התחדשות עירונית בפריפריה | #3 קריטריונים לעיצוב סל כלים אזורי להתחדשות

בשתי הרשימות הקודמות בנושא, הצגנו ניתוח של המגמות הקיימות בתחום ההתחדשות העירונית בפריפריה, והצענו קווים מנחים ליצירת מנגנון מותאם ודיפרנציאלי בין אזורי הפריפריה הצפונית והדרומית. רשימה זו עוסקת בקריטריונים המרכזיים שצריכים לעצב את סל הכלים האזורי להתחדשות.

המאפיינים השונים של אזורי הפריפריה ממחישים את הצורך ביצירת סל כלים מובחן ומותאם להתחדשות עירונית. מעבר להבחנה הבסיסית שבין מרכז לפריפריה, שמחייבת לרתום את המדינה להניע תהליכי התחדשות בפריפריה ולשנות את תמונת ההתחדשות הנוכחית, השונות הגדולה שבין היישובים צריכה לקבוע את הקדימות ואת אופי הפתרונות המוצעים, הן באופי התכנון הפיזי והן בקווי המדיניות. להלן הקריטריונים המרכזיים שעשויים וצריכים לעצב את סל הכלים:

1. ערכי הקרקע

על פי מנגנוני ההתחדשות שהמדינה מפעילה כיום, רתימת המגזר הפרטי ליוזמות התחדשות תלויה בערכי הקרקע. השונות בערכים אלו תקבע את מידת המעורבות שנדרשת מן המדינה ביישובים השונים.

מחוז צפון: מאופיין ברובו בערכי קרקע נמוכים-בינוניים (12,500-10,000 ש”ח למ”ר). ערכי הקרקע הנמוכים ביותר נמצאים בעפולה (10,000-8,000 ש”ח למ”ר) ובבית שאן (5,500-3,000 ש”ח למ”ר). ערכי קרקע גבוהים יחסית למחוז נמצאים בערים נוף הגליל ויקנעם עילית (15,000-12,500 ש”ח למ”ר).

מחוז דרום: ערך הקרקע הממוצע ברהט נמוך במיוחד ועומד על 3,500 ש”ח למ”ר. הערים היהודיות הבינוניות ממזרח וממערב לבאר שבע (שדרות, נתיבות, אופקים, ירוחם, דימונה, ערד) מתאפיינות בערכי קרקע נמוכים-בינוניים (10,000-8,000 ש”ח למ”ר). קריית מלאכי, קריית גת ואשקלון מתאפיינות ברמת מחיר בינונית (12,500-10,000 ש”ח למ”ר). ערכי קרקע גבוהים יחסית למחוז נמצאים בערים באר שבע (כ- 15,000-12,500 ש”ח למ”ר) ובאשדוד (20,000-15,000 ש”ח למ”ר).¹

2. מדדים סוציו-אקונומיים

העובדה שהרשויות הפריפריאליות ממוקמות באשכולות הנמוכים של המדד הסוציו-אקונומי מצריכה התייחסות לאופי של פתרונות הדיור החדשים כך שהם יהיו בהלימה לתרבות החיים, לאפשרויות התחזוקה ולצרכים קהילתיים. יש להקדיש מחשבה למשמעות האפשרית של תהליכים כגון פינוי-בינוי לקהילה קיימת, ולהתייחס לכלי מדיניות נלווים בתחומי ההכשרה המקצועית, התעסוקה והרווחה. מכיוון שהרוב המכריע של יישובים אלו מתאפיינים גם בהגירה שלילית, יש לבחון את הצורך במתן תמריצים לאוכלוסייה חדשה, או לחלופין לבחון נקודות מבט ואסטרטגיות אחרות לתהליך ההתכווצות העירוני, בדגש על תכנון קומפקטי ועל אורח ואיכות החיים ביישוב קטן.

