טלי חתוקהבאופן מפתיע דווקא בארה”ב, מעוז הקפיטליזם, פותחו מגוון תכניות ציבוריות-פרטיות של דיור, שמאתגרות את מה שאנחנו מכירים בישראל בתחום הדיור הציבורי. פרופ’ לורנס וייל, מחשובי החוקרים האמריקנים בתחום, מציג מודלים אחרים לאספקת דיור לאוכלוסיות מעוטות יכולת. טקסט אקטואלי במיוחד מתוך גליון “הדיור הציבורי – המחדל והמאבק” של כתב העת ביטחון סוציאלי.
מה המאבק לדיור ציבורי בישראל יכול ללמוד מהמתרחש בארה”ב? הפגנה בקריאה לבניית דירות לדיור ציבורי, פתח תקווה (צילום: דף הפייסבוק של אתר “צוות דיור ציבורי”)
כישראלים אנו נוטים לראות את החברה האמריקנית כחברה קפיטליסטית המניחה לכוחות השוק להוביל את סדר היום של הדיור. אבל אנחנו, ואני מתכוונת כאן גם לעצמי, נוטים להחזיק בתפיסות שגויות בנוגע לאספקת דיור. ניכר שבארצות הברית השכילו מתכננים וקובעי המדיניות לפתח מגוון תכניות ציבוריות-פרטיות של דיור. יתרה מזאת, ואולי בשונה מהשיח האקדמי הישראלי, נושא הדיור נוכח בשיח האקדמי והמקצועי, וסביבו נכתבים ספרים ומאמרים רבים.
אחד החוקרים שכותב באופן נרחב למדי על נושא זה הוא פרופ’ לורנס וייל (Lawrence Vale), פרופסור לתכנון ערים ב-MIT, שכיהן בשנים 2009-2002 כראש המחלקה ללימודי עיר ותכנון.[1] פרופ’ וייל פרסם כתשעה ספרים העוסקים בתכנון עירוני ובדיור,[2] וכיום הוא מקדם יוזמה העוסקת בדיור בעיר העכשווית.[3] כחלק מדיון מתמשך בנושא מגורים, דיור והתפקיד של השדה התכנוני בעיצובו, פגשתי את פרופ’ וייל ב-25 באוגוסט 2013. לפניכם מובאים עיקרי השיחה.
ט: באופן די מפתיע, דווקא בארצות הברית, “מעוז הקפיטליזם”, השיח על דיור ציבורי חי ותוסס. בישראל (שבמובנים רבים מתפקדת כמדינת רווחה) למשל, זוהי משימה מאתגרת למצוא מאמר עדכני בנושא. איך אתה רואה את היחסים העכשוויים בין חברה, כלכלה, פוליטיקה ודיור ציבורי בארצות ברית ובכלל?
ל: הדיור הציבורי הוא נושא שלא יורד מהכותרות כבר למעלה מ-75 שנה, אף שחלק גדול ממה שנכתב או נאמר הוא התקפה חד-צדדית על חסרונותיו. כבר בראשיתו יצאה נגדו תעשיית הנדל”ן, משום שראתה בו איום על הקניין הפרטי ופגיעה בשוק החופשי. “השפל הגדול” (the Great Depression) הוא שהביא את הקונגרס האמריקני לקדם תכנית לאומית של דיור ציבורי, וגם מהלך זה הונע מן הצורך ליצור מקומות עבודה בענף הבנייה הקורס, ולא בשל איזו תשוקה עזה לעזור לאזרחים העניים של האומה. כישלון הכלכלה הקפיטליסטית בשנות ה-30 פתח צוהר לפעולה בנושא הדיור הציבורי, אבל מבחינה חברתית ופוליטית הוא זכה להסכמה מסויגת, בעיקר משום שראו בו מנגנון לביעור שכונות העוני (slums) ושיטת תגמול שנועדה לסייע למוביליות של משקי הבית ממעמד הפועלים. אלה היו אנשים שנפגעו בשל השפל הכלכלי; העוני שלהם היה זמני ולא באשמתם. אחרי מלחמת העולם השנייה, כשתכנית הדיור הציבורי התחדשה והתרחבה, היא תפסה מקום משני ופינתה מקומה לפרויקטים רחבי היקף של תכניות התחדשות עירונית, שכללו פינוי של מרחבים גדולים של קרקע עירונית והובלו בידי המגזר הפרטי. ואז בסוף שנות ה-60 ירדה הדרישה לדיור הציבורי בקרב הלבנים בני מעמד הפועלים, ובהדרגה הוא נתן מענה בעיקר לאמריקנים מעוטי היכולת, בעיקר בני קבוצות המיעוטים.
