כלים חדשים לקידום התחדשות עירונית ביישובים הערביים בישראל

מחקר חדש בנושא התחדשות עירונית במגזר הערבי בישראל שנערך בשיתוף פעולה בין מרכז הגר למחקר ופיתוח דיור חברתי בפקולטה למשפטים ע”ש בוכמן באוניברסיטת תל אביב, המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי ועמותת סיכוי, מציע סל כלים רגולטורי ומדיניותי חדש שיכול להניע תהליכי התחדשות ביישובים הערביים

הצורך ברפורמה בתחום ההתחדשות העירונית כפי שהציעו חוקרים מהאקדמיה ביוזמה שהובילה פרופ’ טלי חתוקה, בוער עוד יותר ביישובים ערביים, כפי שניתן לקרוא בנייר העמדה של ראסם חמאייסי שפירסמנו לפני שנה. כעת יוזמה חדשה מציעה כלים לקידום התחדשות עירונית ביישובים ערבים. במסמך שהוצג בכנס שאירגנו לאחרונה עמותת סיכוי,¹ מרכז הגר למחקר ופיתוח מדיניות דיור חברתי באוניברסיטת תל אביב² והמרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי,³ הוצג המחקר התחדשות עירונית בישובים הערביים בישראל⁴ שנערך בשיתוף פעולה בין הגופים הללו. מטרת המחקר להרחיב את גבולות השיח על התחדשות עירונית מפתרונות לערים יהודיות או מעורבות במרכז הארץ, לאזורים הוותיקים ביישובים הערביים שרבים מהם פריפריאליים, ולפתח עבורם כלים מותאמים שיאפשרו להם להתחדש.

המרקמים הוותיקים ביישובים הערביים בישראל, הם הגלעינים ההיסטוריים הממוקמים במרכזי היישובים, סובלים מחוסר בתשתיות ציבוריות ומהידרדרות פיזית של מבני המגורים, הגוררים נטישת תושבים וחדירה של גורמי פשיעה. הכלים הקיימים להתחדשות עירונית בישראל, תמ”א 38 ופינוי בינוי, אינם ישימים במרקמים אלו השונים במהותם, הן בשל ערכי קרקע נמוכים הגוררים אי היתכנות כלכלית, והן בשל חסמים מבניים וסוציו-תרבותיים, את הסיבה הגדיר סאמר סוויד, מנכ”ל המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי: “כל תכנית ממשלתית מתעלמת בהתחלה מהמגזר הערבי, לעיתים היא עוברת התאמה ולעיתים לא…”.

המחקר, נערך בשיתוף פעולה עם מהנדסי רשויות, קובעי מדיניות ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית, מתכננים ואדריכלים, נציגי אקדמיה ותושבים, והתבצע בשלבים להלן –

1. מיפוי האתגרים הפיזיים בשכונות הותיקות מחסור בשטחים ציבוריים פתוחים ובחניה, כבישים צרים, מחסור ביחידות דיור, מרחב שאינו מעודד הליכתיות צוינו על ידי תושבים ואנשי מקצוע כאתגרים הפיזיים המשמעותיים ביותר.

2. הגדרת מטרות ייעודיות פיתוח מרחבים ציבוריים איכותיים, פיתוח תשתיות, אספקת שירותים ציבוריים, אספקת דיור בר השגה, חיבוריות לשכונות החדשות ושיפור התחבורה הציבורית, נבחרו כמטרות ייעודיות לשיפור איכות החיים של תושבי השכונות הוותיקות.

3. מיפוי חסמים העדר היתכנות כלכלית בשילוב העדר שוק נדל”ן ויזמות נדל”ן, היעדר אמון במוסדות התכנון, היעדר תהליכי שיתוף ציבור ובניית הסכמות, ריבוי בעלויות פרטיות והעדר הסדרת זכויות ורישום במקרקעין, הסתייגות ממגורים בבתים משותפים, חוסר התאמה של התכנון המתארי, מחסור בכוח אדם ברשויות.

