תפיסת המחוקקים את חוק פיצול דירות

בשנת 2017 אושר חוק פיצול דירות שהבטיח שינוי משמעותי בשוק הדיור בישראל, אך הפוטנציאל לא התממש והחוק נכשל. כיצד המחוקק תפס את הפוטנציאל של החוק? מהן הקונספציות שהנחו את תפיסתו? רשימה זו עוסקת בשאלות אלו.

ברשימה הקודמת דנתי בתנאים שהובילו לחקיקה של חוק פיצול דירות, שבמהותו, קובע תנאים בהם ועדות מקומיות יהיו חייבות לאשר בדרך הקלה תוספת יחידת דיור קטנה, להשכרה או למגורי קרוב, ליחידת דיור גדולה צמודת קרקע, בכפוף לתשלום היטל השבחה מופחת ותוספות מיגון. ברשימה זאת, אתמקד באופן בו המחוקקים תפסו את החוק והשפעתו הצפויה. בדיון בוועדת הרפורמות בתהליך החקיקה, ח”כ דוד ביטן הכיר בפוטנציאל העצום של החוק לשנות את שוק הדיור בישראל:¹

“כל הרעיון של החוק הזה שאתה בונה דירה במהירות רבה. השטח קיים, ואתה הופך – – – עשרות אלפים בלי שום בעיה” ²

אך האם הפוטנציאל בא לידי ביטוי בשטח?

חוק פיצול דירות, תיקון 117 לחוק התכנון והבנייה, עבר בקריאה שלישית בכנסת ב-26 ביולי 2017 ונכנס לתוקף לאחר שלושה חודשים כהוראת שעה שתוקפה חמש שנים.³ את החקיקה הוביל ח”כ רועי פולקמן ממפלגת כולנו בוועדת הרפורמות המיוחדת בראשותה של ח”כ רחל עזריה מכולנו. זהות חברי הכנסת חשובה, כי על אף שמדובר בהצעת חוק פרטית, נפרדת מהממשלה, היא למעשה מקודמת ומנוהלת על ידי חברים בקואליציה, במפלגתו של משה כחלון, שתכנית הדגל שלו כשר אוצר באותה התקופה הייתה מחיר למשתכן, ואפשר לראות בחוק הרחבה למדיניות הדיור שלו, ששאפה להוסיף כמה שיותר יחידות דיור לשוק. עם זאת, בשל היות הצעת החוק פרטית, תהליך החקיקה לווה בפשרות רבות על מנת ליצור מצב של הסכמה רחבה, שצמצם את היקף ההשפעה של החוק. למשל, הסכמה עם מרכז השלטון המקומי לא להכיל את החוק בבנייה רוויה.

על רקע הדינמיקה הזאת, התהווה שיח פולמוסי בוועדה. מחד, המחוקקים רוצים למקסם את השפעת החוק כדי לפתור את משבר הדיור והבעיות הנלוות אליו. מאידך, שחקנים נוספים, גורמי מקצוע, נציגי ממשלה, ייעוץ משפטי ומרכז השלטון המקומי, דרשו לצמצם את השפעת החוק ולהפוך אותו למאוזן יותר. הם לא חששו שהחוק יגרום נזק לאיכות חיים ולמציאות העירונית והכפרית בישראל. לרוב, חברי הכנסת טענו בתגובה שבשל ההגבלות, החוק לא יצליח להשפיע, שגורמי המקצוע, למעשה, תוקעים מקל בגלגלי החוק. ברמה השיחנית, נוצר מעין משחק סכום אפס, הכול או לא כלום, או שהחוק יוסיף אלפי יחידות דיור או שלא יקרה דבר. כל הגבלה על החוק נתפסת ככמעט ומייתרת אותו, בעוד בפועל, חברי הכנסת מתפשרים עם השחקנים הנוספים (לעיתים קרובות מאחורי הקלעים ולא בדיוני הוועדה) ומקבלים את רוב דרישותיהם.

הקולות הביקורתיים לחוק לא שגו. במסמך שפרסם מרכז המידע והמחקר של הכנסת על יישום החוק ב-2020, התברר שבדיוני החוק לא הוצגו הערכות או נתונים לגבי פוטנציאל יחידות הדיור הנוספות. כלומר, החוק נעשה ללא נתונים בנוגע למצב בשטח. כמו כן, המסמך הצביע על חסמים נוספים: ועדות מקומיות שלא מאשרות או מציבות תנאים מרתיעים ובעלי בתים שפיצלו את הדירה בעבר ובשל חוסר וודאות, היעדר האכיפה וחוסר התאמת דירתם לתקנות החדשות (למשל, הדירה הנוספת קטנה מהמינימום או שקיימות שתי יחידות), אין להם תמריץ או יכולת ‘להלבין’ את הפיצול.

