב, פיתוח אזורי כלכלי וחברתי (Regional Development) על ידי משרד ממשלתי ייעודי.2 באזורים אלו מתגוררות בין היתר הקהילות האבוריג’יניות.3
התכנית האסטרטגית האזורית לדיור בר-השגה מקיפה את שטח המדינה כולה ואת מגוון האוכלוסיות הנזקקות לסיוע בדיור, תוך פירוט השוני בצרכים ובאתגרים בין המטרופולין לאזורים הפריפריאליים.
משבר השכירות של אזור מערב אוסטרליה
מדינת מערב אוסטרליה תופסת את הדיור כבסיס כלכלי וחברתי חיוני לעתידה, אולם יוקר הדיור הפך כיום גורם מדיר ומגביל בקנה מידה נרחב הפוגע בכלכלת המדינה. על אף השקעה ממשלתית ניכרת במגזרים הקשורים לדיור באמצעות שלל תכניות סיוע מגזריות ואד-הוק, כלכליות ותכנוניות, הממשלה אינה מצליחה להתמודד עם הנושא.
הזדקנות האוכלוסייה, צמצום הגודל הממוצע של משקי הבית והרכבם (לדוגמא משפחות חד-הוריות או רווקים), שינויים בדפוסי הבעלות ושינויים בצרכים בתוך הקהילה, מצטרפים לצרכי האוכלוסיות המוחלשות לסיוע בדיור ומובילים לכך שמספר רב יותר של אנשים זקוקים לסיוע בהשכרה או רכישה של דיור. זאת, מול הומוגניות של היצע הדיור שנשלט על ידי בתים גדולים למכירה ומצאי דיור ציבורי שלא צמח כמעט בעשורים האחרונים. בשנת 2020, אחד מתוך חמישה משקי בית (כ-200,000 סך הכל) זקוקים לסיוע ממשלתי בצורה כלשהי בדיור. עד 2030, צפויים להצטרף אליהם עוד כ-45,000 משקי בית שיזדקקו לסיוע. לכך מצטרפות השפעות משבר הקורונה, חלק נרחב מתושבי המדינה נקלע לקשיים כלכליים, וזקוק לשיקום חברתי וכלכלי. משבר זה מורגש במיוחד בקרב השוכרים עם עלייה חדה בביקוש לדיור להשכרה.
בתגובה, המדינה יזמה הכנה של תכנית אסטרטגית אזורית לדיור בר-השגה למדינת מערב אוסטרליה “Western Australia Housing Strategy 2020-2030”, שמטרת העל שלה היא הבטחת דיור ראוי ובר-השגה לכל אורך “רצף הדיור”4 עבור 150,000 משקי בית לדיור עד 2030, המשתכרים ברמה בינונית עד נמוכה ובכלל זה אוכלוסיות בצורך או בסיכון גבוה מתוך תפיסה שהשקעה בדיור, במיוחד עבור אוכלוסיות בצורך, תייצר עבורם הטבה בתחומי חיים נוספים – בבריאות, במצב סוציו-אקונומי ובביטחון אישי. התכנית שמה למטרה גם ליצור בחירה מרובה יותר של אפשרויות דיור לכל תושב במדינה, מכל מוצא, תרבות, גיל, הכנסה ונסיבות חיים.