4. פיתוח כלים רגולטוריים באופן כללי קידום תהליכי התחדשות, יתבסס על הכנת תכניות ייעודיות לכך. אף על פי כן, חלק מהכלים אינם מחייבים תכנית וישימים בפני עצמם –

גיבוש המלצות מדיניות לקידום התחדשות –

ממצאי המחקר הוצגו בכנס ועוררו דעות מגוונות. השאלה המרכזית היא האם הכלים המוצעים רלוונטיים יותר מן הקיים, על כך הדעות חלוקות. כפי שמציינים הדוברים השונים:

ח”כ אוסאמה סעדי מהרשימה המשותפת ציין את חשיבות המחקר על רקע העובדה שעבודתם התרכזה עד היום בעיקר בהסדרה של מבני מגורים ללא היתר, ואילו התחדשות עירונית והכלים בהם עושים שימוש ביישובים יהודים, אינם מוכרים בחברה הערבית ואינם מקודמים באופן משמעותי. הוא מציין את שיתוף הפעולה של המפלגה עם ראשי הרשויות כמוביל לתוצאות משמעותיות של השפעה על חוק קמיניץ⁵ ועל דו”ח הסרת החסמים,⁶ אך מדגיש כי בדו”ח, שמטרתו פיתוח בנייה חדשה למגורים, התייחסות מצומצמת להתחדשות הכוללת כלי החלפת קרקע מול רשות מקרקעי ישראל וכלי חכירה של שטחים על ידי הרשויות, אך כלי החכירה בעייתי מסיבות תקציביות, לכן, יפעלו לקידום הקצאת תקציב ממשרד השיכון שיאפשר יישום המלצות המחקר.

גורי נדלר מנהל אגף בכיר תכנון ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית משתף כי הרשות החלה פרויקטי פיילוט להתחדשות במגזר בשיתוף משרד השיכון והמשרד לשוויון חברתי. ביחס למחקר הוא מציע להבין את המוטיבציה של הפעילות הממשלתית, שהיא לא רק יצירת כמות יחידות דיור שתענה על גידול האוכלוסייה אלא גם ציפוף של משאב הקרקע המצומצם תוך שיפור איכות החיים. התחברות לסדר יום זה, תאפשר לייצר מנופים להתחדשות במגזר הערבי. ביחס לכלים המוצעים, לתפיסתו כלי החלפת הקרקע מוריד חסמים ויכול לייצר התחדשות ומבטיח לקדמו בעבודת הרשות. ביחס לכלי ההתחדשות למגורים, אינו רואה שוני משמעותי בינו לבין תמ”א 38 או פינוי בינוי. אף שהוצגו במחקר כבלתי מתאימים, מדובר בכלים שעובדים ויש למצוא דרך לתרגמם ליישובים הערביים. ביחס לכלים לשימושים ציבוריים זמניים, לדעתו הם ישימים כשצ”פ או חניון, אך פחות כמבני ציבור. ביחס להמלצות המדיניות, האמירה החשובה היא הגברת ייצוג החברה הערבית ושיתוף פעולה עם הרשויות והמגזר האזרחי בבניית התהליכים להתחדשות. בנוסף, יש לפתח מדיניות של למידה מההתחדשות במגזר הערבי, למגזר הכללי.

עו”ד אדגאר דכואר ראש המועצה המקומית פאסוטה ונציג ועד ראשי הרשויות המקומיות הערביות הארצי טוען כי הרשות המקומית היא הגורם המרכזי והמתמודד העיקרי ביישום כל הכלים והמלצות המחקר, על כן הועד הארצי ימליץ לכל הרשויות ומחלקות ההנדסה לעיין וללמוד את המחקר ולנסות להתאימו בצורה מלאה או חלקית לכל רשות מקומית. בנוסף, ישמש המחקר כלי מרכזי בכל משא ומתן עתידי של הרשויות, הרשימה המשותפת או הארגונים האזרחיים מול הממשלה ביצירת התוכנית הכלכלית החדשה כפי שנקבע בהחלטת ממשלה 922, שתכלול לראשונה תקציבים להתחדשות במרקם הוותיק.⁷ העניין התקציבי מהווה חסם מרכזי ליישום המלצות המחקר משום שלרשות המקומית היום אין מקור תקציבי שהיא יכולה לעסוק באמצעותו בהתחדשות. חסם מרכזי נוסף הוא של כוח אדם, קיים צורך בהרחבה וחיזוק של מחלקות ההנדסה ברשויות, ויצירת משרת אדריכל ייעודית מתוקצבת לעניין ההתחדשות, נוסף על מהנדס המועצה. קיים גם חסם משפטי, לכן ביישום יש לשלב צוות משפטי, בייחוד בנושא החלפות הקרקע המוצעות עם רמ”י. שכן מניסיונו לא קיים מנגנון המאפשר זאת ברמ”י ובקשותיו נדחו. כמו כן, ישנו צורך להשפיע על החלטות מועצת מקרקעי ישראל, ובנוסף, על הרשות המקומית לקבל כלים חוקיים לחכירה או קנייה של קרקעות מבלי שיש תקציב מאושר לכך ממשרד הפנים. בנושא התחדשות למגורים על ידי הבעלים הפרטיים, מציע תמריצים בדמות שילוב שימושי תיירות ומסחר, “שכל אחד יוכל להפוך את הבית שלו לשטח מניב”. מדגיש כי יש צורך בניסוח מדיניות שימור ושיתוף ציבור.

