דן פרייסלאחר עשורים של אזור והפרדת שימושים לאחרונה מבינים את הערך של שכונות בעלות שימושים מעורבים, זו ההזדמנות לשלב את אזורי התעשייה הישנים לתוך המרקם העירוני. תכנית של משרד פרייס פילצר יעבץ אדריכלים לאזור תעשייה כפר סבא מציעה אסטרטגיה לחידוש אזור התעשייה
גידול האוכלוסייה בערי ישראל דורש מהמתכננים להגביר את הצפיפות בשכונות קיימות ולבחון אפשרויות ליוזמות חדשות מבלי לפגוע בשטחים הפתוחים. בתהליך זה, אזורי תעשייה קיימים שנוצרו כמתחמים נפרדים בשנות השישים הוקפו בערים המתרחבות, אך נשארו פחות או יותר במצבם המקורי. חוקי תכנון מיושנים ונוקשים השאירו אותם כמובלעות מבודדות, מנותקות ממרכזי הערים ושכונות המגורים. לאחרונה, לחצי נדל”ן מחד והבנה מחודשת בדבר ערכן של שכונות בעלות שימושים מעורבים מאידך עודדו מתכננים לשקול מחדש את המורשת של תכנון הערים משנות השישים ולחפש דרכים לשלב את אזורי התעשייה הישנים במרקם העירוני.
איך נוכל למנף את ההתחדשות וליצר ערים בנות קיימא, בעלות חוסן כלכלי וחברתי? מאמר זה מטפל בשאלות אלה ומגיש מקרה בוחן המאושר בימים אלה בכפר סבא.
מדיניות ממשלתית והתפתחות אזורי התעשייה בישראל
בסוף שנות החמישים, אחרי שממשלת ישראל התמודדה עם אתגר המגורים לעולים לוותיקים, היא החלה להתמקד במתן הזדמנויות תעסוקה. שר האוצר פנחס ספיר ניסה למשוך השקעות זרות למדינה באמצעות עידוד יזמים מהעולם להקים בתי חרושת ועסקים בישראל, והממשלה הציעה תמריצים נרחבים בתמורה להשקעות בתעשיות עתירות עבודה ברחבי הארץ, תוך כדי הגמשה של חוקי הבנייה והתכנון.
לפיתוח אזורי תעשייה ומפעלי ייצור גדולים היו תוצאות תכנוניות מרחיקות לכת. מטבעם דרשו מפעלים אלו שטחי קרקע נרחבים למבנים ותמיכה לוגיסטית. עקב המחיר הנמוך וזמינות הקרקע מחוץ לערים, כמו גם הרעש והזיהום שגורמים המפעלים התעשייתיים, העדיפו המתכננים להרחיק את אזורי התעשייה משכונות המגורים. מקריית שמונה ועד אילת, אזורי התעשייה מוקמו בכיוון הרוח עם שטחי חיץ לא מפותחים רחבים בינם לבין אזורי המגורים.
לדוגמא: תצלום אווירי של קרית שמונה המראה את אזור החיץ בין שכונות המגורים ואזור התעשייה
האסטרטגיה של הפרדה מוחלטת בין אזורי תעשייה ושכונות מגורים הייתה נוחה מאד לרשויות העירוניות. התושבים לא סבלו מהפעילות באזורים התעשייתיים, אך שמחו למצוא עבודה קרוב לביתם. הרשויות, לעומת זאת, יכלו ללכת לקראת בעלי המפעלים בלי לעורר את זעם התושבים. עקרונות התכנון, המבוססים על הפרדה נוקשה של ייעודי קרקע, היו מקובלים באותם ימים בעולם המערבי והפכו ליסודות חוקי התכנון בכל הערים האירופיות שהשתקמו ממלחמת העולם השנייה וגם בישראל.
בשנות השמונים שתי התפתחויות אתגרו את הדו-קיום הזה.
