יצירת תמהיל חברתי בבנייה חדשה: ללמוד מ- HafenCity המבורג

לרוב תמהיל חברתי הוא מושג שמלווה פרויקטים של התחדשות עירונית, אך כיצד ניתן לתכנן תמהיל חברתי בבנייה של שכונות חדשות? רובע חדש שנבנה בהמבורג הוא מקרה מענין של חידוש קרקע תעשייתית, תכנון מעורב שימושים וניסיון ליצור תמהיל חברתי

בשנים האחרונות מתקיים שיח ער סביב המושג  ״תמהיל חברתי״ המתייחס לשילוב קבוצות חברתיות שונות מבחינה כלכלית, אתנית, לאומית, מבנה משק הבית והזכות בנכס בשכונה או פרויקט מגורים. ¹  לרוב משתמשים במושג ‘תמהיל חברתי’ בתהליכי התחדשות עירונית באזורים של עוני כאחת מן המוטיבציות לקידום פינוי בינוי. הטענה היא שהתחדשות עירונית תביא לכניסתן של אוכלוסיות חזקות לשכונה וכך ייוצר תמהיל חברתי במקום שבעבר היה ברובו חד גוני מבחינת אוכלוסייה (אתנית וכלכלית-חברתית). אך האם ניתן ליצור תמהיל חברתי מוצלח במתחם מגורים חדש? מדוע כאשר נבנות שכונות חדשות גנריות עם דירות ארבעה חדרים המכוונות למשפחות צעירות עם ילדים, ההומוגניות לא ניתפסת בעיה? השיח על ‘תמהיל חברתי’ לרוב נכנס לפעולה כאשר במדובר באוכלוסיות של עוני.

ברשימה זו אבחן אסטרטגיות, מבחינת מדיניות או פרוגרמה, ליצירת תמהיל חברתי מוצלח במתחם מגורים חדש, דרך מקרה מבחן של פרויקט מגורים בעיר המבורג שבגרמניה. פרויקט ההתחדשות העירונית הפנסיטי (HafenCity), הנבנה בימים אלו מציע  גישה ייחודית לתמהיל חברתי. האם הפרויקט אכן מקדם תמהיל חברתי מוצלח והטרוגניות ברת קיימא, ובאמצעות אילו כלי מדיניות ותכנון?

מנמל תעשייתי לשכונה חדשה מעורבת שימושים

בעשרים השנים האחרונות הולך ומתעצב בהמבורג אחד מן הניסיונות השאפתניים ביותר באירופה לייצר התחדשות עירונית בקנה מידה גדול ברובע הפנסיטי. ² עיקר הפרויקט הוא שימוש מחודש בקרקע תעשייתית לשעבר, שהייתה חלק מנמל המבורג. לאחר איחוד גרמניה בסוף המאה ה-19 הוחלט על ייסודו של אזור סחר חופשי באיים שבנהר האלבה, ולשם כך פונו כ-20,000 תושבים והאיים הופרדו ממרכז העיר באמצעות ״תעלת המכס״ (Zollkanal). האזור של הרובע הכיל בעיקר מתקני נמל ומחסנים, אך גם תחנת כוח, תעשייה שהתפתחה סביב המסחר הימי ושירותי תחבורה. משנות החמישים של המאה ה-20 חשיבותו הכלכלית פחתה כאשר המעבר לשימוש באוניות מכולה הצריך רציפים גדולים ועמוקים יותר ושטחי אחסון גדולים יותר, ומרבית פעילות הנמל בהמבורג הועתקה לאזור הגדה הדרומית של נהר האלבה.

ב-1997 הציע ראש עיריית המבורג הנינג פושראו (Voscherau) להקים באי רובע עירוני חדש בשם הפנסיטי, במטרה לחבר את מרכז העיר לאזור החוף שלה. ממשלת המבורג ערכה תחרות בין-לאומית לעיצוב הרובע בה זכה צוות הולנדי-גרמני בראשות האדריכל והמתכנן קייס כריסטיאנסה ³ הפרוגרמה הזוכה הציעה עירוב שימושים צפוף (“fine-grained”), אופקי ואנכי כאחד, המשלב בין מגורים, משרדים, פארקים ומרחבים ציבוריים, אתרים תרבותיים ותיירותיים, אוניברסיטה חדשה, טרמינל לאוניות נופש ואזורי מסחר ובילוי. בניינים בודדים באזור הוכרזו כראויים לשימור, ולכן הפרויקט מורכב רובו ככולו מהקמת בניינים חדשים, מרביתם בגובה 7-5 קומות. רובע הפנסיטי משתרע על פני כ-1,570 דונם, ועם סיום עבודות הבנייה ב-2030 אמור לאכלס כ-15,000 תושבים, כ-45,000 עובדים וכ-80,000 מבקרים ביום. ⁴

רובע הפנסיטי ומרכז המבורג במבט אווירי. (Reinhard Kraasch, Wikimedia)

כיצד מתכננים תמהיל חברתי?

