הא"ום פרסמו תוכנית לפיתוח עירוני בר קיימא. המודל של שותפות ציבורית פרטית מרכזי ביישום החזון הזה, האמנם ניתן לשתף פעולה עם המגזר העסקי למימוש מטרות סביבתיות? על היתרונות והחסרונות של מודל ה-PPP

המסמך של האו"ם: האג'נדה העירונית החדשה

האג'נדה העירונית החדשה (NUA), עליה חתומות 167 מדינות השותפות באו"ם, נכתבה בדצמבר 2016 בעקבות כנס 'Habitat III' בנושא "דיור ופיתוח עירוני בר קיימא"1 ה-NUA נועדה להוביל לפיתוח עירוני בר-קיימא כדי להגיע לייעד של האו"ם לשנת 2030. יוזמה זו מסכמת שורה ארוכה של החלטות והסכמים קודמים בנושאים שונים של פיתוח עירוני במטרה ליצור מסמך עקרונות מסכם ומתכלל.2האג'נדה נפתחת בקריאה לייצוג חזון משותף לעתיד טוב יותר ובר-קיימא כזה המייצר שיוויון זכויות והזדמנויות בערים דרך חשיבה מחודשת על המערכות העירוניות והצורה הפיזית של המרחבים העירוניים.  למען הגשמת מטרה זו3 האג'נדה מעבירה סמכות לממשל העירוני אך בו בזמן מדגישה את חשיבות שיתוף הפעולה ברמה הלאומית מדינית.

המטרה של האג'נדה העירונית החדשה היא לחתור לפיתוח עירוני בר-קיימא וחוסן עירוני. בתוך כך, שותפות ציבורית-פרטית (private public partnership (PPP נתפסת כמודל ראוי ויעיל למימוש מטרות אלו. האם שותפות פרטית-ציבורית היא אכן אמצעי להשגת עירוניות ברת-קיימא וחוסן עירוני, האם השניים הולכים יחד או סותרים זה את זה? ברשימה זו אתייחס לנושא של שותפות ציבורית פרטיתוברשימה הבאה אתייחס לישראל ולמודל הפרטי-ציבורי של "הסכמי הגג".

שותפות ציבורית פרטית כמודל ליישום האג'נדה העירונית החדשה

 שותפות ציבורית פרטית היא סדרה של הסדרים חוזיים בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי למתן נכסים או אספקת שירותים אשר באופן מסורתי סופקו ישירות על ידי המגזר הציבורי. ה-PPP מבוסס על שיתוף התגמולים4ומאפשר לחברות פרטיות לשאת את סיכון המימון בשלבי התכנון והבנייה של הפרויקט, ובמקרים מסוימים גם את שלבי התחזוקה ואחזקה תוך חכירה לטווח ארוך. למרות שרמת הצלחת ה-PPP משתנה בין פרויקט לפרויקט הפוטנציאל של השותפות הוכח כיעיל במדינות מפותחות5 ואף הוביל  להוזלת עלויות בפרויקטים עירוניים.6 המעבר אל מודל ה-PPP חולל שינוי בצורת הממשל ויש הטוענים שאף הוביל ל"המצאתה מחדש של הממשלה".

כביש 6 כדוגמא לשותפות ציבורית פרטית, (צילום: צופית תור, וויקימדיה)

כביש 6 כדוגמא לשותפות ציבורית פרטית, (צילום: צופית תור, וויקימדיה)

הרציונל של ה-PPP מבוסס על עקרונות של ניהול ציבורי חדש (NPM): האמונה ביעילותו הגבוהה של הסקטור הפרטי, למרות שהמימון יקר יותר כאשר נעשה על ידיו, והרצון לסביבה תחרותית יותר לאספקת שירותים ציבוריים, שבהם המגזר הציבורי "מנווט" ולא "חותר". ריבוי  מצבים אלה קשור בהתפשטות המדיניות הניאוליברלית שמתנגדת להגדלת תקציבים במחיר של הגדלת חוב ומגבילה את יכולתן של הממשלות להעלות מסים.7 אחד מיסודותיה של הגישה הניאוליברלית הוא חוסר אמון בכוחה של המדינה ומעבר לאספקת שירותים בידי המגזר הפרטי שמונע מתחרות ויעילות. הגישה הניאוליברלית דוחה גישות קיינסיאניות, כלומר מעורבות ופיקוח ממשלתי בשווק, לכן אין מניעה למעבר אספקת שירותים חיוניים לידי המגזר הפרטי.8

כאשר ממשלות מסוגלות לשאת בשיטות המסורתיות של מימון תשתיות ציבוריות זה עדיף מאשר PPP המשמש ממשלות בעתות משבר ובתקופות של תקציבים ציבוריים מתונים, במצבים אלה חשיבות ה-PPP לפיתוח מקומי רבה. מימון ציבורי יכול להיות זול יותר, אך אם התוצאה היא עיכובים ממושכים ויעילות נמוכה ייתכן כי ה-PPP עדיף, ולכן מודל זה צפוי לשמור על תפקיד חיוני בפיתוח המקומי.9

קולות ביקורתיים- האם המגזר הפרטי יכול לקדם אג'נדה של בר-קיימא וחוסן עירוני?