האסטרטגיה: רפורמה במנגנון הדיור הממשלתי הריכוזי והפיכתו לאינטגרטיבי, גמיש ומגיב
על אף שהצרכים בדיור בר-השגה משתנים בין האוכלוסיות המתגוררות באזור המרכזי, שם הביקוש הגובר מאיץ את העלייה במחירי הנדל”ן והולך ומדיר אוכלוסיות ותיקות ומוחלשות ואת מעמד הביניים והצעירים, לאלו המתגוררות באזורים הפריפריאליים, בכלל זה קהילות הילידים האבוריג’ינים, שם ביקושים נמוכים גוררים מצאי השכרה ומצאי בנייה חדשה נמוכים במיוחד, קנה המידה והאסטרטגיה של התכנית מבקשים לייצר שוויון והאחדה של כלל האזרחים תחת מנגנון הדיור הממשלתי, ולחזק את הקשר בינם לבין המדינה. כמו כן, התכנית מבקשת לייצר שיתוף פעולה בין הסקטורים והשחקנים השונים הקשורים בדיור – אך לא ישיר, אלא כזה שמובל ומתווך על ידי הממשלה כשחקנית העל.5
האסטרטגיה שמקדמת התכנית נשענת על רפורמה כללית במנגנון התכנון, שמטרתה יצירת מנגנון דיור ממשלתי גמיש ומגיב, הנשען על עקרון ה“רצף בדיור” (“Housing Continuum”). המנגנון החדש ידע לספק מגוון צורות דיור בר-השגה הנבדלות בסוג הקניין ובטיפולוגיות המגורים ויצור מודלים של מימון ממשלתי חלקי, לא רק של דיור ציבורי אלא גם של שכירות ברת-השגה וקניית ברת-השגה. מערכת דיור זו מיועדת לשפר את רווחת הפרט, המשפחה והקהילה ולאפשר מוביליות חברתית באמצעות גישה אינטגרטיבית – גם טבעו של הסיוע המשלים הכלכלי והסוציאלי, כמו הדיור, משתנה לאורך הרצף.6
פעולות ההתערבות המוצעות:
לשם יישום המדיניות המוצעת, תכנית זו מורה על הכנה של שלוש תכניות ייעודיות שיוכנו על ידי “משרד הקהילות”7 (Department of Communities) – 1. דיור בר-השגה בדגש שכירות ברת-השגה והמשך תמיכה בבעלות ברת-השגה, 2. דיור באזורי הפריפריה תוך התחשבות בתנאים הייחודיים השוררים בהם – התרבותיים, האקלימיים ושל שוק הדיור הנמצא בקיפאון יחסי, 3. דיור ציבורי שיתמקד בהרחבת מעגל הזכאים לדיור ציבורי, בייחוד בבעלי מוגבלויות או מתמודדי נפש החסומים ממנו כיום.
בחינת ההתערבות המוצעת: מהי הפרדיגמה האזורית שמובילה התכנית? האם היא מקדמת סדר יום של “אזוריות חדשה”?
התכנית מייצגת התייחסות אזורית דיפרנציאלית, בין שתי פרדיגמות – “אזוריות של רווחה” ו”עיר-אזור”. ביחס לאזורים הפריפריאליים הדלילים אימצה מערב אוסטרליה את פרדיגמת “אזוריות של רווחה” בגרסה עדכנית (Welfare Regionalism””). פרדיגמה אזורית זו מבוססת על כלכלה קפיטליסטית בחסות המדינה, שמטרתה האצת פיתוח וצמיחה כלכלית לאומית דרך חיזוק “עוגני צמיחה” – תעשיות הליבה המקומיות המסורתיות שעיקרן כריית מחצבים שונים וחקלאות. לקידום רעיונות אזוריים לפי פרדיגמה זו מטרה פוליטית וחברתית של חיזוק המשילות וצמצום בעיות אי השוויון בין אזורים במדינת הלאום, באמצעות עידוד הצמיחה הכלכלית והצמיחה הדמוגרפית המקומית. לעומת זאת, מערב אוסטרליה תופסת את מטרופולין פרת’ ופיל כ”עיר-אזור” (City-Region)8 ומתמקדת לגביו בחיזוק המטרופולין ובפעפוע אל האזורים הסמוכים אליו, באמצעות גיבוש מדיניות לניהול צמיחת האוכלוסייה, לאספקת תשתיות ובכלל זה מגורים, והגדרת מדיניות פיתוח ושימור יעילה. באזור מרכזי זה, האימוץ של “האזוריות החדשה” ו”אזורי למידה” בתחילת דרכו.9
ניכר כי ממשלת מערב-אוסטרליה מבקשת לקדם “פיתוח טריטוריאלי” (Territorial Development) בתכנית מרחבית המבקשת לייצר האחדה של המדינה כולה,10 באמצעות חיבור של האזורים המרוחקים למטרופולין פרת’ באמצעות צירים של תשתיות תחבורה, תקשורת ואנרגיה (Corridor and Axis Developmennt) ופיתוח “עוגני צמיחה” מקומיים שהן הערים הפריפריאליות הקטנות-בינוניות המכונות “מרכזים אזוריים”. אימוץ פרדיגמת “האזוריות החדשה” במערב אוסטרליה מוגבל כרגע תחת השלטון הריכוזי של המדינה בה התכנון הממסדי חזק מהשוק החופשי ושולט בו,11 היעדר דרג שלטוני אזורי ודומיננטיות של תעשייה מסורתית של מחצבים (Resources Economy) לצד נתח מצומצם של חברות טכנולוגיה (Rainnie & Grobbelaa, 2005).
