מניעים ומטרות בשיתוף פעולה בין רשויות – המקרה של אזור התעסוקה בשילת

מתי ומדוע שיתופי פעולה בין רשויות מצליחים? האם שיתופי פעולה הכרחיים בימינו? רשימה זו סוקרת את הנושא דרך התכנית להרחבת אזור התעשייה הקיים בשילת

ברשימת היזמים בהוראות התכנית להרחבת אזור התעשייה בשילת מופיעים שלושה גופים: המועצה האזורית חבל מודיעין, מושב שילת ועיריית מודיעין עילית. התכנית הופקדה, אחרי מאמצים משותפים והבנות בין ראש מועצת חבל מודיעין וראש עיריית מודיעין עילית, בהשתתפות מושב שילת.

בעולם המערבי וגם בישראל קיימות דוגמאות רבות לשיתופי פעולה בין רשויות בתחומי תשתיות, אספקת שירותים ציבוריים, איכות סביבה, שירותי חירום כמו מכבי אש, וגם הסכמים מוניציפליים לשיתוף בהכנסות מיסים באזורי פיתוח, תיאום ורציונליזציה בנושאי שימושי קרקע.¹ הצורך בשיתוף נובע מכך שתהליכי פיתוח שונים במרחב יוצרים יחידות תפקודיות, שאינן חופפות בהכרח לחלוקה לרשויות קיימות. שיתופי פעולה כאלו עשויים להתחיל ביוזמה מלמטה, מהרשויות עצמן, או להיות מונעים מלמעלה, דרך יוזמה של השלטון המרכזי.² המסגרות לשיתופי פעולה יכולות לנוע בין מסגרות לא פורמליות, המבוססות על הסכמה ורצון טוב, לבין מסגרות פורמליות וסטטוטוריות המפקיעות מידי הרשויות המקומיות חלק מתקציביהן ומסמכויות ההחלטה שלהן.³ מאחורי כל תהליך של שיתוף פעולה בין רשויות יש מערך שלם של מניעים, תמריצים וחסמים, הן פנימיים והן חיצוניים. כיצד אלו באים לידי ביטוי בשיתוף הפעולה בין הרשויות המעורבות בתכנית של אזור התעשייה בשילת?

מניעים ומטרות לשיתופי פעולה בין רשויות

רשויות רבות נדרשות להתמודד עם כוחות השוק הגלובלי, צרכים מתרבים ומורכבים הנוגעים לתשתיות תחבורה, מים, ביוב, הכנה למצבי חירום ותהליכי עיור מואצים. שיתוף פעולה הכרחי במקרים רבים כתנאי לפיתוח בר קיימא, שנשען על חלוקה מחדש של העושר וצדק חברתי. בלי קשרים בין רשויות, קשה להימנע מגישה של פיתוח על חשבון השכנים – “Beggar thy neighbor”, וסביר שיתעוררו מחלוקות על שימושי קרקע, ובעיות של תכנון יעיל של תחבורה ותשתיות מים ניקוז וביוב. לעומת זאת, שיתופי פעולה יכולים לשפר את המצב הסוציו-פוליטי על ידי הכללת ציבורים גדולים יותר⁴ ועל ידי כך לחזק את החוסן של העיר.

שיתוף פעולה בין רשויות מאפשר יתרון של גודל, ועל ידי כך מאפשר לספק שירותים שנדרש להם “סף כניסה” גבוה יותר מזה שיש לכל רשות בנפרד, ולהגדיל את יכולת התחרות של הרשויות. זאת, ללא הצורך בוויתור על העצמאות הפוליטית והכלכלית, כפי שקורה במקרה של איחוד רשויות.⁵ שיתוף פעולה ממזג ידע וכישורים ובמקרים רבים יכול לשפר יעילות ולמנוע כפילויות.⁶ המטרות של שיתופי פעולה בין רשויות יכולות להיות בתחום אספקת שירותים לציבור במטרה לחסוך הוצאות,⁷ להגדיל אפקטיביות ולמנוע כפילויות. בנוסף, שיתוף פעולה אזורי יכול להיות כלי יעיל בטיפול במטרות מרחביות משותפות כמו טיפול בזיהום אויר וטיפול בשפכים.⁸

שיתופי פעולה בין רשויות מתקיימים בתחומי פיתוח ותכנון אזורי כלכלי והרחבת בסיס המס, כולל בפרויקטים של הקמת אזורי תעשייה משותפים שאמורים לספק מקורות תעסוקה והכנסות נוספות לרשויות.⁹ אפלבאום וחזן מציינות שהקמת אזורי תעשייה משותפים היא ביטוי בולט לנטייה של השלטון המרכזי להטיל על הרשויות סמכויות לביצוע ולהשגת מקורות הכנסה.¹⁰ לשיתוף פעולה אזורי יש יכולת משיכה של חברות גדולות.¹¹ הקמת אינטל באזור התעשייה המשותף בקריית גת היא דוגמא לכך. הכנסות ממיסים על אזורים שאינם למגורים מהוות תרומה משמעותית להכנסות של רשויות מקומיות בישראל.¹² מטרה חשובה נוספת של פיתוח אזורי תעשייה היא יצירת מקומות תעסוקה ופיתוח כלכלי בעיקר באזורים חלשים, ועל ידי כך חיזוק החוסן של הישובים.