- תקרה למיסי העיריה על נכסי מגורים: בשנת 1985, במאמץ לעצור את ההיפר-אינפלציה, הקפיאה הממשלה את המיסים העירוניים בכל הארץ למעט התאמתם למדד יוקר המחיה. ממשלות ישראל, מדורבנות על ידי הצורך בתמיכה אלקטורלית, תמכו בקביעת תקרה למיסים עירוניים על נכסי מגורים כדי למנוע פגיעה בעניים, זקנים וחולים והברחתם ממרכזי הערים. בהמשך הוחלו הגבלות המיסים על נכסי מגורים גם על קבוצות אוכלוסייה פגיעות כמו עולים חדשים, משפחות חד-הוריות, גמלאים, משפחות שכולות, ניצולי שואה ונכים.
- הצורך להגדיל את הכנסות העירייה: העיריות פועלות בלחץ מתמיד לספק לתושבים (הבוחרים) שירותים עירוניים משופרים, ולכן הוצאותיהן גדלות בהתמדה בעוד הכנסותיהן ממיסים על נכסי מגורים נשארות קבועות. כדי לאזן את גירעונותיהן, הן העלו מאוד את המיסים על נכסים מסחריים ותעשייתיים, שלא היו כלולים בתקרת המיסים על נכסי מגורים. באזורי תעשייה רבים הוקמו מרכזי מכירה קמעונאיים תוך העלמת עין של הרשויות המקומיות, מפני שהמיסים על נכסים מסחריים גבוהים יותר מהמיסים על נכסים תעשייתיים.1 זאת ועוד, רשויות מקומיות שכנות, כדי להגדיל את הכנסותיהן, מאפשרות בנייה מופרזת של נכסים המניבים להן מיסים ומפתות חברות לעבור עליהן באמצעות הטבות כמו הנחות במיסים – מה שסותר את המטרה של הגדלת ההכנסות. במצב שנוצר, הגורם המנחה בפועל את תכנון ערים, ביוזמת הרשויות ובעידודן, הוא הצורך בהגדלת הכנסות העירייה ולא המחויבות ליצור ערים טובות יותר, חסינות ובנות קיימא. הדינמיקה הזאת מואצת במיוחד במרכז הארץ, אזור שבו הפעילות הכלכלית נמרצת במיוחד.
תעשייה ועיר: האתגרים של כפר סבא
מפה משנת 1928 המראה את איזור התעשיה יחסית לכפר הערבי כפר-סבא
ההשפעת המדיניות הלאומית על הסביבה הבנויה ניכרת בכל אזורי התעשייה בישראל, ונבחן כאן את הנעשה בכפר סבא, המהווה דוגמה טיפוסית לאתגרים העכשוויים. כפר סבא, המכירה בחשיבות הצדק החלוקתי, החברתי והסביבתי, מוזכרת כיום בנשימה אחת עם רפורמות רבות בחינוך, ניהול סביבתי ופיתוח עסקים קטנים. העיר גם הוכרה כאחת הערים היותר אחראיות בתחום הסביבה בישראל, והיא מפעילה תכנית מחזוּר מצליחה המאומצת גם בערים אחרות.
על פי הנחיות הממשלה, כמעט 40% מתושבי כפר סבא נהנים מצורה כלשהי של הנחה במיסים עירוניים. בממוצע, העירייה מוציאה מדי שנה יותר מ-12,000 ש״ח על כל יחידת דיור בעיר וגובה ממנה פחות מ-6,000 ש״ח במיסים עירוניים. הפער הזה מאלץ אותה לחפש מקורות הכנסה נוספים. היא עושה זאת בעיקר באמצעות מיסוי נכסים מסחריים ותעשייתיים ומשום כך היא מעודדת עסקים לעבור לתחומה.
תכנית ייעודי הקרקע הקיימת של אזור התעשייה בכפר סבא, שלא עודכנה משנות השישים, מעניקה 126% זכויות בנייה עם 50% תכסית. התכנית הזאת הייתה יפה בשעתה למפעלי תעשייה גדולים, שברובם הגדול לא נזקקו ליותר משתי קומות וחייבו הקצאה של חניה תפעולית גדולה למשאיות ולאחסון לציוד, אך היא אינה הולמת כלל את צרכיו של מרכז תעסוקה עכשווי עם שימושים מעורבים. בעשורים האחרונים הגישו יזמים שונים בקשות נקודתיות לשינוי תכנית בינוי ערים (תב״ע) בחלקות שונות. אחרי שנים החליטה הוועדה המחוזית לשים קץ ליוזמות נקודתיות אלו ולדרוש מהעירייה להכין תכנית בניין עיר חדשה וכוללת לאזור התעשייה כולו.
