האם הסכמי הגג הם דוגמא מוצלחות לשותפות ציבורית-פרטית (PPP)?

הסכמי הגג נועדו לסייע לערים לצמוח אך בסופו של דבר המרווויחים העיקריים הם היזמים. ואילו הערים  נותרות חלשות עוד יותר ומאבדות את כוח השליטה שלהן בתכנון העיר, התפתחותה ועתידה

האם שותפות פרטית-ציבורית היא אכן אמצעי להשגת עירוניות ברת-קיימא וחוסן עירוני בישראל?  ה-PPP איחרו להגיע לישראל, הן ברמת המדינה והן ברמה המוניציפאלית. בשנות ה-80, החוזים בין המגזר הציבור למגזר הפרטי עדיין כללו בעיקר סובסידיות ציבוריות להשקעה פרטית וחוזים קונבנציונאליים עם ספקים פרטיים וקבלני משנה – לא שותפויות אמיתיות הכוללות סיכונים משותפים, אחריות ומימון. היחסים בין המגזר הציבורי והפרטי היו יחסי ספק-לקוח. למעשה, רוב הרכישות הציבוריות נעשו בדרך זו, והוצאות הפיתוח הציבורי מומנו באמצעים “מסורתיים”. השותפויות של סוף שנות השמונים היו קשורות למיתון כלכלי ממושך אשר אילץ את השלטון המקומי להיות פעיל יותר בקידום הפיתוח הכלכלי המקומי. שותפות ציבורית פרטית לפיתוח פרויקטים המועילים לכלכלה המקומית התפשטו בשנות התשעים על רקע העלייה ההמונית מבריה”מ לשעבר, שהניעה צמיחה כלכלית מהירה והתרחבות עירונית. האטה ביוזמות מסוג זה התרחשה העשור הראשון של שנות ה-2000, ככל הנראה על רקע המיתון הכלכלי של 2004-2001. עם זאת, חוזי PFI (Private Finance Initiative.) “יוזמות מימון פרטיות” לפיתוח תשתיות ושירותים, הפך למרכזי שבחוזי שותפות ציבורית פרטית.¹

הסכמי הגג מבוססים על שותפות ציבורית פרטית 

הסכמי הגג נועדו לספק תמריציים להתחדשות עירונית ופיתוח עירוני על ידי המדינה בשיתוף עם השוק הפרטי. למעשה הם קושרים בין המדינה, השוק הפרטי והרשות העירונית תחת הסכם.  תכנית הסכמי הגג “נועדה לטפל בצד ההיצע בשוק הדיור באמצעות החלשת התמריץ השלילי שיש לרשויות להגדיל את האוכלוסייה בשטחן”. כוונת ההסכמים להסיר חסמים לבנייה על ידי סבסוד ממשלתי של התשתיות הנדרשות עבור שכונות חדשות ולפתור את התלות של בנייה למגורים בביצוע התשתיות הציבוריות במגרשים, כאשר הרשויות המקומיות מתחייבות מצידן לקדם את התכניות ואת הקמת התשתיות טרום האיכלוס.² כרמון (2014) טוענת שהרחבת היצע הדיור באמצעות מערכת התכנון בצורת “הסכמי תכנון” בין רשויות מקומיות לבין יזמים פרטיים מהווים אלמנטים של דיור ניאוליברלי הכוללים צמצום בתפקיד הממשל לצד דגש של שותפות ציבורית-פרטית.³

הסכמי הגג קושרים בין המגזר הציבורי לפרטי. אומנם המגזר הפרטי אינו חתום על ההסכם (ההסכם הוא בין הרשות המוניציפאלית, משרד הבינוי והשיכון, רמ”י ומשרד האוצר) אך ההסכם קושר את היזם (“זוכה במכרז”) באופן ישיר לקיום הפרויקט. ההחלטה על הסכמי הגג מציינת את היזם כשותף,⁴ והסכמים כוללים הסכם שעתיד להחתם עם היזם.

באתר רמ”י מוגדרת מטרת ההסכמים: “הסכמי הגג מבטיחים את שיווקן של אלפי יח”ד למגורים בלוח זמנים מהיר ובאיגום משאבים ממשלתי אשר יאיץ את התפתחות הערים וצמיחתן… מסגרת הסכמי הגג מייצרת וודאות תקציבית עבור הרשות המקומית בכל האמור בתשתיות ומוסדות הציבור הנדרשות בעיר”.

הסכמי הגג כפי שהם מהווים הסכם מועיל עבור היזם – סבסוד התשתיות הנלוות על ידי המדינה מאפשר את כלכליות הפרויקט עבורו, המדינה אחראית על הסובסידיה בעוד הרשות אחראית על ביצוע. בנוסף, הרשות גם אחראית על קידום הפרויקט ואישורו באופן מהיר.⁵ חוזי ה-PPP בהסכמי הגג מייצרים את השותפות באופן וולנטרי ⁶ ובנוסף, היזם חותם על חוזה חכירה[9]. הסכמים שכאלה הם ביטוי מתקדם של שותפות ציבורית פרטית מסוג PFI שמאפשר לכאורה השקעה ניכרת בתשתיות ציבוריות מבלי להגדיל את הנטל המיידי על התקציב הציבורי, אם כי נטל כזה עלול להתרחש בהמשך.⁷

הסכמי הגג- פתרון טוב לשלב הפיתוח ומה אז?

