האם הכלים שמציעה הממשלה למשבר הדיור תורמים לחוסן הלאומי?

ניתן היה לקוות שמשבר הדיור יהווה הזדמנות לחשוב מחדש על תפיסת הדיור במדינה, והזדמנות לייצר מערכת תכנון טובה יותר ושוק דיור הולם צודק ושוויוני יותר. מערכת התכנון הנתונה ללחץ של כלל האוכלוסייה כמו גם לתמרונים הפוליטיים של הפוליטיקאים, ממהרת לספק פתרונות. האם הם מתאימים? סקירה של הכלים שמציעה הממשלה לטיפול ב’משבר הדיור’.

משבר הדיור מצוי על סדר היום הציבורי זה כמה שנים. הוא נדון בהחלטות ממשלה, בדיוני הכנסת, בתקשורת ובאקדמיה, והיה לאחד מהנושאים המרכזיים של המחאה החברתית בקיץ 2011 . כולנו מקבלים את ההנחה שאכן קיים משבר הנובע ממחסור בדיור המחייב פעולות דחופות. האם הבעיה היא מחסור ביחידות דיור, או מחירן הבלתי אפשרי של דירות חדשות ו/או מחירי שכירות? ההנחה שמוטמעת בשיח על ידי התקשורת והפוליטיקאים היא שהמחיר וינה פונקציה היצע וביקוש. לפי היגיון זה, המקודם על ידי יזמים, בנקאים ומערכות האשראי, קיים מיעוט בהיצע. רשימה זו מבקשת לבחון הנחה זו הקושרת בין משבר בדיור ומחסור ביחידות דיור.

נתחיל בהסברים שמציעים דוחות הכנסת למשבר הדיור. בדוחות אלו מצוין כי  מחודש מאי 2007 ועד לחודש אוגוסט 2015  עלה מדד מחירי הדיור הריאליים בשיעור חד של כ- 71.7%. במקביל עלה מחיר שכ”ד הריאלי השנתי בממוצע בכ- 1022 ש”ח המהווים גידול בשיעור מצטבר של 37% ¹. תחילתו של התהליך בשנת 2001 אשר בה נרשמה האטה בפעילות ענף הבניה בהשוואה לעשור הקודם. האטה זו נבעה מקצב העלייה לארץ וצמצום משמעותי בסיוע הממשלתי לזכאים אשר הביאו  להקטנת ביקושים וכתוצאה מכך לירידה בקצב שיווק הקרקעות והתחלות הבנייה. ההאטה בהתחלות הבנייה שהייתה כנראה גבוהה מההאטה במכירות, גרמה לירידה מתמשכת במלאי שאינו מכור ². הכשלים בשוק הדיור על פי דוח של הכנסת הם: מצוקה בפלח השוק הבינוני-גבוה, הנובעת מעודף ביקוש לדיור ועליית מחירים בעיקר באזורים ירושלים, תל-אביב וסביבותיה והשרון וכן בהתכווצות של פלח השוק הבינוני-נמוך בשל עודף היצע של דירות וירידת מחירים מתמשכת (בעיקר בפריפריה ובפריפריה של המרכז).  סוגיה זו התחדדה בקיץ 2011 עת נחשף הציבור לממדיה של מצוקת הדיור וועדת טרכטנברג שמונתה בעקבות המחאה החברתית, הגישה שורה של המלצות אשר שימשו בסיס לסִדרה של החלטות ממשלה וכן של רשות מקרקעי ישראל שנועדו להציע פתרונות שונים למה שמכונה ‘מצוקת הדיור’ או הפגיעה בחוסן של תושבי המדינה.