מחוז צפון: היישובים במיפוי הם יישובים שאוכלוסייתם מונה מעל 5,000 נפש (ברובם מעל 10,000). פרט לנהריה ולכרמיאל, כולם משתייכים לאשכול סוציו-אקונומי 5 ומטה. ריכוז גבוה של רשויות עירוניות במדד סוציו-אקונומי 3-1 נמצא במרכז המחוז, באזור הגליל התחתון, והוא כולל את הרשויות הערביות סכנין, עראבה, טמרה ושפרעם ואת הערים עכו, צפת ומגדל העמק.

מחוז דרום: היישובים במיפוי הם יישובים שאוכלוסייתם מונה 10,000 נפש לפחות. ארגז הכלים לתהליך התחדשות צריך להביא בחשבון שלוש קבוצות שונות של יישובים: בקבוצה הראשונה נמצאות הערים הגדולות של המחוז, שאוכלוסייתן מונה מעל 100,000 נפש – באר שבע, אשדוד ואשקלון, אשר נמצאות באשכול 5; בקבוצה השנייה נמצאות ערים קטנות ובינוניות שאוכלוסייתן מונה עד 75,000 נפש (אך בממוצע כ- 25,000 נפש) והן באשכול סוציו-אקונומי 3 או 4 – ירוחם, דימונה, ערד, אופקים ונתיבות; בקבוצה השלישית נמצאות הערים הבדואיות שהוקמו במסגרת תוכנית ממשלתית להקמת יישובי קבע לאוכלוסייה הבדואית בנגב מתחילת שנות השבעים ואילך, והן כולן באשכול סוציו-אקונומי 1. העיר אילת, דרומית לגבולות המיפוי היא העיר היחידה במחוז דרום שהיא באשכול סוציו-אקונומי 6. מיקומה הגאוגרפי של אילת כעיר קצה, בידודה היחסי, הנכסים הטבעיים ומנועי הצמיחה מבוססי התיירות ידרשו ככל הנראה התייחסות נפרדת להתחדשות עירונית בתחומה.

3. טיפוסים של רקמות עירוניות

מאפייני הרקמה העירונית מהווים נקודת מוצא שונה ומגוונת להתחדשות. בערים היהודיות בשני המחוזות הפריפריאליים רקמת המגורים הוותיקה היא בעלת מאפיינים דומים – מבני שיכון בני 4-2 קומות, אשר נבנו בעיקר בשנות החמישים והשישים ואשר אינם עמידים בפני רעידות אדמה ובפני סיכונים ביטחוניים. הבינוי ביישובים הערביים בצפון וביישובים הבדואיים בדרום הוא שונה בתכלית.

במחוז הצפון המאפיינים הייחודיים של היישובים הערביים מחייבים פרדיגמה תכנונית שונה² למימוש התחדשות עירונית. יישובים אלה, שהם בקנה מידה בינוני וקטן, היו בעברם לרוב יישובים כפריים, שעיקר אספקת המגורים שבהם מבוססת על בנייה עצמית על קרקע בבעלות פרטית. ישנה שונות ביניהם מבחינת גודל, צורת התפתחות, עוצמת הביקוש למגורים והבדלים במימוש של זכויות הבנייה המוקנות על פי תוכניות מאושרות. תהליך התחדשות ביישובים הערביים הוא תהליך אורגני המתרחש באופן רציף ברמה הפרטית, אך הוא נעשה ללא תכנון כולל וללא התייחסות למרחב הציבורי ולתשתיות היישוביות. למרות התהליך הרציף, בתוך היישובים ישנם “כיסים” המחייבים התחדשות.³

במחוז הדרום, נוסף על העובדה שמדובר בקרקע פרטית ובבנייה צמודת קרקע, העיירות הבדואיות מתמודדות עם סוגיות תכנוניות אחרות, כגון מחסור בשירותים עירוניים ובשטחים ציבוריים פתוחים, צפיפות, ממשק מגורים-חקלאות, ציפוף ועיבוי אזורים, מחסור בשטחים מניבים ובמוקדי מסחר ותעסוקה, מקומו של היישוב במערך האזורי ועוד.