ואכן דו”ח בנק ישראל מ-2017 מצביע על כשלים שנוגעים להסכמי הגג: “… בהסכמים גלום פוטנציאל להגדיל את ההיצע … אולם גידול מהיר של מספר התושבים ברשויות עלול לסכן את יציבותן הפיננסית אם לא יימצא פתרון לבעיית הניהול השוטף שלהן”. בפועל, קובע הדו”ח: “הסכמי הגג מיטיבים עם הרשויות המקומיות בשלב הראשון, והם מאפשרים לא רק לבנות את התשתיות לשכונות חדשות אלא גם לפתח ולחדש את התשתיות בשכונות הוותיקות שכן הם מאפשרים להשתמש לשם כך בכספים הזורמים לתקציבי הפיתוח ⁸…אך הסכמי הגג עלולים ליצור בעייתיות שתתגלה בשלב השני, כאשר השכונות החדשות יאוכלסו והרשות תצטרך לספק שירותים למשקי הבית הנוספים…”. גם מודל פיננסי של משרד הפנים שבדק את מצבן של הרשויות שחתמו על הסכמי הגג קובע גירעון.⁹

הסכמי הגג מאופיינים ביחסם הנקודתי לשטחים ספציפיים ברשויות מסוימות, כאלה המשוייכים לקרקעות בתוליות בשטחה המוניציפאלי של הרשות אשר בבעלות מדינת ישראל ומנוהלות על ידי רשות מקרקעי ישראל.

עקרונות המפתח של מסמך האו”ם ל-PPP  באים לידי ביטוי באופי המסמך והגדרתו: מטרת ההסכמים לפתור את משבר הדיור, ההסכמים כוללים הגדרות של זמנים, תקציבים ותוכן, ההסכמים נחתמים לאחר בדיקת שוק, המכרזים היזמיים מתוקף ההסכמים תחרותיים וההסכמים מותנים בחיזוי יכולת השיווק של יחידות הדיור, אך עם כל זאת, על סדר העדיפויות ושילוב צרכי הקהילה המושפעת יש עוררין שכן התושבים הוותיקים ומרכזי הערים של הרשות עלולים להיפגע מההסכם.¹⁰ בנוסף, ההסכמים נחשפים רק לאחר החתימה, בה הרשות כבר מחוייבת לצפי בגידול האוכלוסייה הנקבע בהסכם,להם הציבור לא שותף.¹¹

הסכמי הגג והאג’נדה העירונית החדשה (NUA)

הסכמי הגג תואמים את חזון ה-NUA ומיישמים את המלצת האג’נדה לשיתוף בין מגזרי בכדי לעקוף חסמים כלכליים, בשטחים מוניציפאליים. אך בבחינת הקריטריונים הנוספים שמציבה האג’נדה לעירוניות ברת-קיימא וחוסן עירוני ניכר פער גדול וכפי שטענו סולקיה ופרידמנס (2018) השותפות עלולה להחריף את האי שיוויון.¹²

הסכמי הגג אינם כוללים  יצירה של מקומות תעסוקה: “הרשות אמורה להוסיף שטחי משרדים ומסחר במטרה לשמר את היחס ביניהם לבין השטחים למגורים… ” בפועל ההפרה של האיזון בין השטחים לדיור לבין השטחים למסחר ותעסוקה מפרה את האיזון בין ארנונה עיסקית וארנונה למגורים וזה עלול לפגוע במצב הפיננסי של היישובים החתומים, בנוסף נפגעת יכולת ואפשרות התעסוקה של התושבים.¹³ התכניות במסגרת הסכמי הגג אינן משתמשים במשאב הקרקע באופן יעיל. התכניות מתוכננות על קרקעות בתוליות בשטחים פתוחים – התכניות מתוקף ההסכמים נעשות על קרקעות מנותקות מהעיר. כמעט ואינן עוסקת בתשתיות תחבורתיות מקיימות ותחבורה ציבורית.¹⁴ המדינה מסירה מעצמה את חובה בהסכמים לשאת באחריות הקושרת בין הרשות המקומית למשרד התחבורה ובעצם מותירה את הנושא התחבורתי לחסדי היזם, כאשר משרד התחבורה כלל לא חתום על ההסכם.¹⁵

האם מדובר בניצול יעיל של הקרקע, האם הבנייה במסגרת הסכמי הגג תואמת את האג’נדה העירונית החדשה? נראה שלא (סרטון פירוסמי של שכונת נאות אפק בקרית ביאליק שנבנת תחת הסמכי הגג)