אם כן, מה הנחה את המחוקק?

ניתן להצביע על שלושה דפוסים מרכזיים שהכתיבו את תפיסת המחוקק בדיונים בוועדה:

1. גישה ספקולטיבית. בהליך החקיקה המחוקק לא הסתמך על נתונים מהשטח, על תחזיות כלכליות מנומקות או על השוואות לחוקים אחרים ותובנות בינלאומיות. הוא שיער על סמך הניסיון האישי שלו מה יקרה ולרוב התוצאות האפשריות הן דיכוטומיות ופשטניות, הצלחה מוחלטת או כישלון. החוק יוסיף אלפי דירות או ייכשל לחלוטין. בצורה דומה, המחוקק שיער שהחוק יאפשר להתמודד עם שינויים משמעותיים באורח החיים (שלא מכומתים בדיונים), כמו עלייה בשיעורי הגירושין והזדקנות האוכלוסייה, ואף יתרום להצערת שכונות (על אף שאינו יודע איזו אוכלוסייה תגור ביחידות המפוצלות או באילו שכונות מדובר והאם הן אכן מזדקנות). הגישה הספקולטיבית הגיעה לשיאה בדיון מאוחר בוועדה, ח”כ דוד ביטן מקדם הקלה שתאפשר להפוך שטח שירות במרתף לשטח עיקרי לצורך הפיצול בכפוף לתשלום היטל השבחה מלא. היועץ המשפטי של הוועדה, תומר רוזנר, מתקשה להאמין שמישהו ישתמש בהקלה הזאת וביטן מגיב כך:

ביטן: מה שאתה רוצה אני אתערב בזה, מה שאתה רוצה.

רוזנר: אני רושם לך עכשיו פתק. אם אתה מראה לי בעוד שנה יותר מעשר דירות, אני מזמין אותך

ביטן: כן, אני אתן לך מה שאתה רוצה. אני אנצח אותך ואני אזמין אותך.

רוזנר: יאללה. ⁴

בדיון מוקדם יותר, ח”כ מנחם אליעזר מוזס מעלה שאלה קשה:

“אלא אם כן אני אשמע על כמה צמודי קרקע בכלל מדברים כאן. כמה יש? על כמה מדובר בכל החוק הזה? יש מישהו שיש לו מושג?” ⁵

ח”כ רחל עזריה מנסה לברר את התשובה בהתייעצות עם גורמי מקצועות שמספקים תשובות חלקיות. היא לא משתכנעת, דורשת תשובות מפורטות יותר, אך בדיון הבא לא מקבלת אותן וממשיכה בהליך החקיקה בלעדיהן.

2. כוחו של החוק. המחוקק רואה את העולם דרך הפריזמה של תפקידו. הוא אחראי על חקיקה, על הכתבת מדיניות ברמה הארצית, בלי להיכנס לפרטים. פתרון בעיות הוא באמצעות חוק והחוק הזה בהכרח משנה את המציאות בשטח ואת האופן בו עובדת מערכת התכנון. ח”כ איתן ברושי מציג תזה דומה, הכוח של חברי הכנסת הוא זה שמשנה את המציאות, בכיר מהכוח של גופים אחרים ושיקוליהם:

“הפקידות התעקשה שהתמ”א 35 היא יותר חשובה מתוספת דירות בישראל… אז ייקוב הדין את ההר. לא יהיו דירות. שלא יהיו דירות, העיקר שאנחנו נהיה בסדר עם הייעוץ המשפטי או עם תמ”א 35… לכן אני אומר לכם, חברי הכנסת, אנחנו צריכים להוביל ולא להיגרר” ⁶

3. מסגרת החקיקה (חוק תכנון ובנייה). חוק פיצול דירות הוא תיקון לחוק התכנון והבנייה. הוא פועל בתוך המסגרת הרעיונית של חוק האם, שעוסק בהסדרה של זכויות קנייניות ויעדי קרקע, ואלו מכתיבים את הטון. ח”כ רחל עזריה מודעת לכך ומנסה לשנות את התפיסה:

“אחד האתגרים שלנו הוא, שכל הנושאים של תכנון ובנייה מייד מסתכלים דרך העיניים של נדל”ן. אני מבינה את זה אבל בסוף זה גם מרקם החיים שלנו והבתים שלנו והמשפחות” ⁷

עם זאת, הדיונים בוועדה ממשיכים בטון הזה, וכפי שרוי טוענת, ההתמקדות בזכויות קנייניות מרכזת את הכוח בידי בעלי הרכוש ומגדילה את אי השוויון.⁸