לאחר ציון כל החסמים, והכוח של המדינה ורמ”י בקידום הנושא, נשאלה השאלה כיצד ניתן להניע בפועל תהליכי התחדשות ביישובים הערביים מלמטה ובעידוד המדינה?

אדר’ אינאס חורשיד פאהום מהנדסת מועצה כפר קרע הציעה להרחיב את הגדרת ההתחדשות במחקר מעבר לגלעינים ההיסטוריים, גם להסדרה של שכונות חדשות יחסית מחוץ לגלעיני היישוב, גדולות – לדוגמא 2,500 יח”ד בכפר קרע, שנבנו באופן אורגני ללא היתר ובהן חוסרים רבים הדורשים השלמה והסדרה. בעידוד התחדשות עצמאית של התושבים, יש צורך בשילוב בין יד מכוונת לבין תמריצים. בנוסף יש צורך להשקיע בשטחים הפתוחים, וניתן לרתום זאת כמנוע לשכנוע אנשים להצטרף לתהליכי התחדשות עירונית – “כל עוד הסביבה שלהם מוזנחת, זה לא מעודד את זה”. על הנ”ל להיתמך בתקציבים ותמריצים מתאימים. ברמת המדיניות, לדעתה הדרך לקידום פרויקטי התחדשות הינה באמצעות הקמת מנגנון ממשלתי סמכותי, וועדה מיוחדת, בדומה לוועדות ותמ”ליות בהן כל גופי הממשלה הרלבנטיים מחליטים ביחד. יש צורך “לאגם את כל השחקנים הרלבנטיים בגוף אחד, גוף ממש חזק עם שיניים שיוכל לקדם החלטות אד-הוק”. מעידה שבמועצה השתמשו בצווי גינון וחניה לפיתוח שצ”פים וחניונים שהיו קריטיים לשירות התושבים.

אמין אבו חיה מנהל אגף מיעוטים במשרד הבינוי והשיכון מציין, ביחס להחלטה 922 כי המרקם הוותיק הוא מנוף כלכלי חשוב שצריך לקבל מענה, בין היתר בתחום ההתחדשות לדיור באמצעות תכניות כגון תמ”א 38, פינוי בינוי, שיקום שכונות ועוד. כיום, כל פעולה שמיושמת במרקם הוותיק היא פועל יוצא של יוזמה פרטית של משרד השיכון, אך לא מעבר לזה. לכן, לטענתו קיים צורך בהכנת החלטת ממשלה חדשה שתכלול ותתקצב את נושא ההתחדשות. כיום, מקדם המשרד כ-5 פרויקטי פיילוט בסכנין, טייבה, ג’יסר א-זרקא, כפר קאסם וערערה. המהלך מלווה בשיתוף ציבור רחב מזה של המחקר, “כמעט מבית לבית”. תובנות שעלו מכך הן שההתחדשות לא יכולה להיות רחבה מדיי, היא צריכה להיות נקודתית, ממוקדת ותוך שיתוף ציבור המאפשר לבנות חליפה מתאימה לצרכי המקום. לדוגמא, במקומות שיש בהם מבנים היסטוריים יתומרץ מרכיב השימור העצמאי או במקומות בהם ריכוז עסקים נדרשת התאמה לצרכיהם של בעלי העסקים. כיום, לדבריו, ניתן לתכנן את הפיילוטים הללו אך אין תקציב לתכנון מפורט ולאתגר המשמעותי שהוא הביצוע, לכן מטרתם להוציא אל הפועל תקדים משמעותי שיוביל תהליכים נוספים. כיום משרד השיכון מקדם יחד עם הרשות להתחדשות הקמת פורום כלל משרדי הוליסטי ורוחבי, בין משרדי הממשלה השונים – אוצר, פנים, משפטים, תחבורה, נגב וגליל, תיירות, שיאפשר לקדם מהלכים אלו.  

