עליית הפרדיגמה האזורית בדיור בר-השגה | 1# מטרופולין ונקובר, קנדה

המטרופולינים והאזורים בעולם המערבי מובילים כיום שינוי פרדיגמה בתכנון המגורים ברי-ההשגה, נושא שטופל בעבר בעיקר דרך מוסדות המדינה. בתגובה למשברי דיור, מתגבשות אסטרטגיות אזוריות מתוך הכרה בכך שלסוגיית הדיור השפעה מכרעת על השגשוג הכלכלי והתפקוד של האזור. רשימה זו סוקרת את התכנית עבור מטרופולין ונקובר בקנדה.

מטרופולינים ואזורים ברחבי העולם מתמודדים עם ביקושים גבוהים לדיור בעקבות צמיחת אוכלוסין, מגמה הצפויה להתעצם בעשורים הקרובים. הביקושים הגבוהים לצד מגמות ההתייקרות, גוררים יצירת משברי דיור באזורים המעויירים של העולם המערבי. הם מדירים אוכלוסיות מגוונות הן ממעמד הביניים והן מוחלשות, ומונעים מהן השתתפות במעגלי העבודה והחיים בעיר. התוצאה היא פגיעה מתרחבת בכלכלה ובתעשיות חיוניות, בחברה ובמגוון האנושי, בתרבותה וזהותה של העיר ובמשיכה אליה. קיימת הכרה עולמית רחבה בכך שאספקת דיור בר-השגה מכליל ובמחירים סבירים הופכת קריטית לברות הקיימא ולהישרדותה של העיר בעתיד. ביטוי לכך ניתן למצוא באמנת ”New Urban Agenda” של האו”ם (United Nations, 2017) המתמקדת בקידום ה”זכות לעיר” – ערים מכלילות ונגישות לכל המעניקות זכות שווה למגורים, לשימוש ולהנאה מהעיר ללא אפליה מכל סוג, בטוחות, עמידות וברות-קיימא לדורות הנוכחיים והבאים. ערים רבות מאמצות סדר יום זה, ומכינות תכניות ומדיניות להתמודדות עם הנושא.

גופי השלטון המטרופולינים והאזוריים במערב מגיבים למשבר הנוכחי והופכים לגוף יוזם. הם מובילים שינוי פרדיגמה בתכנון המגורים ברי ההשגה. אם בעשורים האחרונים, תחת הקפיטליזם הנאו-ליברלי, המדיניות שהונהגה על ידי מדינת הלאום הייתה של תמיכה מצומצמת במיוחד הממוקדת באוכלוסיות החלשות ביותר לפרק זמן מוגבל על בסיס קריטריונים נוקשים, אשר ניתנה בעיקר כאספקה של דיור ציבורי, כיום התפיסה של דיור בר-השגה משתנה ומתרחבת. ערים ואזורים ברחבי העולם הופכים שחקן מרכזי בגיבוש אסטרטגיות פיתוח דיור בר-השגה בקני מידה אזוריים ומטרופוליניים, המבוססות על ראייה תכנונית אזורית כוללת וקידום שיתופי פעולה בין הערים והיישובים באזור סביב נושא הדיור בר-ההשגה (Centre For Liveable Cities, 2019).

הלכה למעשה, הסיוע בדיור מורחב כיום למעמד הביניים ואוכלוסיות נוספות. פרק הזמן של התמיכה מתארך כך שתתאפשר גישה לדיור ההולם את צרכיהם ואת אמצעיהם של התושבים לאורך כל מעגל חייהם, באמצעות גישה רב-שלבית וארוכת טווח של “רצף בדיור” המאפשר ומעודד את האזרחים לשפר את תנאי חייהם בהדרגה. אספקת הדיור איננה של יחידות דיור גרידא אלא נעשית מתוך ראייה הוליסטית הכוללת שילוב אספקת שירותים ברי-השגה (תחבורה, תעסוקה, חינוך, רווחה ועוד), יצירת מרחבי חיים מכלילים, בטוחים ושירותיים, וכוללת חזון לבניית קהילה, תוך שימוש בכלים ליצירת תמהיל חברתי (Social mix), עידוד צמיחה כלכלית באמצעות אספקת שירותי חינוך טובים יותר וחשיבה על חיבור לאפשרויות תעסוקה. משולבים גם נושאי קיימות סביבתית ועמידות לאסונות,  התומכים בין היתר בהפחתת הוצאות הדיירים.