מצוקה בפלח השוק הבינוני-גבוה בשל מיעוט בהיצע, והתכווצות של פלח השוק הבינוני-נמוך בשל עודף היצע, הביקוש הוא בעיקר במרכז. ראשון לציון (צילום: מיכאל ק. PikiWiki)

משבר הדיור ופגיעה בחוסן

התפיסה לפיה משבר הדיור מהווה פגיעה בחוסן של תושבי המדינה זכתה לביטויים רבים: מבקר המדינה התייחס למידת ההשפעה של המשבר על חוסנם של אזרחי המדינה, חוסנו הכלכלי של המשק, פגיעה במשקי בית רבים ובצורך אזרחי בסיסי בדיור³.  חברי וועדת טרכטנברג סיכמו כי עלייה במחירי הדיור המלווה במחסור בתמהיל דיור לצרכים השונים של אזרחי המדינה פוגע בחוסן כלכלי (נטל כספי של קנית דירה או שכ”ד גבוה) ובחוסן חברתי (תחושת אי צדק, דאגה קיומית, אי וודאות). עוד מצוין כי המחסור בהטרוגניות בשוק הדיור ובדירות קטנות מביא לכך שאוכלוסיות שונות: סטודנטים, צעירים, עובדים בשכר נמוך ואוכלוסיית הקשישים מתקשים למצוא פתרונות דיור. אלו מובילים להדרתם מהמרחב העירוני, העמקת פערים ופגיעה במוביליות החברתית והתעסוקתית. גם גורמים חוץ ממשלתיים כמו הקואליציה לדיור בר השגה ומכון הגר⁴ מחזקים טענות אלו על פגיעה בחוסן החברתי כלכלי, הגברת הקיטוב המעמדי ודחיקה של משפחות ויחידים שאינם יכולים לעמוד בדרישות המחירים הגבוהים מהעיר. על רקע כל אלו קידמה הממשלה, בין השנים 2010-2016, תכניות שנועדו לסייע בפתרון משבר הדיור. להלן תיאור תמציתי של כל אחת מהן:

תכניות לה”ב | יולי 2010- מדיניות להורדת מחירי הדירות והעלאת מלאי הדירות תוך שימת דגש על דירות לצעירים (משפחות ויחידים) הרוכשים את דירתם הראשונה. המטרה להגדיל את מספר הדירות לשיווק בשנה כך שיגיע ל35,000 יח”ד תוך כדי האצת פעולות התכנון והשיווק של מתחמים למגורים בכל הארץ.  20% מתוכן נועדו להיות דירות קטנות.  במרץ 2011 – קודמה “תכנית חירום להאצת הבנייה למגורים”  (תכניות לה”ב) שנועדה להגדיל את היצע הדירות למגורים ולקבוע הסדרים מיוחדים לאישור מהיר של סדרת תכניות בניה. הממשלה הטילה על שר הבינוי להכין רשימה של תכניות שיכילו בכל עת לפחות 50,000 יח”ד כשבכל תכנית לפחות 200 יח”ד ואשר יקודמו במסלול נפרד. בעקבות קבלת ההחלטה במרץ 2011 גיבשו משרדי הפנים השיכון והאוצר ורמ”י רשימה של כ 70  תכניות לבניית 60,000 יח”ד.

הקמת הוד”לים (ועדה לדיור לאומי) | 2011- כחלק מתכנית לה”ב חוקק חוק הוד”לים שבמסגרתו יוקמו ועדות מיוחדות לטיפול בתכניות להאצת הבנייה. החוק נועד לזרז את הליכי התכנון למגורים ובכך להגדיל את ההיצע ולהביא לידי ירידת מחירי הדיור⁵. החוק צפוי היה להימשך כ-18 חודשים אבל הוארך ללא הגבלה. חשוב לציין כי מטרתו העיקרית של החוק היא להרחיב את היצע הדירות ולהציע הסדרים שיאפשרו צמצום  של ממש בלוחות הזמנים הנדרשים לאישור תכניות מפורטות למגורים ולמימושן, כך שהמסלול המוצע לקידומן לא יבוא על חשבון המשאבים המצויים במערכת הרגילה. חוק הווד”לים קבע כללים המסננים את התכניות שאפשר לקדם במסלול הוד”ל. מההסדרים הקבועים בחוק עולה כי אישורה של תכנית כזאת אפשרי רק במסגרת פרקי הזמן הקצרים שנקבעו בו ולא כל התניות מהותיות.