במלים אחרות, הסטריאוטיפ של הדיור הציבורי האמריקני כסוג של מטמנה לעניים המרודים רחוק למדי מהתכנית המקורית. הדיור הציבורי תמיד התאים את עצמו היטב לקפיטליזם נוסח אמריקה, גם כשמבקריו גינו אותו כסוציאליזם. מהקשרים המוקדמים לתעשיית הבנייה של המגזר הפרטי, דרך תקופת ההתחדשות העירונית של שנות ה-50 וה-60 ועד התפקיד הדומיננטי של יזמים פרטיים, שהופיעו עם מה שאני אוהב לכנות “הדיור הציבורי-הפרטי” של שנות ה-70 וה-80, בתקופה זו אימץ הדיור הציבורי בארצות הברית את הקפיטליזם יותר מאשר איים עליו.
למרות זאת, רובו של השיח על הדיור הציבורי בארצות הברית קורא לחיסולו במקום להרחבתו. אם המחקר בתחום הזה תוסס, הרי זה משום שיש ויכוחים סוערים על הדרך שבה יש לפתח מחדש פרויקטים גדולים של דיור ציבורי שכשלו פיסית וחברתית. האתגר היה ועודנו לתכנן ולעצב סוגים חדשים של קהילות. לעתים מזומנות קהילות אלה מבוססות על מגוון של רמות הכנסה (mixed-income housing), אבל התוצאות מגוונות לפחות כמו רמות ההכנסה.[4]
בארה”ב חלק גדול מהפיתוח מחדש של הדיור הציבורי מנוהל כעת בידי ידיים פרטיות. הפגנה ליצירת שכונה המבוססות על מגוון של רמות הכנסה בקרב תושביה, ניו אורלינס (מקור: Culture:Subculture Photography אתר flickr)
ט: פן מרתק ומאתגר נוסף בדיון זה הוא המינוח. כלומר: לא תמיד ברור למה אנחנו מתכוונים כשאנחנו אומרים “דיור ציבורי”. במאמר שלך מדיור ציבורי לדיור ציבורי-פרטי (From Public Housing to Public-Private Housing), שכתבת יחד עם יונה פרימארק (Yonah Freemark), אתה מצביעעל ההבדלים בין דיור סוציאלי, דיור ציבורי ודיור ציבורי-פרטי. האם אתה יכול להסביר?
ל: אני יכול לנסות. בכל הנוגע למינוח יש קצת בלגן. מבחינת האמריקנים המונח “דיור ציבורי” לא מתאים לתיאור הנוף העכשווי של הדיור המסובסד. כפי שכבר הזכרתי, המגזר הפרטי מעורב מאוד באספקת הדיור הציבורי. חלק גדול מהפיתוח מחדש של הדיור הציבורי מנוהל כעת בידי ידיים פרטיות, ומאז שנות ה-90 הומרה המסגרת המסורתית של הדיור הציבורי – זו שנמצאת בבעלות הממשלה ומנוהלת בידה – במסגרות אחרות. כיום מספר משקי בית האמריקניים המקבלים סובסידיה לדיור ציבורי בצורת שוברים, המיועדים לשכירות של דירות מבעלי בתים פרטיים, כפול ממספר משקי הבית הגרים בדיור הציבורי המסורתי. גם מספר הדירות המסובסדות בפרויקטים שנבנו בידי יזמים פרטיים גבוה בהרבה ממספר הדירות של הדיור הציבורי הקונבנציונלי. כל שלושת הסוגים האלה של דיור מספקים לדיירים מעוטי הכנסה את אותה סובסידיה ציבורית – כולם מפצים בצורה אופיינית על הפער של 30% בין הכנסת משק הבית של הדייר לבין שכר הדירה הממוצע בשוק. אבל מסיבה כלשהי אנחנו מכנים “דיור ציבורי” רק פרויקטים מהסגנון הישן. בנקודה זו אני חושב שהגיוני יותר פשוט לכנות את כל הפרויקטים האלה דיור ציבורי-פרטי, משום שרבים מהם הם בני כלאיים. זה הופך אותם יותר לגרסה האמריקנית של הדיור הסוציאלי האירופי, שגם הוא מתאפיין בצורות מעורבות.
