דיור ציבורי לאוכלוסיות מגוונות- המודל הוינאי

וינה מציעה מודל דיור ציבורי שאינו מיועד למעמד הנמוך, אינו מזוהה אתנית או מרוכז מרחבית. אלא דיור מפוזר ברחבי העיר, בשכונות שונות שמצליח ליצור תמהיל חברתי אמיתי. מה עתיד הדיור הציבורי בוינה בעידן שמנסה לכפות התחדשות עירונית ניאו-ליברלית?

דיור ציבורי איננו מודל אחיד אלא שם כולל לדיור המסופק על ידי המדינה. ברשימה הקודמת בחנו את הדיור הציבורי בארצות הברית שהפך למזוהה אתנית, גזעית ומעמדית, ברשימה זו יוצג מודל אחר, שהצליח להוות מסגרת דיור למעמד נמוך ובינוני, ללא יצירת סטיגמה של עוני. המסה של הדיור הציבורי בוינה, פיזורו בבניינים שונים ברחבי העיר, בשכונות שונות, המבוססים על מודלים כלכליים שונים יצרו מורשת מעניינת של מגוון חברתי המשולב בתוך מרקם המגורים בעיר ומתוך כך בתוך הקהילה והחיים העירוניים.

וינה, בירת הרפובליקה האוסטרית, היא אחת הערים הגדולות באירופה ומונה יותר מ-1.6 מיליון החיים בתחום העיר.¹ זוהי עיר מרכזית באירופה ובעלת מורשת תרבותית והיסטורית, עם איכות החיים המוגדרת בין הגבוהות ביבשת (Hatz, 2008). כמו במטרופולינים אחרים בעולם, הגלובליזציה מחוללת בוינה שינויים תעסוקתיים, הגירה ואבטלה. עם זאת, השפעות הקיטוב הסוציו-מרחבי הופחתו על ידי התערבויות שונות של המדינה והרווחה במגורי התושבים מתחילת המאה ה-20. המדיניות בווינה כוללת קשת של הטבות אישיות וסובסידיות לדיור המשפיעות על שוק הדיור.  הדירות בפיקוח עירוני מהוות כרבע ממלאי הדיור ומציעות ספקטרום רחב של אפשרויות דיור. אף כי צצות יותר ויותר תכניות התחדשות עירונית “רכה” ברחבי העיר, מרביתן נתמכות על ידי מענקים מן העיר המתמקדים בעיקר בשיפוץ מתחמים ומוגבלים על ידי גופי התכנון והרישוי. זאת בשונה ממקרים אחרים בעולם, בהם ההפרטה מאפשרת מחיקה ובנייה מחדש של מרקמים בהתערבות מינימלית של קובעי המדיניות.

בניין קארל מרקס הוף הוא בניין של דיור ציבורי, הוא נחשב למבנה המגורים הארוך ביותר (צילום: Dreizung, Wikimedia)

Viktor_Adler_Hof (צילום: Buchhändler, Wikimedia)

אחת הסיבות העיקריות לכך היא שמדיניות הדיור הציבורי ובכלל, שמזוהה עם וינה עד היום, נטועה בשנים שבהם היא נחשבה ל’אדומה’, כאשר היוותה מרכז הפעילות של המפלגה הסוציאל-דמוקרטית של אוסטריה². בשנת 1919 עלו לשלטון הסוציאל-דמוקרטים וב-1921 הפכה וינה לפרובינציה סוציאליסטית-דמוקרטית עצמאית, אל מול יתר המדינה, שנשלטה בידי התנועה הנוצרית-סוציאלית השמרנית. עד תחילת שנות השלושים של המאה העשרים, וינה היוותה דוגמא ומופת לשלטון מוניציפלי ברוח זו. בשנות העשרים של המאה ה-20′ העיר חוקקה מדיניות חברתית דמוקרטית – Gemeindebauten, בה נכסי דיור ציבורי שולבו בתוך המרקם העירוני. זאת, מתוך תפיסה של הדיור כצורך בסיסי שהממשלה צריכה להיות אחראית לאספקתו והממשל המוניציפלי תפקידו להבטיח מלאי דירות זמינות לתושבי העיר וינה. ³    