בין קנדה לאוסטרליה: שאלות סביב פרדיגמת “האזוריות החדשה”
לסיכום, שתי התכניות אסטרטגיות לדיור בר-השגה שנסקרו הנטועות בסדר יום אזורי-כלכלי עכשווי אך ישנם הבדלים בין הפרדיגמות האזוריות שכל אחד מהם בחר לקדם – ונקובר מייצגת ניסיון לעבור מ”עיר-אזור” ל”אזוריות חדשה” בעוד מערב אוסטרליה מייצגת הפרדה בין “עיר-אזור” במרחב מטרופולין פרת’ ו”אזוריות של רווחה” ביתר הטריטוריה.
עובדות אלו מעלות שאלות סביב הרלבנטיות של פרדיגמת “האזוריות החדשה” עבור אזורים בעלי מאפיינים גיאוגרפיים, כלכליים ותרבותיים שונים. האם התפיסה העכשווית של “אזוריות חדשה” בהכרח מתאימה לכל אזור באשר הוא? לכאורה, שני האזורים מתנהלים תחת משטר כלכלי קפיטליסטי גלובלי ויכולים תיאורטית להתחבר לסדר היום של “אזוריות חדשה” כפי שוונקובר מבקשת לעשות, אך מדינת מערב אוסטרליה איננה מאמצת נכון להיום סדר יום זה מסיבות גיאוגרפיות, ניהוליות-היסטוריות ושל ענפי הכלכלה המרכזיים המסורתיים שלה. האם סדר היום הזה יכול לשרת אותה או שבמקרה זה סדר היום המסורתי הוא המפתח לצמיחה? האם הצטרפות לפרדיגמת “האזוריות החדשה” מהווה הכרח להשתתפות במשחק הגלובלי? האם אימוץ סדר יום שכזה במערב אוסטרליה צריך להיות דיפרנציאלי בין האזור המעויר לאזורים הדלילים או אינטגרטיבי?
- Government of Western Australia, Department of Communities (2020), WA Housing Strategy 2020-2030 ↩
- משרד ממשלתי ייעודי לתעשיות מועדפות ופיתוח אזורי – Primary Industries and Regional Development. ↩
- “קהילות מרוחקות” (Remote communities). באזורי הפריפריה חיות כ-274 קהילות מרוחקות בהן מתגוררים כ-15,000 ילידים אבוריג’נים. מצאי הדיור בהן מצומצם והתנאים בשוק מוגבלים – שוק ההשכרה כמעט ואינו קיים ובנייה חדשה כמעט ואינה מתרחשת משום שעלות הבנייה עולה על ערך המכירה. המבנים הקיימים אינם תומכים במגורים רב-דוריים, באירוח קרובי משפחה וחברים. המצב גורם לדחיקה של תושבים החוצה, הרחק מרשתות התמיכה שלהם או לאזורים מרוחקים מתחבורה, חינוך, תעסוקה ושירותים. בנוסף, תושבי הקהילות המרוחקות מגיעים לעיתים תכופות למרכזים האזוריים, אך אין להם מענה בדיור קצר-טווח בר-השגה ולכן נמצאים בסיכון. ↩
- גישה זו פותחה לראשונה ב-2010, בתכנית האסטרטגית הראשונה לדיור בר-השגה של מערב אוסטרליה, הגישה פותחה מתוך זיהוי כי האספקה של דיור ציבורי בלבד, לא תפתור את הבעיה ואינה ברת-קיימא כלכלית. במקום זאת, פותח הרעיון שמטרתו יצירת רצף של אפשרויות דיור שהינן ברות-השגה עבור משקי בית בהכנסה נמוכה-בינונית. יתרה מרעיון הרצף בדיור, התכנית המקורית זיהתה את הצורך של אזרחים רבים ברצף של תמיכה שיאפשר להם נגישות והחזקה בנכס לאורך זמן או סיוע במעבר דירה כאשר צרכיהם משתנים. ↩