תמריצים וחסמים לשיתופי פעולה בין רשויות

כדי ליצור מסגרת של שיתוף פעולה בין רשויות, דרושה אוירה של אמון. הצדדים המעורבים צריכים להאמין בקיום ההסכם על ידי השותפים. צריכה להתקיים תחושה של הוגנות בחלוקת התועלת והסיכונים ובסמכויות הניהול, בתחושת הדדיות בתועלת ובנטל.¹³ היכולת לשתף פעולה היא פונקציה של עבר של שיתופי פעולה ותרבות מקומית.¹⁴ תנאי לשיתוף פעולה הוא היכולת של המשתתפים להגיע לקונצנזוס, לגבי המטרות לקהילות שלהן.¹⁵ כדי להניע תהליך של שיתוף פעולה, צריך להימצא יזם מוביל, שיהיה בעל יכולת להניע את התהליך, לגייס את המשאבים הדרושים ואת התמיכה הציבורית.¹⁶

לעיתים תמריץ לשיתוף פעולה הוא צורך להתמודד עם הגבלות שמטיל השלטון המרכזי או רצון להשיג תמריצים שהשלטון המרכזי מציע כדי לעודד שיתופי פעולה.¹⁷ המדינה מצידה מעוניינת בשיתופי פעולה, בין היתר, כדי למנוע פגיעה בשטחים פתוחים ולצמצם פרוור מבוזר. זו מטרה שאפשר להשיג על ידי מניעת פיצול של קרקעות המיועדות לתעשייה ומסחר, מניעת ריבוי אזורי תעשיה קטנים, ומיקום מפעלים באופן שוויוני.¹⁸ שיתוף פעולה יכול להתקיים גם לצורך השגת מימון מגופים חיצוניים זרים.¹⁹

למדינה יש אינטרס ליצור חלוקה מחדש של הכנסות ממיסים, ולשפר את המצב הכלכלי של מועצות כושלות. זו מטרה קשה להשגה, כי היא מעבירה מאילו שיש להם לאילו שהם הכי חלשים מבחינה פוליטית.²⁰ ניתן להשיג מטרה זו, ללא כפיה, על ידי מתן זכויות יתר לרשויות חלשות, כך לרשות חזקה יהיה עניין, לשתף רשות חלשה, שיש לה זכות לסיוע ממלכתי או הטבות מס.²¹

תמריץ נוסף לשיתוף פעולה אזורי הוא ההתנגדות של הרשויות לתהליך של איחוד רשויות, שרשויות רבות חוששות ממנו. שיתוף פעולה בין רשויות מאפשר לרשויות לשמור על עצמאותן²² ומרחיק את הצורך של המדינה לצור איחודי רשויות. ערן רזין מציין ששיתוף פעולה בין רשויות מקודם ככלי גמיש שמשקף את המעבר משלטון מרכזי היררכי לשלטון מקומי שפועל בצורה אופקית ומבטל את הצורך בשרטוט מחדש של גבולות חדים וברורים.²³ ראס נרד ובוז’נאק מציינים שממשלות באירופה מעודדות שיתופי פעולה בין רשויות כי הם משלבים שני ערכים חשובים של מערכת השלטון באירופה, קיום גופי שלטון עצמיים מקומיים ושלטון רציונלי.²⁴ שיתוף פעולה מוזכר ככלי חשוב לחוזק כלכלי ואיכות השירות הציבורי, ובנוסף הוא יוצר צבירת הון חברתי. גורמים בשלטון המקומי לומדים לתת אמון ויוצרים בסיס לשיתוף פעולה שניתן להשתמש בו בהמשך.²⁵

בין החסרונות של שיתוף פעולה בין רשויות טמון חשש מאובדן עצמאות בקבלת החלטות²⁶ והסכנה להיווצרות גירעון דמוקרטי ולחוסר נטילת אחריות. כשמסגרת שיתוף כוללת ייצוג חלקי לכל רשות, סביר שלא יהיו נציגים למיעוט ויש סכנה שיהיה פחות פיקוח על ההחלטות. החלטות נעשות במשותף על ידי נציגים מכמה רשויות ולכן הבוחרים לא יכולים לדעת איך פעלו הנציגים שלהם. נאן ורוזנברג מציינים את העובדה שאי אפשר למדוד ולהעריך צמצום או ביטול של מיעוטים במסגרות של שיתופי פעולה.²⁷