קונספציות שנובעות מדפוסי החשיבה של המחוקק

דפוסי החשיבה מולידות ארבעה קונספציות מרכזיות שמבססות את הפער בתפיסת המציאות של המחוקקים ביחס להשפעת החוק למול מציאות משבר הדיור בישראל:

1. משבר הדיור כתופעה חד ממדית. חברי הכנסת רואים את משבר הדיור בצורה פשטנית. קיים מחסור של יחידות דיור ותוספת של יחידות היא הפתרון. העיסוק היחיד הוא בכמות יחידות הדיור, לא באיכותן או מיקומן.⁹ לכן, לא עולה צורך לדון בוועדה בהשפעה הרצויה של החוק למול מורכבות משבר הדיור. הגישה הספקולטיבית, מונעת מהם להתבונן בנתונים ולהבחין בהבדלים בהיצע ובביקוש בין אזורים שונים בארץ. מתוקף כוחם כמחוקקים, הם משוכנעים ביכולתם להשפיע על המצב באמצעות הכלי המרכזי בעבודתם, חקיקה, ברמה ארצית, כוללנית, תוך התעלמות מנסיבות מקומיות ספציפיות. כך, דפוסי החשיבה גורמים למשבר מורכב להפוך לבעיה מספרית פשוטה.

2. פיצול לא חוקי כדבר שמתקיים רק לפני החוק. המחוקק מציג תפיסה לפיה אנשים מפצלים מכורח הנסיבות ומהיעדר היכולת לפצל בצורה חוקית. עם זאת, מבחינתו ברגע שהחוק נכנס לתוקף (וכוחו של המחוקק בא לידי ביטוי), הבעיה נפתרה והדיכוטומיה חוזרת, הרי כעת קיימת דרך חוקית לפצל. ח”כ רחל עזריה, למשל, מגלה את סוד הפיצולים, כשעולה האיום שעלויות דרישות המיגון ישבשו את ההיתכנות הכלכלית של החוק, ורומזת על דרך השלילה שהחוק יפתור אותו:

“לא, לא, זה לא יעזור. אז אין חוק, אין פיצול, אין כלום. את יודעת מה יקרה – כולם יגורו בדירות מפוצלות בלי אישורים ובלי כלום שזה מה שקורה היום – סליחה שאני מגלה את הפלפלון החמוד פה בחדר. אין פיקוח, אין כלום, אתם תוכלו לומר שהכול בסדר, אנחנו נוכל לומר שהכול בסדר וזהו” ¹⁰

היא לא רוצה שיגידו שהכול בסדר, היא רוצה לשנות, ליצור חוק שישפיע, אבל ההשפעה שהיא מתארת מדמיינת עולם בו נעלמים הפיצולים הישנים, כלא היו, ופיצולים חדשים לא נוצרים. חברי הכנסת לא שואלים באילו תנאים יוכלו להסדיר את הפיצולים הישנים ובאילו תנאים אנשים ימשיכו לפצל בצורה לא חוקית. הדיון ברובו נותר בתפיסה זו, המכירה בנסיבות מורכבות ולא רואה את המפצלים כעבריינים, ועדיין לא רואה את הדיור הפורמלי והלא פורמלי כחלק ממנעד רציף הארוג זה בזה. ¹¹

3. התמקדות בבעלי בתים ולא בדיירים. במסגרת החוקית שמספק חוק התכנון והבנייה, חברי הכנסת עוסקים בבעלי הבתים, בתנאים בהם יוכלו לפצל, ברווח שיגרפו או לא יגרפו לכיסם. הם לא רואים את הדייר וצרכיו, לא שואלים את עצמם מה מוביל דיירים לגור ביחידות מהסוג הזה, פורמליות או לא פורמליות. לפרקים, הם כן מתייחסים לדיירים, בהקשר של השינויים בגודל משקי הבית והביקוש העולה לדירות קטנות, אך הדייר עדיין לא מקבל פנים. להפך, בנשימה אחת הם מזכירים את פוטנציאל ההצערה של השכונות יחד עם זוגות גרושים וזקנים. הם לא מכירים באופן בו שוק הדיור הניאו-ליברלי דוחק אוכלוסיות מוחלשות לתנאים קשים המעודדים ניצול.