רשימה זו תציג בקצרה את התכנית האסטרטגית האזורית לדיור בר-השגה למטרופולין ונקובר.¹

התכנית האסטרטגית לדיור בר-השגה במטרופלין ונקובר

ונקובר (Vancouver) במערב קנדה, היא עיר-אזור גלובלית המורכבת מ-23 רשויות מקומיות, המתפקדת כמרכז חדשנות ויזמות של כלכלת הידע, בייחוד של תעשיות ייצור נקיות, של מדיה ושל רפואה וביוטק, מרכז סחר עולמי המתמחה בשירותים פיננסיים, ומוקד של תעשיות שילוח וייצוא ימי בעיקר לשוק האסייתי. מדינת קנדה, מכירה בתפקוד של מטרופולין ונקובר כמנוע צמיחה מרכזי של הכלכלה הארצית.²

מטרופולין ונקובר על 23 הרשויות שבו מקיים שיתוף פעולה אזורי תחת רשות אזורית-מטרופולינית המכונה בקיצור MVRD או Metro Vancouver, המקדמת פיתוח ויישום של אסטרטגיות שמטרתן לטפל בסוגיות בעלות חשיבות אזורית בתחומים חוצי גבולות מוניציפליים, כגון ניידות, קיימות וסביבה, ניהול אסונות, צמיחה כלכלית ודיור. הרשות המטרופולינית מהווה גורם מחבר בין ההיררכיה הארצית להיררכיה המקומית והקהילתית. היא מחויבת לספק שירותים מטרופולינים מרכזיים ולתפקד כפורום לדיון פוליטי אזורי. גוף זה הולך ומתחזק עם השנים, והאזור זוכה לאוטונומיה גוברת מול השלטון המרכזי של קנדה. בשנים האחרונות, מטרו-ונקובר הפכה גם לגוף תכנון אזורי ומכינה תכניות אסטרטגיות הכוללות חזון רב-נושאי לאזור, ותכניות אסטרטגיות נושאיות ממוקדות. התכנית לדיור בר-השגה מטרופוליני, היא פרי יוזמתה, והוכנה כפועל יוצא של האסטרטגיה האזורית הרחבה המגדירה הכנת תכניות אסטרטגיות ממוקדות בנושא דיור בר-השגה.³

נקודת המוצא, היא כי לחיזוקה של הרשות האזורית-מטרופולינית חשיבות רבה באיזון בין הרצונות השונים של כל אחת מהרשויות המקומיות, והכללה של שחקנים אזוריים כגון ארגונים לא ממשלתיים, המגזר האזרחי והמגזר הפרטי בגיבוש אסטרטגיות ותהליכי קבלת החלטות, ביזור סמכויות ומתן עצמאות לרשויות המקומיות⁴. כיום האזור של מטרופולין ונקובר נמצא בשלב ביניים של מעבר בין פרדיגמת “עיר-אזור” (City-Region)⁵  ל”אזוריות חדשה (New-Regionalism).⁶

משבר השכירות המטרופוליני

מטרופולין ונקובר כאזור מרכזי בכלכלה הלאומית והעולמית הוא מבוקש במיוחד למגורים, ומתאפיין בצמיחה דמוגרפית המייצרת עלייה מתמדת בדרישה ליחידות דיור. עם תפוסה של 99% בשוק השכירות, זהו אחד מהאזורים היקרים ביותר למגורים בעולם, המצוי במשבר דיור מאתגר במיוחד כשעתודות הקרקע לבנייה חדשה בפאתי העיר מוגבלות גיאוגרפית על ידי הרים ומקורות מים, ואילו השכונות מחוץ למרכז מוגבלות להתחדשות עירונית בשל בנייה פרברית מאסיבית של צמודי קרקע (Brown, 2008). התייקרות הדיור מאפשרת לאוכלוסייה מצומצמת מאוד לא רק לקנות, אלא אף לשכור דירה.