הפרויקט הלאומי לדיור | 2013 – קבינט הדיור יהיה רשאי להכריז על חטיבת קרקע שעיקרה מקרקעי ישראל כעל “מתחם לדיור לאומי בעדיפות עליונה” ובלבד שניתן לכלול בחטיבת הקרקע 750 יחידות דיור לפחות. בעקבות החלטה זו חוקק חוק הותמ”ל אשר קבע כי קידום הליכי התכנון של מתחם דיור מועדף יבוצע על בסיס העיקרון של “תכנית אחת בוועדה אחת”.

הקמת הותמ”ל (הוועדה לתכנית מועדפת לדיור) | 2013 – מוסד תכנון ייעודי ברמה הארצית שיאפשר הליך תכנון ייחודי ומהיר כך שהמשאבים שיוקצו לו לא יבואו על חשבון המשאבים של המערכת הרגילה המטפלת באישור תכניות. על פי החוק בכל מתחם מועדף לדיור 30% מיחידות הדיור ייועדו להשכרה ארוכת טווח, מחצית מתוכן לדיור להשכרה בהישג יד לזכאים במחיר מופחת,  חריגה מכלל זה אפשרית רק במקרים חריגים. אך נראה שלא עד כדי כך חריגים לפי דו”ח של החברה להגנת הטבע מ2015:“רוב התכניות המקודמות בותמ”ל לא מתאימות למסלול דיור להשכרה בהיקף של 33%  דבר המעיד על כך שהותמ“ל בוחרת מראש לקדם תכניות אשר חורגות מהנדרש בחוק”. מדיניות זו גם באה לידי ביטוי בתכניות שאושרו לאחרונה על ידי קבינט הדיור אשר מתעלמות מהחובה לייעד להשכרה 33%  מהדירות בטענה כי אין לכך ישימות כלכלית. לדוגמה בתכנית קריית גת 10% בלבד להשכרה לטווח ארוך, בתכנית באר-שבע ,מתוך 4,150 יחידות דיור 0 להשכרה. מתוך 20 אלף יחידות דיור מתוכננות שבהן דן קבינט הדיור פחות מ 10% מיועדות להשכרה לטווח הארוך בעוד החוק מדבר על שליש מהדירות בתכנית.  מתוך 18,726 יח”ד שהותמ”ל מקדם, רק 1,465 מהם מיועדים להשכרה ומתוכן 732 יח”ד להשכרה מוזלת המהווים כ 4% בלבד ⁶.

תכנית מחיר למשתכן | 1994, 2011 – תכנית שבה היזמים  מציעים את המחיר הסופי של יחידות הדיור שיימכרו לזכאי משרד הבינוי והזוכה במכרז הוא היזם שהציע את המחיר הנמוך ביותר למ”ר בנוי של יח”ד למגורים. בהמלצת ועדת טרכטנברג התקבלה החלטת קבינט ב2015- שבמסגרת התכנית כלל הקרקעות המשווקות על ידי המדינה בבנייה רוויה 2017-2015 ישווקו בהנחה משמעותית עבור זכאים חסרי דירה⁷.

תכנית מחיר מטרה| הייתה תכנית לפרסום מכרזים לבנייה למגורים ובהם ייקבע מחיר מרכזי לדירה הנמוך בכ20% ממחיר השוק. במסגרת מחיר מטרה שווקו דירות במודיעין ובראש העין. שתי תכנית אלה הן שיווקיות ולא מדיניות תכנון, רוב יח”ד ששווקו במסגרתן היו במסגרת תבע”ות שאושרו בטרם הוחלט לשווקם כחלק ממדיניות זו וחלקם אף עוד בטרם החל משבר הדיור.

הוראות שעה | 2014 , 2015 – הוראת שנה שמאפשרת הגדלה של תוספת יח”ד הדיור אותם ניתן לבקש בהליך של הקלה מ20% ל30% ותוספת של עד 20% שטחים עיקריים בהליך של הקלה. החקיקה נועדה לאפשר תוספת דירות מגורים מעבר למותר לפי תכנית בלא הקטנת יח”ד הקיימות. שטחן של מחצי  מיח”ד שייתוספו לא יעלה על 75 מ”ר ושטחה של כל יח”ד לא יעלה על 120 מ”ר.