ט: אז זה העתיד, “דירות מסובסדות בפרויקטים שנבנו בידי יזמים פרטיים”? האם זה מה שאתה מכנה “דיור בר השגה”? ואם כן, מה הם היתרונות או החסרונות של פרויקטים כמו אלה?
ל: נראה שאין מנוס מלהכיר בתפקידו של המגזר הפרטי, וזה דבר טוב בעיקרו. מכל מקום, שותפויות אלה בין כסף ציבורי ליזמים פרטיים נוטות להיטיב פחות עם בעלי ההכנסות הנמוכות ביותר. לעתים קרובות הם מוצאים את עצמם נפלטים החוצה מפרויקטים חדשים שתוכננו פיננסית לשרת את העניים שמצבם טוב יותר בדרך כלשהי או את בעלי ההכנסה הממוצעת, מה שנקרא “כוח העבודה של הדיור”[5] (workforce housing). בנוסף לפרויקטים של הדיור שכבר תיארתי, ב-25 השנה האחרונות בנו ארגונים פרטיים, חלקם ללא כוונת רווח, שתומרצו דרך הקלות במס (Low Income Housing Tax Credits), כשני מיליון יחידות דיור לבעלי הכנסה נמוכה.[6] למרבה הצער, כיוון שהקלות אלה במס יועדו לדיורם של אלה שהכנסותיהם גבוהות בהרבה ממשקי בית של המתגוררים הטיפוסיים בדיור הציבורי בארצות הברית, סובסידיות נמוכות לא הופכות את הדיור בפרויקטים לבר השגה לעניים ביותר, אלא אם כן הם מקבלים תוספת לסובסידיה שלהם מתכניות אחרות. בנוגע למה הכוונה ב”דיור בר השגה”, ההגדרה הרווחת ביותר היום בארצות הברית היא שדיור הופך בר השגה, כשהוא צורך לא יותר מאשר 30% מהכנסת משק הבית; החישוב הזה אינו מדד מספק במיוחד, משום שההכנסות משתנות חדשות לבקרים. לדיבור על דיור בר השגה באופן הזה יש יתרון פוליטי של הסטת הוויכוח מהתמקדות בלבדית באמריקנים העניים ביותר, משום שעוד משקי בית רבים בעלי הכנסה ממוצעת מתקשים גם הם לשלם שכר דירה.
מבחינת האמריקנים המונח “דיור ציבורי” לא מתאים לתיאור הנוף העכשווי של הדיור המסובסד (מקור: Culture:Subculture Photography אתר flickr)
ט: אני יודעת שאתה עובד על הקמת רשת של חוקרים שתעסוק בדיור הציבורי. האם זה משום שאתה מאמין שנחוץ מאמץ בינלאומי כדי להגדיר את השלב הבא של פרויקט הדיור הציבורי? מהו עתידו של הדיור הציבורי?
ל: ב-MIT חנכתי לאחרונה את יוזמת הדיור המקדמת את החוסן העירוני [7](Resilient Cities Housing Initiative; RCHI). ליבת RCHI היא לחקור את המשמעויות הסוציו-אקונומיות, הפוליטיות והעיצוביות של פיתוח ופיתוח-מחדש של סביבות הדיור עבור אוכלוסיות מעוטות יכולת. זה משהו שיש לחקור אותו על בסיס השוואתי ובינלאומי. בשבילי תכנון, עיצוב ותחזוקה של דיור הם הרבה יותר מאשר החזוּת שלו. הם נוגעים למחלוקות הפוליטיות סביב מיקום, פרוגרמה, מימון, מדיניות ואינטגרציה עם רשתות אורבניות גדולות יותר ועם המרחב הציבורי.