(צילום: Bwag, Wikimedia)

המודל הווינאי של דיור ציבורי

המחלקה העירונית ברשות המוניציפאלית של וינה מחזיקה עד היום למעלה מ – 220 אלף דירות. מקורו של מספר רב זה בשנים 1924-1933, בהן עודד הממשל העירוני בינוי של 61,175 דירות ב -42 פרויקטים שונים ברחבי העיר. המבנים נותרו במצב טוב עד היום בעקבות איכות התכנון, העיצוב הביצוע, מערכות הסניטציה והתשתיות המשובחות, השטחים הירוקים ואזורי הפנאי הציבוריים. אף שהממשלה הפשיסטית בתקופת מלחמת העולם השנייה פירקה את תוכנית הדיור הציבורי, היא שוקמה מיד לאחריה ונותרה בעדיפות גבוהה לשימור בתוך המערכת העירונית. את הדיור הציבורי מממנות קרנות מסבסדות המאפשרות לתושבים לגור בבניינים שונים המפוזרים גיאוגרפית על פני העיר. הן בגלל הנתח הגדול של הדיור הציבורי והן בגלל איכותו ופיזורו נוצר מצב בו תוכנית הדיור הציבורי של וינה מספקת מגורים לחלקים גדולים באוכלוסייה. כלומר, האוכלוסייה המתגוררת בדיור העירוני המסובסד משויכת למעמדות מגוונים. בשל כך, שהסטיגמה החברתית הדבקה בדיור הציבורי כמשויך למעמד סוציואקונומי נמוך ולקבוצות חברתיות מוגדרות במקומות אחרים, אינה חלה על האוכלוסייה המתגוררת  בדיור ציבורי בוינה.⁴

גם כיום, המטרה המוצהרת של מערכת התכנון העירוני נותרה כבעבר: ליצור מתחמי דיור אסתטיים עבור האוכלוסייה המקומית, מתחמי מגורים המשלבים ציבורים בעלי הכנסה נמוכה ובינונית ברחבי העיר שללא כן  היו נגישים לתושבים אמידים בלבד. הדגש הוא לא בהכרח להרבות בבניית עוד ועוד יחידות דיור, אלא ליצור מספר מנגנונים רגולטיביים שמספקים מרחב מחיה המחבר את התושבים לקהילותיהם באמצעות תכנון מגוון.

(צילום: Bwag, Wikimedia)

למעשה כמעט מחצית משוק הדיור בעיר מושפע ע”י מקבלי ההחלטות ותפיסתם. העיר מחזיקה ומנהלת כ -25% ממניות הדיור, ובעקיפין שולטת ב -23% נוספים, יחידות דיור ציבורי אשר נבנו ונמצאות בבעלות יזמים פרטיים בעלי רווח מוגבל, אשר פותחו בתהליך מוסדר השולט על עלויות הדיור והקרקעות. מדי שנה, כ-5,000 יחידות דיור ציבוריות מתווספות לשוק הדיור. היזמים פרטיים המשתפים פעולה עם הממשל העירוני נדרשים לשמור על מחצית מהדירות החדשות לתושבים בעלי הכנסה נמוכה, המחצית הנותרת מושכרת לתושבים בעלי הכנסה בינונית. כמו כן, בעידוד הממשל העירוני הדיירים מוזמנים להשתתף בעיצוב, תכנון ובנייה של מבנה המגורים הייעודי להם וסביבתו הקרובה. מנגנון רגולטיבי נוסף נוגע לדמי השכירות, אלו מוסדרים מראש ועומדים על כ-25% מהכנסה של התושב. עם זאת, במידה והכנסות הדיירים גדלות עם הזמן, הדיירים אינם נדרשים לעזוב את הדירה. צעד זה תורם לתמהיל חברתי רחב יותר של הדיירים ואף מחייב יזמים פרטיים לספק מחירים סבירים למתפרנסים בעלי הכנסה בינונית כדי להישאר תחרותיים. אף כי מתקיים שינוי מתמשך כלפי בעלות על הבית ברחבי אירופה ורווחת משקי הבית,⁵ דיור ציבורי המכונה בווינה כ’דיור להשכרה בריווחיות מוגבלת’ ( LPH- limited profit rental housing) ממשיך לשחק תפקיד חשוב בשוקי הדיור העירוני בווינה.

