דברו במספרים! דיור בר השגה ותמהיל ברובע שדה דב

תכנון שדה דב התחיל עם הבטחה להיות מרחב עירוני חדשני וצפוף במרכז העיר שמביא גם בשורה חברתית עם ההטחה לדיור בר השגה ודיור מכליל. אך מה בין החזון למציאות? שתי רשימות בוחנות מה נשאר מן ההבטחה

בעוד כולם מתפייטים על הצורך במגוון וטופחים לעצמם על השכם על ‘המגוון’ ו’התמהיל’ המכליל שהוטמע בתכנית של רובע שדה דב, נשאלת השאלה מה נשאר מכך בפועל? האם דיור לקשישים ומעונות לסטודנטים הם דיור בר השגה? מה נשאר מההבטחה ל- 6900 יחידות דב”י (דיור בהישג יד)? התשובה סבוכה ודורשת התעמקות בפרוטוקולים והגדרות שונות (דיור מכליל, דיור מיוחד, דיור בהישג יד) ובמודלים שונים של שכירות ובעלות על הקרקע. מה שבטוח הוא שהכוונות היו טובות והן משקפות שינוי גישה והבנה אמיתית לצורך במגוון וביכולת להשתמש בקרקע לטובת מטרות חברתיות.¹ עם זאת, כפי שטוענים החוקרים ² בסופו של דבר המבחן האמיתי הוא מבחן ההקצאה– מספר היחידות המוקצות לדיור בר השגה, האם הוא באמת בר השגה ולמי? ³

לאור מגמת העיור וצמיחתן של הערים הגלובליות, הפך “דיור בר ההשגה” לכלי המשרת את קובעי המדיניות העירוניים, המבקשים להתמודד מול הקושי של שכבת מעמד הביניים להישאר בעיר בתנאים של יוקר דיור.⁴ “דיור בר ההשגה“(דב”י) ככלי תכנוני, עשוי לסייע לצמצום קיטוב חברתי וליצירת “תמהיל חברתי” שנתפס כהכרחי לחיות העירונית. נושא דיור בר השגה עלה לכותרות סביב תכנון שכונת שדה דב שעתידה לקום בצפון העיר תל אביב. הנכונות לשלב יחידות דב”י משקפת מגמה של פיזור היחידות בכלל העיר כולל בשכונות האמידות יותר.  דרך בחינת עשרות הפרוטוקולים לאישור התכניות ומסמכי מדיניות רלוונטיים, אראה כיצד סוגיה זו נדונה בין השחקנים המעורבים בתכנון – נציגי המדינה, העיריה, רשויות התכנון, מתכננים וגופים ציבוריים. ואציג כיצד המאבקים בין השחקנים והאינטרסים השונים משפיעים על ההקצאה של דיור בר ההשגה ויצירת תמהיל דיור על אחת מהקרקעות היקרות בתל אביב? רשימה זו תציג את הכוונות של המתכננים וברשימה הבאה אבחן מה קרה לאותו חזון כשנפגש בקרקע המציאות של שוק הנדל”ן בעיר.

רובע שדה דב- רקע

טרום הקמת המדינה, בשנת 1938, הוקם שדה התעופה ‘שדה דב’. ישראל רוקח מי שהיה ראש עיריית תל אביב, פנה לשלטונות המנדט הבריטי בבקשה לאפשר את הקמתו של השדה. בשנות ה-40 עם החרפת המצב הביטחוני באזור, נסגר שדה התעופה ונפתח מחדש ב- 1947 לשימושים צבאיים. בשנות ה-50 התפתחה פעילות השדה האזרחית ובשנות ה-60 החל השדה לקבל ציביון אזרחי-מסחרי.⁵  פינוי שדה התעופה איפשר תכנון להקמת רובע חדש, על עתודת קרקע גדולה, מהשטחים האחרונים המשמעותיים בתל אביב שנותרו לא מבונים. השטח הוא חלק ממה שנקרא “הגוש הגדול” – שטח אדמה השייך לבעלים פרטיים רבים, שחלקו הופקע מהם לטובת הקמת שדה התעופה. בסופו של הליך משפטי ארוך וסבוך, נחתם הסכם בין המדינה לבין נציגים של בעלי הקרקעות לפיו חלק מזכויות הבנייה הועברו למדינה, כך שבידי המדינה 80% מזכויות הבנייה, ובידי הבעלים הפרטיים כ 20% מהזכויות. בהמשך, ועדה ממשלתית הכריעה לטובת פינוי שדה דב, לאחר מאבק של עיריות תל אביב ואילת שהתנגדו לביטול קו התעופה הישיר בין הערים.  הממשלה החליטה להטיל על רשות מקרקעי ישראל לקדם יחד עם עיריית תל אביב את תכנון הבנייה לאזור. תכנון הרובע נעשה ע”י ועדת היגוי בראשות מהנדס העיר תל אביב, ותחת ניהול פרוגרמה ע”י אדריכל ארי כהן שנבחר מבין כמה הצעות לתכנון.⁶