4. תשתיות כעניין כלכלי ולא ערכי. בהמשך ישיר לקונספציה הקודמת שלא מתבוננת בצרכי הדיירים ברמה ערכית, התשתיות נמדדות בפן הכלכלי בלבד. חברי כנסת טוענים שהצפיפות במושבים לא בעייתית מבחינת תשתיות ולא שואלים מהן תשתיות ומהן אמורות להעניק. גם ביחס למרחב העירוני, השאלה המרכזית היא כמה כסף זקוק לערים כדי להכיל את האוכלוסייה החדשה, שתתווסף בשל יחידות הדיור המפוצלות, ולא מה העיר צריכה להעניק להם. הגישה הזאת מתחברת לקריאה של רוי להתנתק משיח של שיפור תשתיות או ייפוי פני העיר ולעבור להתבונן במה האוכלוסייה זקוקה, אך זה לא מתרחש בוועדה שדיוניה מתאפיינים ברטוריקה מיושנת והיעדר מבט אנושי. סטלה אבידן, פעילה חברתית, מציפה את הסוגיות האלו בדיון בוועדה:

“התחלנו את החוק הזה תחת עירוניות והבנו את נושא המרקם שאת מדברת. המשכנו בזה שצריך להיות תכנון יעיל. אדם טבע ודין הזכיר את הנושא של טבע עירוני… זהו, כל השאר זה היה קנייניות, היטלי השבחה, היטל מנהל וכדומה. חבר’ה, כדי לעשות כזה דבר צריך לראות מי התושבים. זה לא יכול להיות שרירותי…” ¹²

קריאתה נותרת תלויה באוויר. אין קול ואין עונה.

דפוסי חשיבה לעתיד

דפוסי החשיבה והקונספציות שנובעות מהם מביאים את המחוקק לחוקק חוק ארצי, הרואה את התנאים המקומיים בכל רחבי הארץ באותה הצורה, ללא הבחנה באופן בו דיור לא פורמלי ארוג בתוך המערכת הפורמלית, מושפע מעודף תקנות והיעדר אכיפה, במחסור בדיור בר השגה ובשינויים בשוק העבודה שדוחק אוכלוסיות מוחלשות, במיוחד באזורי ביקוש מטרופוליניים, לחפש פתרונות דיור לא פורמליים,¹³ או במכלול השיקולים המורכב שמשפיע על בחירתו של בעל בית לפצל את דירתו בצורה חוקית או לא חוקית. כך, נוצר חוק ללא יכולת ממשית להשפיע על המציאות המורכבת של משבר הדיור בישראל.

על סמך ניסיון חוק פיצול דירות, ניתן להמליץ על שלושה כיוונים אלטרנטיביים של דפוסי חשיבה שיש לקדם במטרה להטיב את הליכי החקיקה העוסקים בדיור:

1. הסתמכות על נתונים. במקרה של החוק המדובר, נתונים, כמו כמות יחידות הדיור הפוטנציאליות ברחבי הארץ, התחשיבים הכלכליים של עלות הפיצול מול הרווח המשוער ומשך הזמן עד קבלת היתר בוועדה המקומית, היו אמורים להוות נדבך משמעותי בשיקולי החקיקה. יש לקדם הליכי חקיקה המבוססים על נתונים שמשקפים את השפעת החוק במציאות בפועל.

2. ביקורת ריאליסטית. ההשפעה של חוק פיצול דירות נוסחה במונחים אוטופיים, תוספת של אלפי יחידות דיור. יש לעודד דיונים ריאליסטיים יותר במסגרות החקיקה, במקום לעסוק בשאלה כללית כמו האם החוק ישפיע או לא ישפיע, יש לשאול, למשל, באילו עלויות כלכליות בעל בית בעיר או שכונה ספציפית יפצל את דירתו בצורה חוקית לאור תנאי האכיפה במקום.

3. מחשבה מעבר לזכויות קנייניות. חוק התכנון והבנייה הישראלי משקף תפיסה ניאו-ליברלית המתמקדת בזכויות קנייניות. כדי לאפשר שינוי תפיסתי משמעותי והתמודדות עם בעיות העומק של משבר הדיור בישראל, צריך לעודד חשיבה מחוץ לאותם דפוסים קיימים, תוך מבט ביקורתי בעצם קיומן של המסגרות הכלכליות שמאפיינות את החוק בישראל, ומתוך שאיפה ליצור במקומן תפיסה הומנית, אנושית יותר.

עם זאת, במציאות הנוכחית של שיח פוליטי מקוטב וחברי כנסת שמעדיפים פתרונות אינסטנט על התעמקות בפרטים שיצרו את הבעיה מלכתחילה, ספק רב אם המלצות אלו ייושמו. נותר רק לקוות שהעלאת המודעות למורכבות שוק הדיור ולצורך העולה של משקי בית בישראל לדירות קטנות יותר תגיע גם לשולחן מקבלי ההחלטות.