תצלום אווירי של אזור התעשייה. פארק כפר סבא נראה משמאל, בין שכונות המגורים ואזור התעשייה. השטח הלא בנוי העובר מדרום לצפון מימין הוא של המוביל הארצי.
אזור התעשייה של כפר סבא נמצא מזרחית למרכז העיר המקורי ומקיף 650 דונם (איור 3.( הציר המרכזי, רחוב התע”ש, נמתח בכיוון צפון–דרום וממנו יוצאים רחובות קטנים יותר המגיעים למפעלים השונים. במרוצת השנים נפתחו מרכזי קניות גדולים, אך הפעילות הכלכלית הינה עדיין עירוב תוסס של עסקים קטנים, חנויות קמעונאיות, מוסכים, בנייני משרדים נמוכים ומסעדות פועלים. דפוסי התנועה התפתחו באופן ספונטני, כאשר רחובות נחסמו על ידי מגרשי חניה מאולתרים ומחסנים שודרגו לשירותים לוגיסטיים. מחקר ראשוני של ההיתרים העלה שפחות מ-60% מזכויות הבנייה הקיימות באזור התעשייה מנוצלות עד היום. היזמים נוכחו שאינם יכולים למכור או להשכיר עוד שטחי משרדים או תעשייה ולא בנו בניינים נוספים.
בעוד שהעירייה עושה כל מאמץ למשוך עסקים לעיר, ההפך הוא הנכון לגבי נדל”ן למגורים. עליית מחירי המגורים במרכז הארץ בכלל, ובכפר סבא בפרט, מלמדת על ביקוש בלתי נדלה לנכסי מגורים. קיים מחסור חריף בדירות להשכרה למשפחות צעירות ובדירות קטנות לסטודנטים ולקשישים. כתוצאה מכך, בניית דירות קטנות הינה רווחית ביותר עבור יזמים ועולה בקנה אחד עם סדר היום החברתי של העירייה. מה שמתבקש בתכנית לאזור התעשייה של כפר סבא הוא אזור בעל שימושים מעורבים המציע פיתוח למגורים באזור התעשייה כתמריץ לניצול זכויות הבנייה המסחריות והתעסוקתיות.
האתגר: עידוד עירוב שימושים
כיום, רוב העסקים באזור התעשייה, מרכזי קניות גדולים, בנייני משרדים או מחסנים, אינם יוצרים רמה מוגזמת של רעש או זיהום. אמנם נשארו כמה איים של תעשייה זעירה כמו מוסכים, נגריות, יצרני חלונות אלומיניום ומסגריות, היוצרים רעש וזיהום על פי התקנים העכשוויים. אך עסקים קטנים אלה מוסיפים חיוניות לעיר, מספקים שירותים חשובים, והתושבים חשים כלפיהם כבוד בסיסי בהיותם חלק בלתי נפרד מהקהילה המקומית.
בימים אלה אושרה בוועדה המקומית התכנית להתחדשות אזור התעשייה הישן של כפר סבא. המתכננים הציעו אסטרטגיה בת 11 נדבכים לשילוב אזור התעשייה ברקמת העיר, לשדרוג הסטנדרטים הסביבתיים לכל העסקים ולקידום תחבורה ציבורית על מנת להבטיח מרקם עירוני ידידותי להולכי רגל.
- קביעת מדיניות סביבתית לניהול הפארק התעשייתי. המתכננים עיצבו מדיניות המחייבת את שדרוג התעשיות המזהמות כתנאי לקבלת זכויות בנייה נוספות. התכנית משתמשת במתודולוגיה של הפרדת השימושים הנוכחית כדי לעודד את התעשיות הזעירות להישאר במקומן גם כאשר מגדלי משרדים נבנים מעליהן.
2. שינוי רשת הרחובות. במשך השנים נוצרו מתחמים עירוניים גדולים לשירות המפעלים ומרכזי הקניות הגדולים. התכנית החדשה מציעה סלילת רחובות חדשים שיחלקו את המתחמים הגדולים וייצרו צמתים חדשים שישפרו את הקישוריות ואת אפשרות ההליכה ברגל באזור.