בכדי להתמודד עם משבר הדיור הגורר פגיעה בכלכלת המטרופולין, יזמה הרשות האזורית הכנה של תכנית אסטרטגית אזורית לדיור בר-השגה למטרופולין ונקובר⁷ – Regional Affordable Housing Strategy, 2016.] “Regional Affordable Housing Strategy”. מטרת העל שלה היא הבטחת דיור ראוי ובר-השגה לכל אורך “רצף הדיור”,⁸ אך האתגר המרכזי עליו ניתן דגש הוא עליית מחירי הדיור בשוק השכירות. התכנית מתמקדת בהגדלת היצע הדיור בשוק השכירות הפרטית ושימור המלאי הקיים של דיור מיועד לשכירות ובכלל זה הגנה על שוכרים קיימים, הן באמצעות פיתוח חדש והן על ידי עידוד השוק לשמירה על מבנים קיימים להשכרה והסבת מבנים מייעודים אחרים למטרה זו. התכנית שמה דגש על מתן סיוע בדיור להשכרה לשתי אוכלוסיות יעד מרכזיות – בעלי הכנסה בינונית, הזוכים לסיוע ממשלתי בדיור לראשונה במסגרת התכנית, ובעלי הכנסה נמוכה ונמוכה מאוד ובכלל זה חסרי בית ובעלי מוגבלויות.

האסטרטגיה: רתימת השחקנים האזוריים ובהם המגזר השלישי וביזור סמכויות

הרשות האזורית מבקשת לרתום את השחקנים האזוריים בנושא הדיור – השלטון הארצי, הרשויות המקומיות, המגזר השלישי והשוק הפרטי למימוש המדיניות האזורית שנקבעה בתכנית, תוך הכללתם בגיבוש האסטרטגיות ובתהליכי קבלת ההחלטות, ביזור סמכויות ומתן עצמאות לרשויות המקומיות ולארגוני מגזר שלישי (שכבר היום מספקים דיור להשכרה לאוכלוסיות בצורך), ולקבוע ולהעניק להם תמריצים בין היתר באמצעות השגת תמיכה כלכלית ממשלתית, יצירת שיתוף פעולה עם גופים ממשלתיים נוספים כמו משרד התחבורה (לשם תיאום תכנון הדיור עם מערכות התחבורה הציבורית) ומשרד הבריאות. מקום הקהילות המקומיות במערכת היחסים בין השחקנים הוא של מקבלי שירות מכלל הגורמים, ולא של שותפים פעילים.

פעולות ההתערבות המוצעות:

בחינת ההתערבות המוצעת: האם התכנית מקדמת סדר יום של “אזוריות חדשה”?

אין ספק שהתכנית מייצרת אינטגרציה אזורית ומכירה בכך שדיור בר-השגה מהווה תשתית אסטרטגית “חוצת גבולות” מוניציפליים שהיא הכרחית לקידום צמיחה כלכלית אזורית. אולם, בחינה של המטרות והפעולות המוצעות בה מעלה שאלות לגבי קידום סדר יום של “אזוריות חדשה”, משום שעל אף נקודת המוצא הכלכלית, אין בתכנית פעולות מדיניות או תכנון פיזי הקושרות באופן ישיר בין תכנון המגורים לתכנון תעסוקה ותעשייה, אלא בעקיפין בלבד דרך חיבור לתשתיות תחבורה ציבורית, ואין תיאום בין צרכי שוק העבודה של מטרופולין ונקובר בכלל ותעשיות הידע בפרט, ליעדי התכנית.

ניתן להניח כי האוכלוסיות עבורן מיועדת התכנית אינן חלק מעובדי תעשיות הידע, וחלקן אינן משתתפות באופן סדיר בשוק העבודה או כלל לא משתתפות בו, אך התכנית אינה מציינת זאת ובסקר התושבים שהוכן עבור התכנית הם נשאלו לגבי העדפות הדיור שלהם אך לא בנושאי תעסוקה. זאת על אף שמדיניות התכנית לדיור בר-השגה נגזרת מתכנית העל הרב-תחומית Metro 2040 המתייחסת למצב בו עובדים חיוניים מתקשים להשתתף בשוק העבודה וכך נפגעת הצמיחה הכלכלית של האזור. למרות זאת, הם אינם מזוהים כאוכלוסייה ספציפית שיש להתאים לה פתרונות.