- ממשלת מערב אוסטרליה מהווה את “שחקן העל” אשר יזם וגיבש את התכנית באמצעות “משרד הקהילות” (Department of Communities, משרד הרווחה והשירותים החברתיים של המדינה, המטפל גם בתחום הדיור), באמצעות עריכת סקרים (אך לא שיתוף פעולה ממשי) עם נציגים מהמגזר השלישי, תושבים, הממשל המקומי והמגזר הפרטי ותוך תיאום עם המדיניות וסדרי העדיפויות של כלל משרדי הממשלה השונים במערב אוסטרליה (בריאות, רווחה). רתימת השחקנים להנעת הפעולות המוצעות, בייחוד שחקני המפתח בשטח – הרשויות המקומיות והמגזר הפרטי, מתבסס על ניהול ועל מדיניות תמרוץ, תכנון ורגולציה שקובעת ממשלת מערב אוסטרליה, אשר מספקת את הבסיס הכלכלי למימוש התכנית הן באמצעות תמיכה כלכלית ישירה במימון 130,000 משקי בית ברכישת בית פרטי, והן בהקצאות של קרקעות ממשלתיות לפרויקטי הדיור. ↩
- מידת האינטנסיביות של הסיוע בדיור והסיוע המשלים על ידי הרווחה משתנה מ”ייצוב” ותמיכה רבה ביותר בשלב של הומלסיות, ל”תמיכה” בדרי הדיור הציבורי, ל”העצמה” של השוכרים בעלי המשכורות הנמוכות-בינוניות, ול”איפשור” רכישת דירה פרטית בשוק החופשי. ↩
- משרד הרווחה והשירותים החברתיים של המדינה, המטפל גם בתחום הדיור. ↩
- ‘עיר-אזור’ (City-Region), פרדיגמה תכנונית שהתפתחה בשנות החמישים המתאפיינת בתפיסה מטרופולינית צנטרליסטית, קשר עיר-סביבה כשהעיר במרכז. התפתחה מתוך תיאוריית המקומות המרכזיים של קריסטלר. ↩
- מניתוח התכנית הממשלתית הייעודית לאזור זה, Directions 2031 (Goverment of Western Australia, 2010), עולה כי תפיסת אזורי פרת’ ופיל והמדיניות והפעולות המוצעות תואמות את המודל המטרופוליני של שנות ה-90 ולא מדיניות ברוח “האזוריות החדשה” של פיתוח מגה-אזור או עיר-אזור. ↩
- למדינת אוסטרליה יש תכנון אסטרטגי ומרחבי משולב בקנה המידה של המדינה (Territorial Development), בתכנית שנקראת “State Planning Strategy 2050” שעושה אינטגרציה בין כל תתי-האזורים במדינה ומניחה את התשתית לתכנון תשתיות תחבורה, תקשורת, אנרגיה, דיור, סביבה, הקצאות קרקע ומבוססת היררכיות של עוגני צמיחה (Growth poles). ↩
- השלטון האוסטרלי, מאופיין ב”פדרליזם” (Federalism) ריכוזי ובמסורת של תכנון אזורי כאסטרטגיה ניהולית. הממשל המרכזי גדול, חזק ומסועף ומולו הדרג השלטוני של הרשויות המקומיות מצומצם ודל משאבים, ולא קיים במדינה דרג שלטוני אזורי רשמי. ↩