3. פיתוח חלל ציבורי. שטחים בבעלות ציבורית שהפכו למגרשי חניה ודרכי שירות עבור עסקים מקומיים יתוכננו ויפותחו כמרחב ציבורי להולכי רגל.
שרטוט אדריכלי של חלל אורבני חדש בצומת של הולכי רגל ושבילי אופניים, פרייס פילצר יעבץ אדריכלים
4. הגדרת אמות מידה עיצוביות לחלל הציבורי כולו. מערכת ברורה של הנחיות עיצוביות מוצעת לחללים העירוניים, לרבות מדרכות, גנים וכיכרות שתוכננו על מנת לנקז ולנתב את מי הנגר לבורות חלחול.
5. תכנון למטרו ו-BRT. ה- BRTשאושר בתכנית מתאר ארצית מס’ 23 ינוע ברחוב הראשי של כפר סבא דרך אזור התעשייה אך יצריך את שינוי חתך רחוב התע”ש. התכנית מציעה הוספת קווי אוטובוס כך שכל נקודה באזור התעשייה לא תהיה רחוקה יותר מ-200 מ’ מתחנת אוטובוס. בנוסף, התכנית ממליצה על שירות הסעות שיחבר את פארק התעשייה לתחנת הרכבת המרוחקת ממנו יותר מקילומטר. לאחרונה נוספה תכנית ממשלתית להקמת מטרו, ושתי תחנות המטרו ימוקמו בסמוך למתחם, אחת בצפון ואחת בדרום.
אזורים ירוקים: פארק כפר סבא ופארק המוביל הארצי. קו כחול: קווי אוטובוס חדשים דרך איזור התעשייה המקצרים את מרחק ההליכה מתחבורה ציבורית. קו סגול: קו BRT חדש המתוכנן לאזור. קוים צהובים: שבילי הולכי רגל ואופניים חדשים. סמל מכונית: מבני חניה עיליים בהיקף. עירוב שימושים לאורך הפארק והמוביל הארצי הכולל יחידות דיור מעל קומות מסחר ומשרדים.
6. הסרת הגדר ההיקפית ופיתוח מעברי הולכי רגל ואופניים דרך הפארק. אזור החיץ בין שכונות המגורים ואזור התעשייה הוסב לפארק ציבורי בן 250 דונם בתוכנן של אדריכל הנוף דן צור. זהו אחד הפארקים הגדולים בשרון והוא כולל מגרשי משחקים לילדים, מזרקות מים ומתקני כושר. הפארק מגודר כיום לצורכי בטחון, והתכנון מציע להסיר את הגדר ההיקפית ולפתח מעברי הולכי רגל ושבילי אופניים דרך הפארק. ההצעה משקפת אמון בשיתוף פעולה עם הקהילה ואת חשיבות הקשר בין שכונות מגורים לאזור התעשייה.
7. שינוי דרישות חניה. בעבר תקני החניה דרשו מכל יזם לספק מספר מקומות חניה בגבולות מגרש, ומספר זה חושב כפונקציה של השטח הבנוי ויעוד הבניין. בתכנית המוצעת נאסרת חניה במפלס הקרקע פרט לצד הרחוב. בניית חניה תת-קרקעית מוסיפה עלויות משמעותיות לכל פרויקט, והעלות הכלכלית והסביבתית של תחזוקה, תאורה ואוורור החניון (עשרים וארבע שעות ביממה) מעלה את שכר הדירה ואינה מתיישבת עם החזון של עיר בת קיימא.