מה המשמעות של כל הכלים והצעדים הללו והאם הם משפיעים על החוסן הלאומי?

הכלים השונים בהם משתמשת המדינה לא מצליחים לפתור את ‘משבר הדיור’ במובן של הוזלת מחירים והפיכת המטרה שכולם רודפים אחריה – הפיכת קניית דירה למוצר נגיש, בסיסי וודאי לאנשים בדרגות שונות בחברה בהתאם לצרכיהם ויכולתם הכלכלית. להיפך, הם משמרים את השיח הנדלנ”י כסוגיה מרכזית בשיח הציבורי. שורת צעדים אלה לא רק שאינה מוסיפה לחוסן של המערכת אלא דווקא פוגעת בה. הם מתמקדים בניסיון לייצר חוסן הנדסי, אשר משקף את היכולת של המערכת לחזור לשיווי משקל או למצב יציב לאחר הפרעה  ושמים בצד את החשיבות שביצירת חוסן חברתי אשר שם דגש על היכולת של מערכות לעבור שינויים ואדפטציה. כך נפגע  חוסנה של מערכת התכנון על ידי יצירת מסלולים מהירים, אד-הוקים, שנועדו לספק אישורים ותוצאות: הגדלת כמות יחידות הדיור במינימום זמן. המסלול המהיר של האישורים, בזיקה למשבר וההכרח לפתור בעיה לאומית, פוגע במערכת, בחלוקת אחריות ובמסלול האישורים הרגיל שגם אם יש לבקר אותו על בירוקרטית ייתר, נועד להוות חסם מפני החלטות פזיזות ומרובות אינטרסים. וועדות אלה אפילו לא שומרות או עומדות בתקנים שהמדינה עצמה קבעה למשל בנוגע ל-30% דירות להשכרה לטווח ארוך וכן דיור מוזל.

יתירה מזו, הטענה של אי התכנות כלכלית מבטלת כלאחר יד החלטה שיש בה היגיון חברתי צודק, החותר לצמצום פערים, שמירה על מגוון חברתי, שוויון וזכותם של המוחלשים, גרושים, חד הוריים ושישים לדיור מכבד. מהלך זה משקף את סדרי העדיפויות של הממשלה ואת תפיסת החוסן שלה הממוקדת בחוסן הנדסי ולא חברתי. היא מבקשת להשתיק את מעמד הביניים שזועק לדיור ומתקומם נגד חוסר השוויון בנטל, אך אין פה לקיחת אחריות מחודשת של המדינה על סוגיית הדיור אשר טומנת בחובה: חלוקת משאבים הוגנת, נגישות לתעסוקה, לחינוך, לשירותים, לתחבורה וכל מה שהמדינה הרימה ממנו ידיה.

הפתרונות שמציעה הממשלה ומערכת התכנון הם בגדר “עוד מאותו דבר” ואיננה בוחנת שינוי פרדיגמתי עמוק יותר של תפיסת הדיור במדינת ישראל.  סימין דבודי (Davoudi  2012)  טוענת כי בעולם החברתי חוסן קשור הרבה יותר לעיצוב האתגרים שעומדים בפנינו מאשר לתגובה בפניהם ⁸. ככזה, הרי שעלינו לשאול מהו האתגר שעומד לפנינו? האם מדובר באתגר כמותי או באתגר איכותי ? האם האתגר הוא כיצד נוכל לספק בעלות על דירה לכל זוג צעיר או שהאתגר הוא כיצד לייצר מערכת אשר מסוגלת להציע יותר מאשר פתרון דיור, מערכת המציעה אפשרויות מחיה, שבהן הדיור, הוא נדבך אחד מבין מכלול גדול יותר של הזדמנויות שהמדינה מספקת לאזרחיה בתחומים שונים נוספים כגון: תעסוקה, תחבורה, חינוך, שירותים והזדמנויות.