העיקרון שהנחה את תכנית המתאר לרובע שדה דב היה לייצר רובע עירוני חדש בחלקה הצפון מערבי של העיר, שיתחבר למרקם העירוני הקיים וייצר רצף עירוני בין חלקי העיר. בשונה משכונות אחרות שקמו מצפון לירקון, העקרונות בבסיס התכנית מבטאים רוח תכנונית שונה. הרובע החדש תוכנן כרובע עירוני המשלב מגורים, מסחר, תעסוקה ומלונאות. ברחובות הראשיים מתוכננות חזיתות מסחריות, בכוונה לקדם עירוב שימושים. שטח התוכנית, כ- 1,450 דונם, מחולק לשלושה מתחמי תכנון, שלכל אחד מהם תכנית מפורטת נפרדת ובלתי תלויה. מתחמי התכנון יכילו מספר צורות של מבני מגורים, ויכלול בנייה מרקמית המקנה לרחוב חזית פעילה, בשילוב מבנים בגובה של עד  16 קומות ובנייה מגדלית בגובה של עד 41 קומות. הרובע יכיל 16,000 יחידות דיור מתוכן 6,900 דירות נכללו תחת הגדרה של דיור מכליל. בכדי לשלב יחידות דיור אלו, ועדת התכנון רשאית לאפשר הגדלת הצפיפות לפרויקט שגם כך מתאפיין בצפיפות גבוהה.⁷ תכנון הרובע מושתת על שימוש בתחבורה ציבורית, הליכתיות והפחתת השימוש בכלי רכב פרטיים. קו הרכבת הקלה (“הקו הירוק”) עובר בתחום התוכנית. גם בהיבט הקיימות מבקשת התכנית לשלב תפיסה חדשנית יותר וכוללת הנחיות לייצור של אנרגיה ממקורות מתחדשים, תוך גמישות לשילוב פיתוחים טכנולוגיים.⁸

חזון חברתי-תכנוני: דיור מכליל

הוועדה המחוזית הדגישה את החשיבות שראתה לקביעת תמהיל יח”ד ואת חשיבות ההקצאה לדיור בהישג יד, בפרט במנגנון הציבורי.⁹ על כן הקצתה 2400 מסך יחידות הדיור לדיור בהישג יד.” בדרך זו מבקשת התכנית לתמוך בעירוניות חדשה, הרואה אמצעי לקידום שוויון חברתי ולהקטנת הקוטביות. עוד יאפשר תמהיל הדיור המוצע התאמת הסביבה האורבנית לשינויים העתידיים לחול בה באמצעות מיתון השינויים הדמוגרפיים המהווים חלק בלתי נפרד הממחזר ומחדש חייה של העיר.” באופן ממוקד ברובע שדה דב מתקיימים שני מנגנוני ההשכרה של דיור בר השגה- יחידות דיור בקרקע עירונית שייבנו מתוקף התיקון לחוק המגדיר זאת כמטרה ציבורית. הדירות ייבנו על ‘שטחים חומים’, להשכרה לזכאים, במחיר מופחת לפרקי זמן קצובים. האחריות להקמת יחידות הדיור, תחזוקן ותפעולן היא על הרשות המקומית, או גוף ממשלתי, והקרקע תישאר בייעודה זה לצמיתות. בנוסף, יח”ד, לפי התוספת השישית לחוק, שייבנו על קרקע פרטית, גם הן יושכרו במחיר מופחת לזכאים לתקופות מוקצבות, וכן דירות להשכרה לטווח ארוך במחיר שוק.  דירות אלו, בתום תקופה של 20 שנים, משוחררות לידי הבעלים הפרטיים. בפסק דין שניתן בעתירת בעלי קרקעות כנגד ועדות התכנון בדרישה לפיצוי בגין הקרקעות שהופרשו לצרכי ציבור בייעוד של דב”י ציבורי, הדגישה השופטת יעל בלכר את חשיבות האבחנה בין מה שזוכה לאותו קטלוג של ‘דיור בהישג יד’:

“למרות ששני המנגנונים עונים להגדרת דיור בר השגה להשכרה, הרי שמדובר בשני הסדרים נורמטיביים שונים, שהם כלים תכנוניים שונים וייעודים תכנוניים שונים בעלי עוצמה שונה. יש לשים לב כי עפ”י התקנות הקיימות, הדב”י הציבורי מטיבו אינו יכול להיות בידיים פרטיות, והעברתו לידיים כאלו תשנה את פניו”¹⁰.

תכנית מתאר הסופית מגדירה את תמהיל יח”ד כדלקמן: “א. מס’ יח”ד: 9,100 יח”ד, בתוספת 6,900 יח”ד עבור דיור מכליל, מתוכן 2,400 בשטחים ציבוריים עבור דיור בהישג יד כמטרה ציבורית, כלומר דב”י ציבורי ב) יתר 4,500 יחידות הדיור הנותרות ייבנו במגרשים סחירים ויכללו תמהיל של דיור מכליל”.¹¹ בהגדרות התכנית מצוין כי “דיור מכליל” הינו כל אחד מסוגי מגורים אלה: א. יחידות דיור קטנות. ב. דירות להשכרה ארוכת טווח. ג. דירות עם תקן חניה 0. ד. מעונות סטודנטים. ה. דיור מוגן – דיור מוגן / דיור לתשושי נפש / דיור סיעודי (כולל שטחים נלווים למגורים, לרבות: אולמות מפגש וכינוס, חדרי פעילות, חדרי אוכל ומטבח, מתקנים רפואיים נילווים, לרבות מרפאות, שטחי מנהלה, אחסנה, מסחר נלווה כגון מסעדה ובית קפה, דיור תומך המאפשר שהות של מלווי המטופלים). ו. דיור-בהישג-יד כהגדרתו בתוספת השישית לחוק התו”ב התשכ”ה-1965 (כלומר, דב”י פרטי).

דיור בר השגה, דיור מיוחד או דיור מכליל?

קריאת הפרוטוקולים של דיוני הוועדה המחוזית, כותרות העיתונים ומסמכי התכנית כפי שאושרה לבסוף, מדגימה את המורכבות בנוגע להגדרת דיור בר השגה. גורמי התכנון מתפארים בהזדמנויות שונות ב”היקף חסר תקדים” של יחידות דב”י. אלא שגם בקרב הגורמים המקצועיים קיים בלבול ושימוש לא מדויק במושגים. במקרים רבים במהלך הדיונים הדוברים מציינים שיש כ- 7,000 יח”ד בהישג יד, ובכך מכלילים צורות דיור מיוחד כאילו הן זהות לדיור בהישג יד. בדיון בוועדה המחוזית, בתחילת הדרך, הציגו ארי כהן, הפרוגרמטור והגב’ פוסק, מנהלת הוועדה – את הדברים הבאים:¹²

“ארי כהן: לנושא של דיור בהישג יד – בתמהיל דירות אני אומר כמעט ש – 44 אחוז מסך יח’- הדיור הן דירות שעונות למונח דיור בהישג יד. גב’ פוסק – יו”ר הוועדה: כן. במקרה הזה, כאן, בזכות העובדה שאנחנו מוסיפים דיור בהישג יד, בהיקפים מאוד משמעותיים, של 40 אחוז מסך כל יח’ – הדיור, תוספת של כ – 7 אלפים יח’ – דיור לדיור בהישג יד, אנחנו לצורך הזה מגיעים לצפיפויות של 50 יח’ – דיור / דונם.”

