נטע זיואיך ניתן להפוך את תהליכי התחדשות עירונית להוגנים יותר, הן כלפי הדיירים והן כלפי הפריפריה? פרופ’ נטע זיו, מהפקולטה למשפטים עם ביקורת והצעות קונקרטיות לשינוי.
נקודת מוצא ערכית:
- הרחבת המונח התחדשות עירונית
ביקורת: התחדשות עירונית זוכה להגדרות רבות בספרות,1 וכמונח תיאורטי מכיל בתוכו פרקטיקות שונות ליצירת שינוי פיזי וחברתי באזור מסוים. דוגמא להגדרה תיאורטית רחבה של המונח ניתן למצוא בזו שהוצעה על ידי רוברטס וסקייס:
“Comprehensive and integrated vision and action which leads to the resolution of urban problems and which seeks to bring about a lasting improvement in the economic, physical, social and environmental condition of an area that has been subject to change.”2 (1999)]
בישראל, המדינה אימצה גישה מצומצמת יותר לפיה “מיזם להתחדשות עירונית” כהגדרתו בחוק הרשות להתחדשות עירונית הינו:
“בינוי במסגרת תכנית החיזוק (תמ”א 38), מיזם במתחם פינוי ובינוי, מיזם במתחם פינוי ובינוי במסלול מיסוי, מיזם בינוי-פינוי-בינוי או מיזם אחר שתאשר הממשלה לעניין זה”3
בהתאם להגדרה זו, התחדשות עירונית היא פעולה המוגדרת ביחס לכלים הרגולטורים דרכה היא מקודמת, ונכון לרגע זה הכלים העיקריים הם: תמ”א 384 ופינוי ובינוי על צורותיו השונות.5
הצעה: עמדתנו היא כי יש לעבור לבחינה רחבה יותר של המונח התחדשות עירונית, ולכלול בו תהליכים מעבר למיזמי פינוי בינוי פיזיים.
- הטמעת מטרות חברתיות בתהליכים מרחביים של התחדשות עירונית
ביקורת: על המטרות שעמדו בבסיס חקיקת החוק באמצעותו הוקמה הרשות להתחדשות עירונית ניתן ללמוד מהכתוב בסעיף 1 לחוק-6
“חוק זה מטרתו לקדם פעילות להתחדשות עירונית ולעודדה, להגדיל את היקף המימוש של מיזמים להתחדשות עירונית ולהאיץ את ביצועם לשם הגדלת היצע הדיור במרקם העירוני הבנוי, בשים לב לחשיבות שימור השטחים הפתוחים, ייעול השימוש בקרקע, חיזוק העירוניות, שיפור פני העיר ושיפור איכות החיים של התושבים לרבות מתן מענה הולם לצורכי האוכלוסייה המתגוררת במתחמים המיועדים להתחדשות עירונית, והכול, בין השאר, באמצעות הקמת רשות ממשלתית להתחדשות עירונית שתפעל בהתאם להוראות חוק זה.”
כפי שניתן להבין מהסעיף לעיל, גם בהתאם להגדרה המצומצמת להתחדשות עירונית שאומצה בישראל, התחדשות זו שואפת להשיג מטרות מרחביות וחברתיות יחד. אף שמזה זמן יש הכרה בחשיבות הטמעת ההיבטים החברתיים בהתחדשות עירונית, היבט זה אינו זוכה למקום מרכזי בתהליכים עצמם.
הצעה: שינוי מדיניות ונהלים בדרך באופן רשמי, כך הליכי ההתחדשות יכללו בחינה ובדיקה של ההשפעה של ההתחדשות על איכות החיים של התושבים, הן אלו המתגוררים במתחם והן בסביבה הקרובה. זאת, הן ברמת השלטון המקומי והן ברמה הארצית במסגרת הכרזה על מתחמי התחדשות עירונית וגיבוש מדיניות כוללת בתחום.
הצעה יישומית- כלים:
- יישום מדיניות חלוקתית מרכז-פריפריה
בעיה: מודל ההתחדשות העירונית הקיים אינו ישים בפריפריה, והדברים ידועים. משך השנים הועלו לא מעט הצעות בדבר הדרכים לממש “התחדשות” גם באזורים בהם ערכי הקרקע אינם מאפשרים קיומו של “פרויקט” העומד בתנאים הכלכליים המקובלים. הצעות אלו כללו למשל – מענקים ייעודיים, מענקים מקרן התחדשות עירונית, הקצאת מגרשי השלמה, ניוד זכויות וכן שכלול מנגנוני מימון (למשל זיכויי מס). עד היום, בפועל, אמצעים אלו אינם מיושמים.
הצעה: לקדם אמצעים אלו תוך התיעצות עם נציגי המגזר הפרטי בכדי לבחון דרכים לביצוע התחדשות עירונית בפריפריה.
- שינויים מבניים במודל ההתחדשות – הקטנת התמורה
בעיה: המודל הקיים של התחדשות עירונית מותיר את תוכן ההתקשרות בין היזם לבין הדיירים למשא ומתן פתוח. מצב זה יתר מיזמים בהם יזמים הבטיחו לדיירים תמורה גבוהה ביותר בכדי לקבל הסכמתם להיכנס למיזם. אין לכך כל הצדקה ויש לקבוע רגולציה המגבילה את התמורה אותה ניתן לתת לדיירים באופן שתייצר פרויקטים עם צפיפות נמוכה יותר, ואשר אינם מטילים עומס רב על התשתיות והשירותים הציבוריים הנדרשים. ההגבלה צרכיה להיות תכנונית ולא רק מיסויית: כלומר – לא יאושרו מיזמים בהם התמורה עולה על הגדלה בשיעור שייקבע. הצעה דומה מונחת לפתחה של מועצת העיר תל אביב.
הצעה: לשנות את המודל כך שתקודם רגולציה מקומית(או ארצית) המגבילה את שיעור התמורה לבעלי הדירות בהתאם לצרכים מקומיים.
*** נייר עמדה זה נכתב במסגרת קמפיין אקדמי בהובלת פרופ’ טלי חתוקה ראשת המעבדה לעיצוב ותכנון עירוני. מטרת הקמפיין לקדם סדר יום צודק ואיכותי בתחום ההתחדשות העירונית.
- תמר ארז ונעמי כרמון, התחדשות עירונית: סקירת ספרות ובחינת המקרה של שכונת פלורנטין בתל–אביב–יפו, המרכז לחקר העיר ואזור, הפקולטה לארכיטקטורה ובינוי ערים, הטכניון (1996). ↩
- Peter Roberts and Hugh Sykes (Eds.), Urban Regeneration: A Handbook, Sage, London [2 ↩
- סעיף 2 לחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע”ו– 2016. ↩
- תמ”א 38 – תכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידת אדמה, קיבלה תוקף ביום 18.5.2005. ↩
- “תכנית לפינוי ובינוי”- תכנית לפינוי לשם בינוי או לעיבוי בנייה לפי סעיף 14 לחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, התשע”ו– 2016. ↩
- חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, תשע”ו-2016 ↩