אני רוצה שהרשת החדשה שלנו תוכל לזהות ולהאיר אחדות מהדוגמאות החדשניות ביותר של פרויקטים מוצלחים של תכנון, העוסקים בבעיות דיור אורבני – מהם השינויים שטיפלו באופן יעיל, בטוח ובר קיימא בדיור ובצורכי הדיור של מעוטי הכנסה הסובלים משירותים לא מספקים. דיור גמיש בהקשר זה משמעו להתמודד עם מספר אתגרים בעת ובעונה אחת, כמו אלימות עירונית, ממשל לא מתפקד, מאבק כלכלי ואקלים משתנה. עלינו לנקוט גישה רב-תחומית ורבת פנים כדי להעריך הצלחה.
תחום התכנון העירוני מתמקד לעתים קרובות מדי בכישלונות. הדוח המפורסם של פיטר הול (Peter Hall), למשל, על פרויקטים בולטים של תכנון מופיע תחת הכותרת אסונות תכנון מפוארים (Great Planning Disasters). מחקרים רבים מתארים איך פרויקטים של פיתוח עירוני מדירים אוכלוסיות שוליים, תורמים לבידול מרחבי ומחזקים אי שוויון חברתי. שיעורי מבוא בתכנון בדרך כלל מגוללים היסטוריה של רעיונות קצרי ראות ותכניות שכשלו. מה שחסר בדיון הזה הוא דוגמאות של התערבויות מוצלחות, שבהן ה”הצלחה” נמדדת באופן ביקורתי ולא על סמך ההַייפּ המוגזם בדרך כלל שמעוררים תומכי הפרויקט. לא תמיד קל להגדיר הצלחות כאלה, במיוחד כשהן באות כחלק מתכניות רחבות יותר, שלעתים קרובות נשפטות בחומרה בידי מבקרים מסוימים, כך שחלק מהאתגר של הרשת הוא לפתח מערכת של קריטריונים כדי להעריך למה מתכוונים כשמדברים על הצלחה: מי צריך לשפוט אותה? באילו מונחים ושפה עלינו להשתמש? איך אנחנו יכולים למדוד הצלחה? באיזו מהירות ניתן למדוד אותה? ההצלחה של מי נחשבת? אם רוצים להמשיך במה שמכונה “דיור ציבורי”, עלינו להיות מסוגלים לענות על שאלות אלה.
המטרה העיקרית של RCHI היא לקדם צורות שונות של דיור בר השגה, שישרת את החוסן העירוני בספקו יותר מאשר דיור גרידא (צילום מסך)
* טקסט זה פורסם בנוסח דומה בגליון מיוחד של כתב העת “ביטחון סוציאלי” בנושא “הדיור הציבורי – המחדל והמאבק“, בעריכת ארז צפדיה ואורלי בנימין.
[1] פרופ’ וייל (שלמד באמהרסט, MIT, ובאוקספורד) כיהן כנשיא החברה להיסטוריה של העיר האמריקנית והתכנון האזורי (Society for American City and Regional Planning History), בשנים 2013-2011.
[2] בין ספריו של פרופ’ וייל ניתן למנות את אלה: Architecture, Power, and National Identity, אשר זיכה אותו בפרס ספירו קוסטוף; From the Puritans to the Projects, שזיכה אותו בפרס הספר הטוב ביותר מטעם הארגון; Reclaiming Public Housing, שזיכה אותו בפרס פול דווידוף מטעם Association of Collegiate Schools of Planning. ספרו האחרון, Purging the Poorest: Public Housing and the Design Politics of Twice-Cleared Communities (בהוצאת אוניברסיטת שיקגו, 2013), מתמקד באטלנטה ובשיקגו, ומשווה בין תקופת פינוי שכונות הסלאמס והפרויקטים הראשונים של הדיור הציבורי לבין הגל העכשווי של פינוי-בינוי בשכונות הדיור הציבורי. בימים אלה הוא עובד על ספר חדש שחוקר את מגוון הפרקטיקות של פיתוח-מחדש של הדיור הציבורי (HOPE VI) ברחבי ארצות הברית, ועורך בשיתוף עם ניקולאס בלום (Nicholas Bloom) ועם פריץ אומבך (Fritz Umbach) את הספר Public Housing Myths: Beyond Victims and Villains
[3] המטרה העיקרית של RCHI היא לקדם צורות שונות של דיור בר השגה, שישרת את החוסן העירוני בספקו יותר מאשר דיור גרידא; זהו דיור אשר יתרום בו זמנית לכלכלה של סביבות חיים, להגנה סביבתית, לביטחון אישי ולניהול עצמי של קהילות. למידע נוסף ראו אתר Resilient Cities Housing Initiative
[4] התפתחויות רבות בדיור עבור משפחות בארצות הברית מתוארות כדיור למגוון רמות הכנסה. זה מצביע על הדיור כתוצאה של מדיניות מגוונת של סובסידיות המצרפת דירות שונות יחד, בדרך כלל (אבל לא תמיד), בשילוב עם דירות במחיר השוק שאינן מקבלות הטבות מעין אלה. פרויקטים של תכנון עם מגוון של רמות הכנסה יכולים להיות שונים זה מזה במספר היבטים: (1) גרעין הדיור – המיקום הגיאוגרפי שאליו מגוון רמות ההכנסה מכוון; (2) הקצאה – היחס וטווח ההכנסות הכלולים בפרויקט המעורב ; (3) אסטרטגיה – הגישה הננקטת כדי לצרף יחד קבוצות בעלות רמות הכנסה שונות; (4) חזקה – סוגי החזקה על הדיור, המוצעים בפרויקטים של מגוון רמות הכנסה; (5) משך – משך הזמן בו מצופה שפרויקטים ישמרו על מגוון רמות הכנסה ביחס להגבלות מימון.