קיימות כמובן דוגמאות שבהן שיתופי פעולה לא הצליחו. לדוגמא, איגודי הערים לכבאות שנכשלו ופורקו בעקבות השריפה ב-2010 . בנוסף ישנם שיתופי פעולה באזורי תעשייה שהם בעלי בסיס חוקי רעוע ונתונים למחלוקות רבות.²⁸

הניסיון הישראלי מראה ששיתוף פעולה שהתחיל מלמטה, אומץ על ידי השלטון המרכזי מלמעלה והפך לבסוף להיות כלי לשליטה ולקידום חלוקה צודקת של העושר. שיתוף פעולה שמצליח מלמטה, קורץ לשלטון מרכזי ריכוזי שרותם אותו לצרכיו. לחלוקה מחדש של העושר על ידי העברות מיסים מרשות אחת לאחרת עלו בעבר התנגדויות, בטענה שיש חשש שהמדינה תקזז בסופו של דבר את ההכנסות מהמענקים שניתנים על ידי המדינה ומי שייהנה בסופו של דבר מגידול בהכנסות יהיה השלטון המרכזי. למצב שבו השלטון מעורב ביוזמה, גם אם היא עקיפה, לחלק מחדש הכנסות, יכולה להיות השפעה שלילית על ‘סוכני פיתוח’ כפי שמכנה אותם ערן רזין, בעקבות העברת משאבים מאלו שפועלים באפקטיביות לאלו שפועלים בפחות אפקטיביות.²⁹ יש חשש מפגיעה בצורך של רשויות חלשות לדאוג ולקדם את עצמן בגלל ההכנסות שמתקבלות על ידן באופן פסיבי.

אין דרך אחת טובה יותר להשגת מטרות על ידי שיתוף פעולה אזורי. הצורה של שיתוף הפעולה צריכה להתאים לתרבות הפוליטית המקומית שאמורה להגדיר את המבנה ואת המטרות . שיטות שונות של שיתוף פעולה יכולות להשיג את אותן מטרות.³⁰

(צילום: ענת אורן)

שיתוף פעולה בין רשויות באזור התעשייה שילת

ברקע ליוזמה לשיתוף הפעולה באזור התעשייה במושב שילת, נמצאת הכוונה להרחיב את אזור התעשייה הקיים ולשנות ייעוד חלק משטחיו מתעשייה, לתעסוקה ומסחר. שינוי כזה יכניס כמובן רווחים גדולים לבעלי השטח, ויגדיל את הכנסות המועצה ממיסים. התכנית להרחבה ולשינוי ייעודים נתקלה בהתנגדות הוועדה המחוזית. בפרוטוקול דיון שהתקיים בוועדה המחוזית נכתב, כי מרכזים מסחריים ומרכזי תעסוקה מחוץ לתחומי הערים עלולים לפגוע בחוסן הכלכלי של הערים הסמוכות ולהאיץ פרוור, יוממות ולהחמיר עומס תחבורתי. לדעת הוועדה על שימושים אלה למצוא את מקומם בתחומי הערים ובמרכזן.³¹

הפתרון נמצא בשיתוף עם העיר החרדית מודיעין עילית שבה חסרים שטחים לאזורי תעסוקה ומסחר. ראש המועצה של חבל מודיעין, שמעון סוסן פנה לראש עירית מודיעין עילית בהצעה לשיתוף פעולה. העיר הביאה אתה כנדוניה זכויות של עיר ברמה הלאומית. בדברי ההסבר שצורפו להוראות התכנית נכתב “המחסור החמור בשטחי תעסוקה ומסחר היו מהגורמים שהביאו להידרדרות העיר למצב סוציו אקונומי 1.” כן מובהר כי התכנית הותאמה לצרכי העיר, “יתווסף מסחר ייעודי המתאים גם לאוכלוסיית מודיעין עילית […] יתווסף שטח משרדים המתאימים בעיקר לעבודת נשים חרדיות”, וכן יקבע “מתחם למסוף תחבורתי… של תחבורה ציבורית בין מודיעין עילית למתחם שילת. “³² המטרה המוצהרת של אזור התעשייה הוא שיפור מצב העיר מודיעין עילית. חלק משמעותי בהסכם השיתוף הוא הסכם חלוקת הארנונה שנחתם בין העיר לבין המועצה האזורית. המתווה החדש של שיתוף הפעולה אושר על ידי הוועדה המחוזית והתכנית הופקדה באוקטובר 2018.