אחד האתגרים של המתכננים היה כיצד ליצור תמהיל חברתי במתחמים הנבנים באמצעות יזמות ומימון פרטי. אחת מהדרכים היא ״בחירה״ בדיירים המתאימים. הם עשו זאת על ידי עידוד מעבר של אנשים מקבוצות שונות לשכונה במספר דרכים. ראשית, נעשה מאמץ להבטיח את ההטרוגניות של השחקנים הפרטיים בפרויקט. חלקות המגורים שנמכרו למגזר הפרטי היו קטנות יחסית, וכל חלקה הכילה בין 300-100 דירות. כל יזם היה רשאי לרכוש חלקה אחת בלבד, מה שייצר גיוון בין בעלי הקרקעות – בשלב הראשון של הפרויקט 640 יחידות דיור נבנו על ידי 20 קבוצות שונות. מחירי החלקות היו קבועים, כך שבבחירת ההצעות הזוכות ניתן דגש על רקע שונה של המשקיעים, כאשר הבניינים שהוקמו מומנו על ידי משקיעים פרטיים, יזמי נדל״ן, קבוצות רכישה וקואופרטיבים. שנית, שיווק הרובע התמקד בהצגת הדיירים כחלק מקהילה עירונית הטרוגנית, הבאה במגע עם שכנים ועם מבקרים רבים, דרך אמצעים כהקמת מרכז מידע, אתר אינטרנט ואירועים חברתיים הממוקדים כולם בשאלות של אורבניות. צעדים אלו נעשו בין היתר כדי למשוך למתחם דיירים המעוניינים במגורים בסביבה מעורבת. ⁵

המודל שפיתחו מתכנני הרובע, כפי שהוא מוסבר על ידי מנכ״ל החברה הציבורית האחראית לפיתוח הפנסיטי, יורגן ברונס-ברנטלג, מבקש ליצור הגדרה מרחיבה של תמהיל חברתי החורגת מהדיון במגורים ובאוכלוסיות בעלות רמות הכנסה שונות בלבד, ומתייחסת גם לתפקיד של עירוב שימושים ביצירת מפגשים חברתיים. ⁶ גישה זו אומצה בשל היעדר תכניות לדיור מסובסד באזור, אך גם כתפיסה רעיונית הרואה חשיבות גדולה יותר ביצירת הזדמנויות לאינטראקציה ולמפגשים בין דיירים ומבקרים ברובע. לשם כך פעלה החברה לפיתוח הפנסיטי כדי לקדם את הלכידות החברתית ובניית קשרים בין הדיירים באמצעים שונים. בשלב ההתחלתי של אכלוס המבנים הראשונים נשכר סוציולוג אורבני, שערך מחקרים אתנוגרפיים בקרב התושבים ועודד את מעורבותם בהליכי התכנון. לאחר מכן נערכו מפגשי תושבים, הוקמו עיתונים מקומיים המסקרים את ענייני השכונה ואורגנו אירועים קהילתיים המפגישים בין הדיירים, העסקים הממוקמים ברובע ומספר רב של מבקרים. ⁷ השלב הבא בתהליך היה יצירתם של מוסדות מקומיים כמועדון ספורט, עמותות בתחומי אמנות ותרבות ואגודת תושבים. היבט נוסף ביצירת אינטראקציות חברתיות היה השימוש במרחבים הציבוריים בשכונה, ובמרחבים פרטיים המתפקדים כציבוריים כבתי עסק, מוסדות חינוך, משרדי עמותות ועוד כאתרי מפגש.

בנייני מגורים בהפנסיטי. חלקות המגורים היו קטנות ונמכרו ליזמים שונים, כדי ליצור גיוון בקרב בעלי הקרקעות. (Dirtsc, Wikimedia)

לפי המודל שפיתחו מתכנני הרובע, עירוב שימושים צפוף, אופקי ואנכי הוא חלק ממושג רחב של תמהיל חברתי. (Pauli-Pirat, Wikimedia)

האם מודל היפנסיטי מרחיב את התפיסה של תמהיל חברתי?