כדי להשיג את היתרונות הכלכליים והסביבתיים שהוזכרו למעלה ללא הקטנת מספר מקומות החניה, מציעה התכנית ליזמים לשלם לקרן חניה עירונית כנגד התחייבות החברה הכלכלית של כפר סבא לבנות חניונים על-קרקעיים בקרבת מקום. עלותה של בניית חניה תת-קרקעית היא כ-120,000 ₪/חניה, לעומת כ-50,000 ₪/חניה בבנייה על-קרקעית, וגם התחזוקה זולה בהרבה בזכות האוורור והתאורה הטבעיים. היזמים יחסכו כמחצית מעלות הבנייה והמתקן השייך לעירייה יוכל להיות ממומן ללא כספי ציבור. בתשלום לקרן חניה היזמים ירכשו זכות לחנות בכל מתקן חניה עירוני אך לא למקום חניה ייחודי שמור. מבני חניה אלה בבעלות העירייה ישרתו עובדים, מבקרים וקונים ויהוו מקור הכנסה נוסף לקופת העירייה. בתכנית מוצע לפזר מבני חניה עיליים בחלקות השייכות לעירית כפר סבא (או למפעל המים בבעלותה) בכל היקף אזור התעשייה. המדיניות עשויה להקטין את נפח התנועה והזיהום ברחובות הפנימיים, לשפר את נוחות הולכי הרגל (איור 10) ולצמצם את נטל ההשקעה על היזמים.
בציפייה למהפכות בענף התחבורה שיקטינו את הדרישות למקומות חניה בכלל, האדריכלים מעוניינים להבטיח שניתן יהיה להסב את המבנים לייעודים אחרים, ולכן דורשת התכנית שהמרחק בין הרצפה לתקרה בכל קומה יהיה גדול משמעותית מן המקובל בחניונים רגילים – 3 מ’ – והרצפות יהיו אופקיות, ללא משופעות.
דיאגרמה של מיקום מבני החניה על חלקות עירוניות.
8. הוספת שטחים ירוקים לאזור התעשייה. המחקר המוקדם העלה שתי תבניות יוצאות דופן של שימושי קרקע. תבנית אחת עוקבת אחר הגבול בין נפות עות’מניות עד 1917. למרות שאין לכך משמעות כיום, האדריכלים החליטו לחזק את הקו מתוך כבוד לחשיבות שכבות הזיכרון של העיר.
התבנית השנייה העלתה שהמוביל הארצי עובר 4 מ’ מתחת לאזור התעשייה של כפר סבא. מכיוון שקיים איסור לבנות מעל או בקרבת הצינור משני צדדיו, השטח נשאר רצועת קרקע המשמש כיום למגרש חניה. תכנית ההתחדשות מציעה להחליף את החניה בפארק לינארי, שיוסיף שטח ירוק לאזור התעשייה, הזקוק מאד לשטחי פנאי. הפארק יכלול גינה קהילתית ושביל אופניים המתוכנן לכל אורך נתיבו של המוביל הארצי ומחבר אותו לשכונות המגורים הגובלות. אדריכלי הנוף ברקן-אלחייני תכננו את הפארק כשכבות גלים של צמחיה המזכירה את השדות החרושים של כפר סבא הטרום תעשייתית.
צילום אוירי משנת 1984 המראה את שימושי הקרקע הבלתי שגרתיים.
.
תכנון נופי מוצע לפארק המוביל הארצי של ברקן – אלחייני אדריכלים המראה את הרעיון להחזיר את ההיסטוריה החקלאית של כפר סבא.
9. הוספת זכויות בנייה. התכנית מציעה זכויות בנייה של 450% ברוב אזורי המתחם ואפשרות של תוספת נוספת עם סיום בניית המטרו. פיזור הזכויות בכל מגרש נעשה בצורה פרמטרית [[parametric והמתכננים פיתחו תכנה ייחודית שתסייע לאדריכלים ולצוות התכנון העירוני לעצב את הבניינים על פי הנחיות תכנון הנפחים.
- כל מגרש מחויב בחזית מסחרית הפונה לרחוב בקו בניין 0.
- ארבע הקומות הראשונות חייבות להיבנות בקו בניין 0.
- אחוזי הבנייה שנותרו יתחלקו על פי רצון המתכנן בהתחשב לקווי הבניין.
- נקבע גובה מקסימלי של 30 קומות בכל המתחם.
10. קידום חזית מסחרית במקום קניונים. הכניסה לכל החנויות תהיה מחזית הרחוב. בקניון הקיים (G), זכויות בנייה נוספות יותנו בהקמת מבנה חניה והפיכת מגרש החניה הקיים לפארק מגוּנן.