הורן ונולן (2018)10 מסייגים את המאמץ ליצירת חזון משותף לפתרון עירוני בר-קיימא כהישג היות וההצהרה המקיפה חסרה מחוייבות משפטית. אחרים טוענים כי האג'נדה העירונית החדשה לא מציעה שינוי בכלכלה הפוליטית הניאוליברלית, ולכן אין לצפות לשינוי מהותי והשגת יעדי ה-NUA במדינות מתפתחות. מבקרים אחרים טוענים כי עצם החתירה לפיתוח עירוני וצמיחה כלכלית אינם מטיבים עם כלל חלקי החברה כפי שאנו יודעים מנסיונות העבר.  למעשה העיור עצמו יכול להחמיר שסעים חברתיים, קיטוב והדרה ברמה המקומית, לאומי ועולמית, כל שכן לייצר קיום בר-קיימא. על כן המבקרים מטילים ספק בקונקרטיות של האג'נדה העירונית החדשה ובעיקר כאשר היא משתמשת באותה מתודולוגיית עבודה, כלים ישנים, גישות טכנו-ניהוליות ופרדיגמות מודרניות שקיימות כבר זמן רב והוכיחו עצמן כלא יעילות ביצירת מסלולי פיתוח אורבניים ברי-קיימא, במיוחד בעולם המתפתח. 11 פרייזר (2018) מאירה הבט נוסף והוא ההתייחסות השווה למרחבים עירוניים פורמליים ובלתי פורמליים, בין מדינות מתפתחות ומפותחות כאשר ברור שהצרכים והפעילות הכלכלית בהם שונה.12 שפת המסמך משקפת מחד יחס בינארי בין מרחבים ומאידך מציעה שילוב יתר בצורות השונות של המגורים. לטענתה האג'נדה מציעה מדיניות גמישה ולא חד ערכית, לייצר תווך בין המדיניות לבין האי-פורמליות בכדי לגשר על הפערים.13

סולקיה ופרידמנס (2018)14 מבקרים את ה-NUA בכך שהוא מעביר את האחריות החברתית בנטל של הפחתת סיכונים מהמדינה לפרט באמצעות רפורמות ניאוליברליות. ניהול השוק באמצעות הסטה של ניהול סיכונים מהמדינה לשחקנים וארגונים לא ממשלתיים ובירוקרטיים שומר על לוגיקה שיכולה ליצור אף סיכון גדול יותר ולהחריף את הפגיעות ואת האי שיוויון, הם מכנים זאת "הניאוליברליזציה של ניהול הסיכונים".

האימוץ הבינלאומי של רטוריקת ה"חוסן העירוני" היא המשך של "העירוניות הברת-קיימא" מושגים המנוסחים באופן עמום ומעבירים את הנטל של מתן ביטחון מהמדינה ליחיד. בכך הם מחזקים את התפיסה הניאוליברלית שבה תפקיד המדינה מצטצמם ומוחלף על ידי PPP. יוזמות שכאלה מספקות לגיטימציה לשיח הניאוליברלי וממסגרות את המדינות כשחקנים חלשים וחסרי תועלת שיכולים להתחזק רק באמצעות בריתות עם שחקנים חזקים פרטיים. 15

האם ניתן לפעול ללא המגזר הרפרטי? יתרונות מול חסרונות במודל שותפות ציבוירת פרטית (PPP)

לאלה מתווספים חסרונות נוספים:

חוסר שקיפות. השותפות אשר לה השפעה אדירה על העיר אינה נבחרת באופן דמוקרטי והחברות הפרטיות  אינן מחויבות לעמוד בדרישות של המגזר הציבורי לשקיפות. השותפות צריכה להיות נטולת אינטרסים פוליטיים חיצוניים, הרגולציה צריכה להיות מוסדרת בכל עת והפרויקט צריך להיות מנוהל באופן מוסבר ושקוף.

סיבתיות נסתרות וניגוד אינטרסים. סכנה בהטיית מכרזים ושיקולים זרים, השותפות מאפשרת לממשל למנוע איגודי עובדים במגזר הציבורי, להטות את מאזן החוב של הממשלה, להסתיר מידע מהציבור ולהסיט את האשמות.. למרות ההנחה כי PPP הינו הכלי המרכזי לשיפור החוסן, הנרטיבים על חשיבות שיתוף פעולה ציבורי-פרטי מסתירים בעיות הטמונות בהסדרים של עסקים ממשלתיים ופרטיים, שמטרתם להגדיל את התשואות לבעלי המניות והמשקיעים. באופן דומה, במיוחד ביחס לפעילות הכלכלית והפיננסית, המדיניות ברמה הארצית כפופה לממשל של מוסדות בינלאומיים כגון הבנק העולמי, קרן המטבע הבין-לאומית, ארגון הסחר העולמי וחוזים אחרים.