האסטרטגיה הייחודית שפותחה במסגרת תכנון פרויקט הפנסיטי בהמבורג בהתייחס לסוגיית העירוב בין אוכלוסיות ברובע משתמשת במושג רחב של תמהיל חברתי, המתייחס בעיקר למפגש ולאינטראקציה בין קבוצות שונות ולא למגורי אנשים ממעמדות שונים באותה השכונה. הצעדים שננקטו כוללים עירוב של בעלויות וזכויות בנכסים, עירוב שימושים, הדגשת הממד הציבורי והאינטראקציות שבחיים בשכונה ועריכת מחקר הבודק את השפעותיה של המדיניות על תמהיל האוכלוסייה. האם זוהי פרשנות עמה יסכימו חוקרים העוסקים בנושא התמהיל החברתי? נראה כי בקרב מרבית החוקרים התשובה היא שלילית. ההתמקדות באינטראקציות חברתיות, אותה מבטא מנכ״ל הפרויקט ברונס-ברנטלג, נתפסת על ידי מרבית החוקרים כדרך שגויה להביא לתמהיל חברתי. ⁸ כפי שמראה המחקר, בין תושבים מקבוצות אוכלוסייה שונות לא מתקיימות אינטראקציות משמעותיות, מסיבות מגוונות שבהן חוסר רצון במפגש, לוחות זמנים אישיים שונים ומרחק חברתי גדול. סביר להניח שגם העמותות, הפעולות והמפגשים של דיירי הפרויקט המתוארים על ידי ברונס-ברנטלג לא מבטאים אינטראקציה חברתית פורצת דרך, אלא קבוצה הומוגנית יחסית של דיירים. היבט נוסף במודל של הפנסיטי לתמהיל חברתי הוא ההדרה של תושבים מהקבוצות המוחלשות ביותר ממנו. בדומה למצב שתיארו בריקוקולי וקוקה, ⁹ השיח על עירוב אוכלוסיות בהפנסיטי מתמקד בשילוב מעמד הביניים ומתעלם כליל מתושבים ממעמדות נמוכים, או מהאוכלוסייה הגדולה של פליטים ומהגרים החיים בהמבורג. סוגיות אלו עמדו במרכז הדיון הציבורי בתקשורת המקומית שביקרה את הפנסיטי כ״גטו לעשירים״. המוחים נגד הפרויקט רואים בו השתלטות נוספת של המעמדות העליונים על אזורים במרכז העיר בחסות שיח פרוגרסיבי, בדומה לביקורתה של ליס. ¹⁰ אין זה מפתיע, אם כן, שב-2009 הוחלט על יישום של מדיניות ״אזרור מכיל״ וחובת הקצאה של 20% מיחידות הדיור במחירים מסובסדים בכל פרויקט חדש בעיר המבורג, ובכלל זה במתחמי הדיור החדשים בהפנסיטי. ¹¹

לצד ביקורת זו, נעשה שימוש בפרויקט בכלים רבים שחוקרים רואים כיעילים ביצירת תמהיל חברתי מוצלח, המוביל לאפקטים חיוביים ולהגדלת התועלת החברתית עבור תושבים מהקבוצות המוחלשות בשכונה. ברובע הפנסיטי מיושמים כמעט כל הגורמים להצלחה של עירוב חברתי, כפי שהם מתוארים על ידי ברופי וסמית׳ ¹²: איכות הבנייה והעיצוב, הניהול האפקטיבי והמיקום המרכזי של הפנסיטי משמשים כגורם משיכה המבטיח ביקוש על ידי מגוון רחב של אוכלוסיות; תכנית האב לרובע יוצרת האחדה של כלל מבני המגורים בו, באופן שלא מאפשר להבחין בקלות בין בנייני יוקרה לאלו המיועדים למעמד הביניים; למרות שמדובר בשכונה ובה מספר רב של בעלי נכסים, חברת HafenCity Hamburg GmbH נושאת באחריות לתיאום בין הגורמים השונים ומשרטטת חזון אורבני המשותף לכלל הדיירים בשכונה. מאחר שבניית הרובע הובלה על ידי המגזר הפרטי, החברה הציבורית נקטה בפעולות המגבילות את היזמים ומעודדות מגוון של סוגי בעלויות. כך, למשל, חלוקת השטח לחלקות מגורים קטנות, והצעתן למכירה במחיר אחיד במקום במחירי השוק, אפשרו לבחור בקפידה הצעות רכישה המתיישבות עם הרעיונות והערכים שתכנית האב לרובע מבקשת לקדם. דוגמה אחת היא רצונם של המתכננים ליצור שילוב של קבוצות הנבדלות במבנה משק הבית, ובמיוחד למשוך משפחות צעירות בנוסף על האוכלוסייה המבקשת להתגורר בדרך כלל במרכז העיר, ומורכבת ממשקי בית להם טרם נולדו ילדים, או שילדיהם עזבו את הבית. לשם הגשמת יעד זה נתנה החברה עדיפות להצעות מצד יזמים שתכננו יותר יחידות דיור המתאימות למשפחות. ¹³