המקרה של שיתוף הפעולה בשילת הוא מורכב ויוצא דופן. מצד אחד הוא לא היה כרוך במהלך כפוי, כמו העברה של שטחים ממועצה אחת לאחרת. מדובר בשיתוף פעולה ארוך טווח, מלמטה, ביוזמה ובמעורבות של כוחות מקומיים פוליטיים וכלכליים חזקים. גם ראש המועצה של חבל מודיעין וגם ראש עיריית מודיעין עילית מכהנים בתפקידם זמן רב ונהנים מיציבות שלטונית רבה ומניסיון וקשרים פוליטיים בממשלה. מצד שני היוזמה היא תולדה של  צורך של מועצת חבל מודיעין להתגבר על מגבלה שהטילה הועדה המחוזית על שימושי הקרקע, מתוך תפיסה תכנונית ארצית. זו מגבלה מלמעלה ששימשה תמריץ חזק לשיתוף פעולה. יש להניח שיוזמה כזו להעברת הכנסות מרשות אחת לשנייה לא הייתה נוצרת ללא תמריץ כזה. לפנינו מצב שבו מצד אחד שיתוף שיביא לרווחים לשני הצדדים ולכן קל יחסית להגיע להסכמות כדי לקדמו, ומן הצד השני גוף אחד מעביר הכנסות ממיסים לרשות אחרת, שמצידה מביאה אתה כנדוניה רק את ההטבות שהשלטון נותן לה.

בעבר נוצרו שיתופי פעולה בין ערים חזקות ללא קרקע, למועצות פריפריאליות עם שטח שזקוקות לניסיון לכוח האדם המקצועי ולמשאבים של העיר. המקרה של שילת יוצא דופן בכך שכאן מדובר על עיר עניה ומועצה אזורית פריפריאלית חזקה, עם ניסיון בהפעלת אזור התעשיה באיירפורט סיטי. החלק הפורמלי של שיתוף הפעולה הוא הסכם שנחתם בין הצדדים לחלוקה הכנסות ממיסים.³³ החלק הלא פורמלי (שאמנם מופיע בהוראות התכנית שהופקדה) הוא הצהרת הכוונות בנוגע לאופי המתחם שאמור לשמש כבסיס לתעסוקה של נשים חרדיות. הסכם חלוקת ההכנסות ממיסים פשוט יותר לביצוע ולפיקוח, למרות שהיו בעבר בעיות גם עם מימוש הסכמים חתומים בין רשויות.³⁴ לגבי אופי המתחם הדבר תלוי ברצונם הטוב של הצדדים ובכנות כוונותיהם. האזור הוקם בתמהיל שימושים כאזור תעשייה תעסוקה והמסחר. בהקמתו מעורבים גורמים פרטיים, ובסופו של דבר יש להניח שהתפתחותו תהיה תלויה בכוחות השוק החופשי. רק הזמן יגלה עם האזור אכן ישמש לתעסוקה של חרדים.

מצד אחד, שיתוף הפעולה בין עיריית מודיעין עילית ומועצת חבל מודיעין  משמש ככלי למימוש אינטרס לאומי של חלוקה מחדש של העושר בין מועצה אזורית עשירה במושגים ישראלים ובין עיר חרדית, שמדורגת ברמה הסוציו אקונומית הנמוכה ביותר. מצד שני, שיתוף הפעולה הזה סותר במוצהר תפיסה תכנונית מרחבית של מניעת פרוור מבוזר שמבוטאת בהחלטת הוועדה המחוזית. ההחלטה מציינת במפורש את הפגיעה האפשרית בחוסן הכלכלי של הערים הסמוכות. במקרה שאזור התעשייה לא ישמש לבסוף לתעסוקת חרדים, הרי שהוועדה המחוזית ויתרה בשם המדינה על עקרון תכנוני מבלי שהשיגה הישג ממשי בתמורה. עובדה בעייתית נוספת בשיתוף הפעולה, היא אי שיתוף הציבור וחוסר תיאום עם יישובי חבל מודיעין, הסמוכים לאזור התעשייה. הדבר הביא להגשת כמה התנגדויות לתכנית כולל התנגדות של מועצת חבל מודיעין עצמה, שנוכחה בעצמת ההתנגדות המקומית, וביקשה לבצע בעצמה, שינויים בתכנית.³⁵

לסיכום מדובר אמנם בתכנית בקנה מידה קטן אבל היא ממחישה כמה נושאים עקרוניים של שיתוף פעולה בין רשויות, הכוחות המניעים שיתופים כאלו הן מלטה והן מלמעלה, התמריץ של קיום אינטרסים והמטרות המשותפות, חשיבות האמון ההדדי בין הצדדים, וההשפעה שיכולה להיות לשיתופי פעולה בין רשויות, על התושבים, על העיר, היישובים ועל המרחב כולו.