מדיניות התכנית היא מדיניות של רווחה חברתית, של טיפול בסוגיית הדיור באופן נפרד ובתמיכת השלטון הארצי, של מתן “זכות לעיר” לאוכלוסיות מוחלשות ושל איפשור שיפור תנאי חייהם באמצעות מעבר ב”רצף הדיור” ופיתוח דיור בר השגה לאורך צירים ומסדרונות תחבורה ציבורית (Corridor and Axis Development). יתכן כי באופן עקיף מדיניות הדיור בר-ההשגה תאפשר השתלבות של אוכלוסייה רחבה יותר בתעשיות הידע והשירותים החיוניים, אך זו אינה מטרה מפורשת של התכנית.

דיור בר-השגה מטרופוליני בהקשר ישראלי?

המקרה של מטרופולין ונקובר, מעלה שאלות נוקבות לגבי הזירה הישראלית. מטרופולין ונקובר המורכב מ-23 רשויות מקומיות שונות, מוכיח כי להתאגדות אזורית ולתכנון אסטרטגי אזורי יש כוח לסייע בפתרון משברים “חוצי גבולות” מוניציפליים, ולייצר אינטגרציה אזורית. הדמיון הגיאוגרפי למטרופולין גוש דן בישראל, מעלה מיד את המחשבה – מדוע זה לא קורה אצלנו? כיצד ניתן לקדם בישראל פרדיגמה אזורית בדיור בר-השגה?⁹ עשור מאז המחאה החברתית הגדולה של 2011, ישראל נמצאת בעיצומו של משבר דיור שפתרונו אינו נראה באופק, אשר בולט במיוחד במטרופולין תל אביב. כישלון המדיניות הממשלתית בתחום הדיור בר-ההשגה והביקוש הרב גורמים לעליית מחירי הנדל”ן באופן שמונע מאוכלוסיות מגוונות ממעמד הביניים והנמוך להתגורר באזור זה.

הפעילות בישראל בתחום דיור בר-השגה מעטה מידי, נקודתית ובוודאי אינה אזורית. על אף שאזור המרכז מתמודד עם סוגיות בעלות חשיבות אזורית בתחומים חוצי גבולות מוניציפליים כגון ניידות, קיימות וסביבה, ניהול אסונות, צמיחה כלכלית וכמובן דיור, לא קיים כיום מנגנון אסדרה מטרופוליני אלא רק מנגנונים בקני המידה העירוני והארצי. יוזמות מקומיות, נקודתיות בתחום הדיור בר-ההשגה בהיקף יחידות דיור קטן יחסית מקדמות חלק מרשויות מטרופולין תל אביב,¹⁰ שצמחו על רקע כישלון המדניות הממשלתית בתחום זה ומן הצורך של הרשויות לשמר את התמהיל החברתי בעירן.¹¹ כיום מבינות גם הרשויות כי ללא אותן אוכלוסיות העיר לא תוכל לתת מענה לשירותים חיוניים  כגון חינוך, רפואה, שירותי רווחה, הצלה וכו, מציאות הפוגעת בתפקוד העיר ובחוסנה הקהילתי.

בעיות חריפות אלה מחייבות מענה בהול לדיור בר-השגה שיאפשר לאוכלוסיות רבות ומגוונות ככל האפשר להתגורר במטרופולין הצפוף בישראל, תוך התייחסות קונקרטית גם לנושאים של תעסוקה. הגיעה העת שמטרופולין גוש דן יתאגד ויפעל לקדם את סדר היום האזורי בדיור.

ונקובר לא לבד. הרשימה הבאה תעסוק בתכנית האסטרטגית האזורית לדיור בר-השגה של מדינת מערב אוסטרליה, ובאופן שבו היא בוחרת להתמודד עם משבר הדיור באזור.