שילוב של מרחבים ציבוריים, משרדים, מגורים ואתרי תיירות בכיכר מגלן, הפנסיטי. (San Andreas, Wikimedia)

 בשלב הנוכחי של הפרויקט, בו הוא מחויב להקצאת דיור בר-השגה, מתקיים תהליך הפוך מזה שתיארה ליס (Lees 2008): במקום שאוכלוסייה אמידה יותר תגיע לשכונה ענייה, הרובע מתויג כבר באמצעות הסטיגמה של שכונת יוקרה, ולכן מושך אוכלוסיות מוחלשות העוברות אליו באופן וולונטרי ולא מתוקף מדיניות מחייבת. כמו כן, העובדה כי במשך שנים נערך מחקר בקרב הדיירים בנושא הצלחתו של התמהיל החברתי ניכר כי המחוייבות לנושא  היא מעבר לשלב האכלוס הראשוני. אחד העקרונות להצלחת תמהיל חברתי היא יישום אסטרטגיות וולונטריות והדרגתיות לשיפור האינטגרציה השכונתית. ¹⁴

עוד מוקדם לשפוט האם הפנסיטי תהיה דגם לשילוב מוצלח של קבוצות אוכלוסייה נבדלות, או מתחם מסוגר לעשירים בלבד. העניין של המתכננים בשילוב קבוצות שונות הצריך הקרבות מסוגים שונים, כגון וויתור על רווחים בדמות מכירת חלקות במחירים קבועים, ניהול מורכב יותר של קבוצות בעלויות רבות ומגוונות והשקעת זמן ותקציבים בחקר ההשפעה על התמהיל החברתי בשכונה, מה שעשוי להעיד על רצון אמיתי בשיתוף פעולה עם הציבור כדי להשיג מטרה חברתית זו.  

ללמוד מהיפנסיטי בישראל

מיזמים כמו הפנסיטי הכוללים בנייה חדשה למגורים בהיקף כה גדול ובסמיכות למרכזי ערים הם נדירים, אך ניתן למצוא להם מקבילות רבות בישראל, בעיקר בדמות פינוי שטחים צבאיים ושדות תעופה במרכז הארץ. הדוגמה הבולטת היא תכנית תא/3700, המבקשת להקים רובע חדש בצפון מערב תל אביב, על שטחו של נמל התעופה האזרחי והבסיס הצבאי בשדה דב, אך גם תכניות אחרות ברחבי המדינה ובהן פינוי שדה התעופה בהרצליה ופינוי מחנות צריפין ותל השומר כוללות בנייה של מתחמי דיור בני למעלה מ-10,000 יחידות. נדמה שהשיח סביב בנייה חדשה למגורים בישראל מתרכז במתן מזור לבעיותיו של מעמד הביניים, ולא מבקש לתת מענה לקבוצות אחרות, ששילובן עשוי לייצר השפעות חברתיות חיוביות. גם בפרויקטים העושים שימוש בכלים כמו הקצאה של דיור בר-השגה, כמו בתכנית 3700 בתל אביב, דירות אלו מבודדות מבחינה מרחבית ופרוגרמטית מיתר המתחם ¹⁵. מסיבות אלו, ניתן להניח שמיזמי בנייה חדשה גדולים בישראל יצאו נשכרים מלמידה מן הדיון התיאורטי בנושא תמהיל חברתי, ומהאסטרטגיות המיושמות בפרויקטים דומים ברחבי העולם, ובכלל זה בהפנסיטי.