ניגוד אינטרסים ומטרות שונות. מטרות המגזר הפרטי מנוגדות ביסודן לאלה של המגזר הציבורי: הראשון מתמקד ברווח בעוד השני שואף להגן על האינטרס הציבורי באמצעות רגולציה ומזעור סיכון. המטרות השונות עלולות לגרום לחיכוך וחוסר אמון. הדבר נכון במיוחד בפרויקטים מונעי סובסידיות עם יעדי רווחיות בסיסיים עם המגזר הפרטי.

מעמד התושבים. בהעברת האחריות לניהול משברים ושירותים של אזרחים מהממשלה לשוק הפרטי, יחס הטיפול בתושבים הזקוקים לאספקה מסוימת אינו כאזרחים וחברים בקהילה נזקקת, אלא כלקוחות וצרכנים ומעלה שאלות רבות בנוגע למי שאינן יכולים להיות 'לקוחות טובים' או 'רווחיים', כיצד הדבר ישפיע עליהם?

דרושים מחקרי הערכה אובייקטיבים 

בבחינת היתרונות מול החסרונות עולה כי נדרש מחקר עצמאי כדי לקבוע את היתרונות האמיתיים והעלויות של שותפויות ציבוריות פרטיות. קיים מחסור מפתיע במה שניתן לכנות חקר אובייקטיבי על הנושא, או הערכות עצמאיות של ההצלחות והכישלונות. רוב המחקרים נעשים עך ידי חברות פרטיות אשר מרוויחות משותפויות שכאלה או סוכנויות ממשלתיות אשר אחראיות על קידום וביצוע של פרויקטים כאלה.[ 10. Ross, W.Thomas. De Bettignies, Jean-Etienne. (2004). The Economics of Public-Private Partnerships. Canadian Public Policy 30(2),135-154.] בעוד חלק מזה מועיל מאוד, אין ספק כי נדרשים ניתוחים עצמאיים בלתי תלויים של נקודות החוזק והחולשות של שותפות ציבורית פרטית. ומה בישראל? על כך ברשימה הבאה שתדון בהסכמי הגג כשותפות ציבורית פרטית בזירה הישראלית.

 

  1.   UN-Habitat היא תוכנית של האו"ם הפועלת לקראת עתיד עירוני טוב יותר, משימתה לקדם פיתוח עירוני בר קיימא מבחינה חברתית וסביבתית, להשגת מחסה הולם לכלל תושבי העולם.
  2.  Garschagen, Matthias. Porter, Libby. (2018). The New Urban Agenda: From Vision to Policy and Action. Planning Theory & Practice, Vol. 19, No. 1, 117–121.
  3. United Nations Conference of Housing and Sustainable Urban Development (Habitat III). (2017). New Urban Agenda. Quito, Ecuador.
  4. Ross, W.Thomas. De Bettignies, Jean-Etienne. (2004). The Economics of Public-Private Partnerships. Canadian Public Policy 30(2),135-154.
  5. לדוגמה בקנדה, הולנד ובריטניה, כך גם בפרויקט כביש 6 בישראל, חברת המים סיזה באפריקה והמכללה הרפואית מניפל בהודו
  6.  United Nations Human Settlements Programme (The Global Urban Economic Dialogue Series – UN-HABITAT). (2011). Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. Nairobi, Kenya.
  7.  Razin, Eran. Hazan, Anna. (2013). Municipal-private partnerships in Israel: from local development to budgetary bypass. In: K Pradhan, Pushkar. Buček, Ján. Razin, Eran (Eds.). Geography of Governance: Dynamics for Local Development (p. 77-88). International Geographical Union Commission on Geography of Governance.
  8.  Tierney, Kathleen. (2015). Resilience and the Neoliberal Project: Discourses, Critiques, Practices—And Katrina. American Behavioral Scientist. Vol. 59(10), 1327–1342.
  9. (Razin, Eran. Hazan, Anna. (2013
  10.  Horne, Ralph. Nolan, Michael. (2018). Growing Up or Growing Despair? Prospects for Multi-Sector Progress on City Sustainability Under the NUA. Planning Theory & Practice, Vol. 19, No. 1, 127–130.
  11. Garschagen, Matthias. Porter, Libby. (2018). The New Urban Agenda: From Vision to Policy and Action. Planning Theory & Practice, Vol. 19, No. 1, 117–121.
  12. Fraser, Arabella. (2018). Informality in the New Urban Agenda: From the Aspirational Policies of Integration to a Politics of Constructive Engagement. Planning Theory & Practice, Vol. 19, No. 1, 124–126.
  13. שם
  14.  Solecki, William. Friedman, Erin. (2018). Approaching Risk and Hazards in the New Urban Agenda: A Commentary. Planning Theory & Practice, Vol. 19, No. 1, 130–133.
  15.  Tierney, Kathleen. (2015). Resilience and the Neoliberal Project: Discourses, Critiques, Practices—And Katrina. American Behavioral Scientist. Vol. 59(10), 1327–1342.