[5] המושג “כוח העבודה של הדיור” משמש בארצות הברית כדי להצדיק אספקת דיור מסובסד בתחומי שיפוט, שאחרת עשויים להתנגד לכך, בהדגישו את האפשרות לקלוט באמצעותו את אותם עובדי קהילה “חיוניים”, ובמיוחד משרתי ציבור כמו מורים וכבאים. באמצעות הדגש על העובדים החיוניים “כוח העבודה של הדיור” נמנע מהסטיגמה המוצמדת לצורות שונות של דיור ציבורי, שרואים בו אבן שואבת למשקי הבית העניים ביותר, רבים מהם מובטלים.
[6] ההקלות במס לבוני דיור ציבורי עבור בעלי הכנסות נמוכות (Low-Income Housing Tax Credit; LIHTC), ניתנו לראשונה ב-1986, והיו לתמריץ החשוב ביותר לבניית דיור בר השגה בארצות הברית והפכו לתכנית הסבסוד המקיפה ביותר במדינה לדיור בשכירות. בהציעה למשקיעים תמריצים כספיים בדמות הפחתת התחייבויות המס הפדרלי שלהם לעשר שנים, היא מגייסת אותם להשקיע במימון הפיתוח של דיור המשמש משקי בית מעוטי הכנסה.
[7] מבחינת RCHI, החוסן של הערים (Resilience) מתייחס ליכולת של אזורים עירוניים להסתגל ולהתאים את עצמם לזעזועים פתאומיים ולשיבושים ארוכי טווח בדרכים שתומכות ומקדמות את שלוֹמוּתם של כל התושבים, ובמיוחד של החלשים יותר. חוסן עירוני מובן כיכולת של אזורים אורבניים לתת מענה ברמות שונות למגוון אתגרים, זאת בשונה מהמצב המקובע והסטטי. זעזועים או שיבושים עשויים להופיע בדמות אסונות טבע, כמו רעשי אדמה וסופות הוריקן; איומים סביבתיים הולכים וגוברים בשל שינויי האקלים; משברים פיננסיים עקב האטה כלכלית ואובדן מפעלים מקומיים או מעסיקים רבי כוח; וכן מהפכים פוליטיים כמו מהפכות ומלחמות. בהקשרים אלה הרעיון של חוסן עירוני כמצב של “התאוששות” אינו מספיק ויכול להטעות. נקודת מבט הוגנת על ההסתגלות האורבנית עומדת על כך שערים אינן יכולות לבטא חוסן כשהן מַפנות השקעה חדשה לטובת השבת סטטוס-קוו כלשהו למצב טרם השיבוש, והיה מושרש בהדרת הקבוצות בעלי הכנסה נמוכהלופין, הסתגלות לזעזועים חיצוניים מחייבת תהליך פיתוח של חברה מכילה יותר, המספקת תמיכה חברתית, כלכלית ופוליטית לאוכלוסיות הפגיעות ביותר. אכן אחד ממדדי המפתח של חוסן עירוני הוא הדרך שבה קבוצות בעלות הכנסה נמוכה מסתדרות לפני זעזועים, במהלכם ואחריהם.