11. שילוב בנייה למגורים. לאורך פארק כפר סבא והפארק המוביל המתוכנן תותר הקמה של יחידות דיור מעל קומות מסחריות, אך רק כתמריץ לבניית קומות משרדים ומסחר. כך ייתוספו לכפר סבא כמעט 900 יחידות דיור (איור 13). העירייה לא תצטרך לספק שירותים נוספים כמו גני ילדים ובתי-ספר, כי הפארק יהיה פתוח ומרושת בשבילים להולכי רגל ורוכבי אופניים. תושבי אזור התעשייה ישתמשו בבתי-הספר הקיימים בשכונות הסמוכות. הצעה זו נתקלה תחילה ביחס ספקני ובהתנגדות מצד הרשות, משני נימוקים: ראשית, התושבים רשאים לדרוש רמת שירותים עירוניים שלא תוכל להינתן באזור התעשייה, ושנית, מתן שירותים כאלה עלול לרוקן את קופת העיריה המדולדלת ממילא. מודל כלכלי נבנה ונבדק על מנת להוכיח שהכנסות העירייה מנכסי המשרדים והמסחר יוסיפו הרבה מעבר להוצאות הצפויות עבור יחידות המגורים החדשות. כיום נבדקות האפשרויות החוקיות להעלאת מיסים עירוניים על דירות מגורים חדשות לדרגה שתשקף את העלויות האמיתיות. זאת ועוד, איזון הביקוש וההיצע של יחידות להשכרה יוכל להאט את עליית המחירים של דירות ונכסים בעיר.
דיאגרמה של חיבורים אפשריים לשילוב בין אזור התעשייה והמרקם העירוני.
העירייה תצטרך לספק שירותים נוספים כמו גני ילדים ובתי ספר. עם זאת, מכיוון שהפארק יהיה פתוח וחצוי בשבילים להולכי רגל ורוכבי אופניים, יוכלו תושבי אזור התעשייה להשתמש בבתי ספר קיימים בשכונות הסמוכות, וכך להשתלב בעיר אפילו יותר. האסטרטגיה הזאת נתקלה ביחס ספקני והתנגדות מצד הרשות. נימוקיהם היו כפולים: ראשית, תושבים רשאים לדרוש רמת שירותים עירוניים שלא תוכל להינתן באזור התעשייה. שנית, מתן שירותים כאלה עלול לרוקן את קופת העירייה הריקה מלכתחילה. מודל כלכלי נבדק על מנת להראות שההכנסות ממסים משטחי המשרדים והמסחר יאפילו על ההוצאות עבור יחידות המגורים החדשות. כיום יועצים בודקים את האפשרויות החוקיות להעלאת המסים העירוניים על דירות מגורים לדרגה שבה הם ישקפו את העלויות האמיתיות שלהן. בנוסף, איזון הביקוש וההיצע של יחידות להשכרה יוכל להאט את עלית המחירים של דירות ונכסים בעיר.
עתיד אזורי התעשייה
התחדשות אזורי תעשייה ישנים יוצרת הזדמנות עכשווית להתחדשות עירונית. עבור כלכלות צעירות כמו של ישראל, אזורי תעשייה מייצגים הזדמנות לכלכלה חדשה, בת קיימא וחסינה. התכנון מעודד מקומות תעסוקה ומגורים חלופיים, דירות להשכרה קצרת טווח וארוכת טווח, מעונות סטודנטים, סדנאות מלאכה וכו’, שיתרמו לחיי העיר. התקווה היא שההתחדשות העירונית של אזור התעשייה של כפר סבא תשמש אב-טיפוס ומעבדה להתחדשות עירונית של כל אזורי התעשייה בישראל. התכנית יוצרת מנגנון לניהול הצמיחה העירונית ולאיזון תקציבי העיר, מטפחת עסקים מקומיים, מגבירה את השימוש בתשתיות קיימות, מפתחת חללים עירוניים חדשים, מכשירה את העיר לקראת שינויים טכנולוגיים עתידיים ותורמת לכמות ולתמהיל של יחידות הדיור בעיר, אך מבחנה האמיתי יהיה הצלחתה להמריץ צמיחה כלכלית וחברתית.
- ראו קניון ג׳ באזור התעשייה בכפר סבא או מרכז הקניות על יד קיבוץ שפיים. ↩