אדר’ יהונתן כהן ליטאנט מתכנן מחוז צפון לשכת התכנון במנהל התכנון מציין כי התחדשות עירונית היא יעד מרכזי, בפריפריה הצפונית בכלל ובחברה הערבית בפרט. הכלים המוצעים במחקר פרקטיים ומשמעותיים, שינויים כלכליים ושינויי חקיקה והוא רואה אותם שותפים מלאים לקידומם. הוא משתף בעשייה תכנונית של השנים האחרונות שלא נכללה במחקר, ולדעתו יש הכרח להכירה. בעקבות החלטת ממשלה על התכנית האסטרטגית לדיור⁸ נגזרה תוספת של כ-220,000 יח”ד במגזר הערבי במחוז הצפון עד שנת היעד 2040. בכדי לתרגמה בצורה איכותית לשטח, יצרו במחוז סדרה של מסמכי בחינה אסטרטגיים בקנה מידה אזורי, עבור 3 “גושים” עירוניים נבחרים – גוש לב הגליל, גוש שפרעם וגוש נצרת.⁹ הבחינה העלתה כי מצאי השטחים בתכניות הפיתוח החדשות למגורים, חלקן מאושרות חלקן בשלבים מתקדמים, נותנות מענה “מעל ומעבר”. מה שחסר או קיים חלקית, זו התייחסות למרכזים הוותיקים. לכן, בעבודה זו אותרו אזורים בעלי פוטנציאל להתחדשות ברמה האזורית, מרכזים עירוניים על דרכים וצמתים מרכזיות. במסמך נוסף, מקודמת התחדשות לאורך צירי הרכבת הקלה, באמצעות הגדלת זכויות לאורך הצירים.¹⁰ ברמה המקומית, במסגרת קידום 15 תכניות המתאר הכוללניות ביישובי החברה הערבית והדרוזית כל תכנית כוללת סימון מרקמים ותיקים להתחדשות והנחיות כיצד לחדשם. יתרה מכך, לשכת התכנון מחוז צפון, המליצה על כ-5 מתחמים לקולות קוראים לקידום תכניות התחדשות של הרשות להתחדשות, אך הוא מצר על כך שכל ערי מחוז צפון, אינן עומדות בקריטריונים, שהם כלכליים.

אדר’ מאיסה תותרי פח’ורי – חוקרת בתחום תכנון ערים, אוניברסיטת בן גוריון טוענת כי יש חשיבות להכרת הכלים הקיימים להתחדשות בתוך היישובים הערביים. היא משתפת בתובנות מתוך מחקר שלה העוסק בקודים מרחביים ודפוסי מגורים בישובים הערבים פלסטינים בישראל, בהם קיימת מערכת תכנון מסורתית בלתי פורמלית המבוססת על שני נדבכים עיקריים – הסכמות בין התושבים וקודים מרחביים. בהתאם למשטר המקרקעין העות’מאני, בקרקע פרטית פיתוח ייעשה על ידי הבעלים, ובציבורית, על ידי השלטון המקומי. ביישובים הערביים הבעלות בקרקע כמעט כולה פרטית, ונוצר אתגר של מחסור בשטחים ותשתיות ציבוריות. היא מציעה לייצר מערכת תכנון בדומה למערכת המסורתית, שיכולה להניע תהליכי התחדשות מסוג זה – מערכת תכנון גמישה, פתוחה ודינאמית המאפשרת לתושבים לבנות את המרחב באופן המתאים להם. באופן היסטורי, התפתח תכנון המבוסס הסכמות בין התושבים, שנעשה במוסדות חברתיים מקומיים, מעין “ועדות תכנון” של שתי משפחות או יותר המתאגדות סביב תשתית משותפת בה הן עושות שימוש כמו דרך או חיבור תשתיות חשמל ומים. הייחודי בוועדות הללו הן הכלים למציאת פתרונות משותפים ויצירת הסכמות. מערכת תכנון מסוג זה תאפשר יצירת אמון של התושבים. כמו כן, מתקיימת שמירה של ידע מקומי ומרחבי בזכות שלב ההערכה שלאחר התכנון, שמבצעים התושבים, מה שאינו קיים במערכת התכנון כיום. בנוסף, התכנון מבוסס על עקרונות מנחים ולא על תכנית קשיחה, כך נוצר מרחב לפתרונות מגוונים המתאימים לתושבים.¹¹

++

לסיכום, תהליכי ההתחדשות העירונית במגזר הערבי הכרחיים ברמה היישובית והלאומית, נמצאים בתחילת דרכם, ותלויים ברובם בתקצוב של המדינה. המחקר והתגובות אליו מציפים שאלות לגבי האופן בו יותווה התהליך. מהי הדרך ליצירת מהלכים בקנה מידה רחב? האם כתרגום של הכלים הפועלים במגזר הכללי – דוגמת תמ”א 38 ופינוי בינוי, או כתהליך מובחן ומותאם סוציו-דמוגרפית, מבוסס על הקודים של המערכת המסורתית, “מערכת תכנון גמישה, פתוחה ודינאמית”? והאם ניתן לקשור בין הכלים המוצעים לפיתוח דיור לאלו המיועדים לפיתוח תשתיות ציבוריות?