במצגת לשכת התכנון כפי שהוצגה בפני הולנת”ע נכתב:¹³ “תרומה ציבורית: מתוך 16,000 יח”ד כ- 7,000 מתוכננת לדיור בר השגה…”. הדבר הוביל לעיתים לחוסר הבנה על המדובר. הדיאלוג הבא ממחיש באופן מעט ציני בלבול זה:

“גב’ דניאלה פוסק – יו”ר הוועדה: הבהרונת. הבהרונת פיצפונת. טוב חברים, אנחנו בהבהרה לתוכנית 0403931-507 – רובע שדה דב. תוכנית מתארית שאושרה להפקדה לא מזמן….צריך לתת פה הבהרה. שרמן, הבהירי נא. גב’ טלי שרמן: טוב. אז בהמשך לבחינה המשפטית שבוצעה בהתאם להחלטה, עלה הצורך להבהיר את מגוון יחידות – הדיור המוצעות בתוכנית. לאור זאת, מחליטה הוועדה לתקן את סעיף 1/א בהחלטתה מיום ה – 23 ליולי 2018 כדלקמן : א’ – מגורים …מספר יחידות – הדיור כ – 9100 יחידות – דיור בתוספת 6900 יחידות דיור עבור דיור מיוחד, מתוכן 2400 בשטחים ציבוריים עבור דיור בהישג יד כמטרה ציבורית…. 4500 היחידות הנותרות עבור דיור מיוחד ייבנו בשטחים סחירים ויכללו: מעונות סטודנטים, דיור מוגן, בתי – אבות, דיור להשכרה ויחידות – דיור בהישג יד על – פי הקבוע בתוספת השישית לחוק התכנון והבנייה, הכול בהתאם לחוק. דוברת : דיור מוגן או דיור מיוחד? גב’ טלי שרמן : אמרנו דיור מוגן ובתי – אבות. עו”ד דרורי שפירא : .. ודיור מוגן, שתי המילים יפות.”

אלא שלא מדובר בהבהרונת פצפונת כדברי יו”ר הועדה, ולא מדובר במילים יפות כדברי עו”ד שפירא היועצת המשפטית במינהל התכנון, כי אם בהבדלים בעלי משמעות הנוגעים להרכב הדיור, ויוצרים לעיתים מצג שווא. חוסר הבהירות משתקף גם בדרך בה מוצגת ומשווקת התכנית, כמו למשל בדוגמא הבאה, מתוך העיתונות הכלכלית: “אחרי שנים רבות של מאבק, סלל את הדרך לבניית אלפי דירות על אחת הקרקעות היקרות בישראל. בניסיון למנוע יצירת רובע לעשירים בלבד, החליטו גופי התכנון להקצות בו 6,900 דירות לדיור בר־השגה, מתוכן 2,400 בבעלות העירייה ו–4,500 בבעלות ממשלתית” (חורש, ה. 20.5.21, דה מרקר).

הארגונים החברתיים- ‘עמותת במקום- מתכננים למען זכויות תכנון’, ו’מרכז הגר למחקר ופיתוח מדיניות דיור חברתי’ הביעו חשש מהשימוש במונח של “דיור מכליל”.¹⁴ דברי ההסבר בהתנגדותם מתייחסים למבחן ההקצאה. לטענת הארגונים יש לקבוע כמות מינימלית מספקת של יח”ד בהישג יד מתוך הדיור המכליל, שכן דיור זה עלול להיות הכי נחות מבחינת הכדאיות הכלכלית לממש אותו, ובעל הקרקע סביר שיעדיף לבנות דיור מוגן או מעונות סטודנטים, בתי אבות או דיור להשכרה במחיר שוק. הם דרשו מהועדה להגיד אמירה יותר ברורה לגבי היחסים שבין סוגי הדיור תחת הדיור המכליל, שכן אחרת יחידות הדיור ברות ההשגה עלולות להיעלם בתוך הדיור המכליל. התכנית אינה קובעת גם מה האחוזים של דיור במחיר מופחת, לעומת דיור בהשכרה לטווח ארוך. אף שלאחרון יתרונות, הוא פתוח לכלל ולא רק לזכאים. ברירת המחדל במקרה זה היא יחס של 75%-25% לטובת השכרה ארוכת טווח. דרישת הארגונים היתה ל 100%. עם זאת, במכרז שפורסם לאחרונה ע”י החברה הממשלתית “דירה להשכיר” ¹⁵ ל- 324 יח”ד בשכונת אשכול, היחס שהופיע הוא של 50-50% בין שני סוגי השכירות. עובדה זו מלמדת אותנו כי קיימת גמישות המותירה פתח למו”מ בין השחקנים השונים על גובה ההקצאה הסופי.