(צילום: P e z i, Wikimedia)

שינויים בדיור הציבורי בעידן הניאו-ליברלי

ה’דיור להשכרה בריווחיות מוגבלת (LPH) יכול להיתפס כתגובה למשברים אשר התעוררו תחת הליברליזם הלאומני בשנות השמונים המאוחרות. באותה עת חל שינוי בשוק  הנדל”ן בוינה כתוצאה מהתנהגות ספקולטיבית של בעלי קרקעות פרטיים ובו בזמן תיעול ההשקעה הפרטית והפנייתה לכלכלה מתועשת אשר דרשה מקומות לינה לעובדים החדשים שהיגרו אל וינה. בעלי הבתים ניצלו את  הביקוש הגבוה לדיור. תנאים אלה יצרו ציפוף ותנאי דיור לא בריאים ובעיקר הבליטו את העדר החלופות לדיור ציבורי. כבר בשלב מוקדם מאוד, הממשלה האוסטרית הקדישה הזרמה של ההכנסות ממסים לסובסידיות דיור למעמדות הנמוכים יותר בערים הגדולות.  לאורך השנים, מקבלי ההחלטות המשיכו באסטרטגיה זו למרות משברים פוליטיים, צנע ומגמות הפרטה שמקורן במדיניות הדיור הבינלאומי. הממשלה הדגישה את היתרונות של בניית דיור מסובסד לכלכלה בכללה, לתפיסת ההנהגה הדיור המסובסד למעמד הנמוך-בינוני גורר תנאי העסקה יציבים, מתינות, שכר ורווחה משפחתית, לפיכך מנגנונים מקלים אלו נותרו על כנם לפחות בינתיים.

לסיכום, נראה כי שאלת הלכידות החברתית בווינה קשורה קשר הדוק לשאלות ההגירה ודיור של קבוצות שוליים בה. כיום, הגלובליזציה שינתה באופן דרמטי את המרקם העירוני של העיר בעשור האחרון וזו מתמודדת עם המתח בין  המאוויים של המתכננים העירוניים ודרישות הכלכלה הגלובליות לבין הצורך להתמודד עם המבנים ההיסטוריים ומרקם המגורים המגוון והייחודי שהתפתח בוינה בהפיכתה למטרופולין אירופי במאה ה-19. מורשת הלכידות החברתית אשר אפיינה את וינה עד השנים האחרונות, נשחקת לאיטה. ניכר כי מתרחש תהליך ארגון מחדש של החברה העירונית בהשפעת הכלכלה הגלובלית והשלכותיה אשר מתבטא  ברכישת מבנים בתחומי ווינה על ידי גורמים שונים מהשוק הפרטי הבינלאומי ושינוי האופי של מבני המגורים ותושביהם. התחדשות עירונית ואתגרי התחרות הגלובלית של ערים משנים גם את סדרי העדיפויות של מקבלי ההחלטות הממונים על התכנון העירוני בווינה. בתחרות זו, ההיבטים החברתיים מצטמצמים והדימוי של המורשת התרבותית של העבר המפואר של העיר הופך לאמצעי ויתרון תחרותי בשיווק של ווינה כמטרופולין פוסט-מודרני.⁶