השיוויון לכאורה שמציעה המדינה לרשויות במסגרת התכנית של הסכמי הגג אינה שיוויונית בפועל. ההסכמים תלויים בכוח הרשות וההשתייכות הפוליטית של ראשי הרשויות ובכך מייצרת אי שיוויון בין רשויות חזקות לחלשות.¹⁶ כפי שטוענת פרייזר (2018) ההתייחסות המרחבית ההומוגנית מתעלמת מהבדלים בין המרחבים השונים ומגבירה את האי שיוויון.¹⁷ הדו”ח מצביע על הבדלים בהשפעות של הסכמי הגג בין הרשויות: “דווקא עם רשויות חלשות נחתמו הסכמים נרחבים, אף על פי שכבר כיום הן מתקשות לספק שירותים עירוניים באיכות גבוהה … להסכמים יש סיכוי טוב יותר להצליח ברשויות החזקות … המלאי התכנוני … אומנם גדל משמעותית בשנים האחרונות, אך ההתאמה בין פריסתו הגיאוגרפית לפריסה של משקי הבית לוקה בחסר, ועודף הביקוש לדירות באזור המרכז עלול להימשך גם בשנים הבאות”.¹⁸ קיבולת הרשויות המקומיות החלשות מוטלת בספק כפי שמזהיר האו”ם.¹⁹

ההסכמים הנרחבים ברשויות החלשות והשימוש הגובר במודל ה- PPP בפיתוח שירותים ציבוריים, ובמיוחד על ידי הרשויות מקומיות חלשות יחסית (אך גם לא חלשות), מצביע על כך ששותפות ציבורית פרטית הפכה לאלטרנטיבה יחידה למימון עלויות הפיתוח, ובניית “מדינת רווחה מקומית” – כורח שנוצר בשחיקת מדינת הרווחה הלאומית.²⁰ אי ההבחנה בין רשויות חלשות לחזקות עלולה להחריף את הפגיעות והסיכונים כאשר ניהול הסיכונים לטווח ארוך באמצעות התערבויות לא ממשלתיות מייצר תלות חדשה בין הגורמים. הרשות המוניציפאלית לא רק מפתחת תלות במדינה אלא זו מותנית בשיתוף פעולה עם המגזר הפרטי. הסכמי הגג מחד מפנים את הפיתוח לאזורים עירוניים ומאידך עוקפים רשויות מוניציאפליות על ידי הפקעת יכולת האיזון והפיקוח על גידול אוכלוסיית העיר. מכרזי הקרקעות נעשים בין היזמים למדינה כאשר הרשות מוותרת על היקשרות עם היזמים. גבייה של אגרות והיטלים עוברת ניהול המדינה. מדובר בהפקעה של התכנון מידי הרשות והחלשתן.²¹] על כן בעוד ההסכמים נעשים בשטחן המוניציפאלי של הערים למעשה מדובר בהלאמה תכנונית ושטחים מנותקים.²²

שכונת כרמי גת בקרית גת שנבנתה במסגרת הסכמי הגג. ההסכמים ההסכמים אינם מציבים סטנדרט של איכות אלא מתמקדים בכמות (צילום: מיכאל יעקובסון, מתוך הבלוג חלון אחורי)

ההסכמים אינם מציבים מטרות או סטדנרט של איכות ומהות אלא מטרות כמותיות אשר מוקצבות בזמן. ההסכמים אינם מייצרים מטרות משותפות בין המגזרים אלא משתמשים בביטוי “משבר הדיור” בכדי לקשור את הגופים השונים תחת אותו הסכם כאשר המטרות נותרות שונות.²³ הסיכונים בהסכמים מפנים את רוב האחריות אל הרשות, המדינה כמעין מייצגת את היזם מטילה אחריות לגבי ניהול הפרויקט על הרשות וזו נדרשת לממן מכיסה הוצאות נלוות מהותיות כגון: תכנון פרוגרמאות, הקמת תשתיות, שכירת כוח אדם. חלק מהתשלומים עבור הרשות אמורים להיות מסובסדים על ידי המדינה אבל בפועל התקציבים תקועים.²⁴ תקציבי ההסכמים שנקבעים מראש עלומים ואינם מבוססים דיו.²⁵

נותרת השאלה מי יוצא מורווח? אם מתייסים באופן דו צדדי למהלך (ציבורי-פרטי) ברור שהרשות המקומיות יוצאות נפסדות²⁶ אם כן רק נותר לקבוע כי המגזר הפרטי הוא המרוויח העיקרי. הרשויות יוצאות מופסדות בעוד המדינה דואגות שההסכמים יהיו רווחיום באופן שיאפשר ליזמים להישתתף במכרזים (הסכמים אשר אינם עומדים ביעדי השיווק לא יוצאו מכורחם מכרזים). המדינה והרשויות המקומיות מתקוטטות בינהן ²⁷ כאשר הרווח היזמי נשמר באין מפריע.[חפץ-טוכלר, 2016].