הוועדה דחתה את התנגדות הארגונים, והשאירה את שאלת כמות יח”ד בהישג יד בשטחים הסחירים לשלב התכניות המפורטות, כך שניתן יהיה לבחון עוד את התמהיל המדויק של סוגי הדיור. הועדה המחוזית למעשה מעבירה האחריות למועצת הרשות המקומית לקבוע את היקף יחה”ד שיושכרו במחיר מופחת.   אין חולק על חשיבות מתן פתרונות דיור לסטודנטים, ו/או לקשישים, והדבר יוסיף לתמהיל החברתי של הרובע. אלא שכלל לא ברור האם מחירי הדיור המוגן יהיו בכלל נשיגים, ונשאלת השאלה האם זהו הייעוד המקורי של דיור בר השגה? נציג הארגונים התייחס בטיעוניו לזכות לדיור הוגן, ושאל מדוע תכנית יודעת לקבוע באופן מדויק וברור את רוחב המדרכות כך שיאפשרו את הזכות לדרך, אבל אינה מגדירה הוראות מדויקות להגנת הזכות לדיור הוגן?

תמהיל דיור ברובע שדה דב – מגוון דיור

המתכננים מתגאים לא רק בנתח של דיור בר השגה אלא גם בעקרון הגיוון המוטמע בתכנית. כפי שטוען חיים פיאלקוף, הפרוגרמטור: “תמהיל הדירות הוא יוצא דופן בקנה המידה שלו […] תמהיל זה נועד להבטיח שיש מגוון של משקי בית בגילאים שונים, בבעלות ההכנסה שונות. כדי להגיע לשכונה מעורבת. לא רק שימושים מעורבים אלא אוכלוסיות מעורבות בתכנית הזו”.¹⁶ כך גם אדריכל התכנית ורמ”י כולם מדברים על מגוון יחידות הדיור במגוון גדלים שיוביל לגיוון גילאי, משפחתי, מעמדי. ¹⁷

ה”שחקן” המרכזי המוביל את הדיון על תמהיל הדיור הוא ד”ר חיים פיאלקוף, כותב הפרוגרמה של תכנית שדה דב, לשעבר מנכ”ל משרד השיכון, ומומחה בנושא דיור בר השגה. במסמך שפרסמו בנושא תמהיל דיור שאמור לשמש כלי עזר לצוותי התכנון האסטרטגי,¹⁸ הם מציינים את היתרונות של תמהיל הדיור בשלוש רמות: הפרט שזוכה לחופש בחירה ומחזק את הקשר שלו לשכונה. ברמת השכונה נוצרת קהילתיות ותחושת השתייכות וברמה של הרשות המקומית- חיזוק היציבות והחוסן.¹⁹ על מנת לייצר גיוון דמוגרפי דרוש גיוון פיזי של המלאי הפיזי בחמישה אלמנטים – טיפוסי בינוי, גדלי דירות, צורת חזקה, סטנדרט, טווח מחירים. אך מבין חמשת המשתנים, מתרכז המסמך בפקטור של גודל הדירה. 90% מהדירות החדשות שנבנו בישראל היו של 4 חדרים ויותר, ובהתאם מחירן הגבוה. דווקא בתל אביב קיים מצאי של דירות קטנות, אבל כמעט ולא בשכונות הצפוניות. התכנון לרובע שדה דב כולל נתח של דירות קטנות- 25% דירות קטנות, ועוד 25% דירות של 3 חדרים. קובעי התכנית מציינים שיש לראות בכך “בשורה אמיתית”. ²⁰ כלומר החתירה למגוון בשדה דב מניחה שזה יצמח מיחידות הדיור הקטנות. 

השאלה אם בשכונת שדה דב שתקום על קרקע מהיקרות בישראל, התמהיל הפיזי יוכל לתת מענה, בנוסף להקצאת 2400 הדירות של דיור בהישג יד, גם לקידום השוויון החברתי והקטנת הקוטביות, או רק לתמהיל במובן הגילאי וההרכב המשפחתי? מבחינה מעמדית התשובה היא שככל הנראה לא.  ברשימה הבאה אבחן מה קרה לחזון  כשנפגש בקרקע המציאות של שוק הנדל”ן.