ישנן נקודות מרכזיות נוספות שאינן מובאות כיום בחשבון בתהליכי ההתחדשות:

סיכונים סייסמיים ותכנון מותאם אקלים

מדינת ישראל ממוקמת באזור פעיל מבחינה סייסמית, ומבנים רבים בפריפריה חשופים לסכנת פגיעה וקריסה בעת רעידת אדמה.⁴ יש להביא בחשבון את רמת הסיכון הסייסמי בהקשר של מתן קדימות גבוהה להתחדשות ולחיזוק. יש להביא בחשבון את השונות האקלימית בפיתוח טיפולוגיות הבינוי ואופי המרחב הציבורי.

במחוז הצפון: הערים הממוקמות לאורך השבר הסורי-אפריקני – קריית שמונה, צפת, חצור, טבריה ובית שאן – נמצאות ברמת הסיכון הגבוהה ביותר. מבחינה אקלימית, אזור השבר הוא גם בעל מאפיינים אקלימיים קיצוניים יותר, והאקלים שבו מוגדר צחיח-למחצה ומחייב התייחסות מיוחדת בכל קני המידה התכנוניים.

במחוז הדרום: רמת הסיכונים הסייסמיים היא נמוכה יחסית למחוז צפון. בדרגת הסיכון הגבוהה ביותר נמצאת העיר אילת. מבחינה אקלימית, ערד, ערערה שבנגב, דימונה וירוחם ממוקמות באזור אקלים צחיח שמאפייניו האקלימיים קיצוניים יותר, ושש ערים ממוקמות באזור צחיח-למחצה. נדרשת התייחסות מיוחדת לנושא האקלימי בכל קני המידה התכנוניים. קריית גת, קריית מלאכי, אשדוד ואשקלון בצפון מערב המחוז ממוקמות באזור אקלים ים-תיכוני.

מנועי צמיחה כלכלית ופריסתם במרחב

תהליך התחדשות עירונית צריך להביא בחשבון היבטים הקשורים במנועי צמיחה כלכלית ופריסתם במרחב, שכן ישנה זיקה בין התחדשות למגורים להכנסת הון אנושי חדש ליישוב, אשר יועסק בעיר או באזור על בסיס הכלכלה הקיימת בו. במילים אחרות, הפרוגרמה לדיור צריכה להתאים למשאבים העירוניים-אזוריים, וככל שיהיה צורך – כך למשל בערים המרוחקות ממוקדים מטרופוליניים – ליצור חשיבה הוליסטית, לא רק על מגורים אלא גם על היבטים תומכים של תעסוקה ושירותים.

מחוז הצפון נשען על מנועי הצמיחה הבאים: תעשייה ותעשיות מתקדמות כגון פוד-טק ואגרו-טק; אזורי תעסוקה שבהם יש “האבים” של הייטק; מוסדות אקדמיים ותיירות; והערים המרכזיות שבהן יש מסחר ותעסוקה. יש שוני בין הגזרה המערבית של המחוז לגזרה המזרחית מבחינת מצאי מנועי הצמיחה וסוגם. הבדל זה בא לידי ביטוי בהתייחסות המופיעה בכלל התוכניות המחוזיות שנערכו במהלך השנים.⁵

באשר לגזרה המערבית, הגליל המרכזי מושפע מחיפה ומקיים עימה יחסי גומלין כלכליים – זרמים של יוממות, הון אנושי, הון כלכלי, אספקת שירותים ומוצרים ועוד. האזור מתאפיין בריכוז גבוה של אזורי תעשייה ותעשיית הייטק. בשונה ממנו, הגזרות המזרחיות אינן מושפעות מחיפה ישירות, והערים והאזורים שבהן מנהלים מערכות כלכליות “עצמאיות”, בעיקר מול עצמן; לעיתים הערים אף נמצאות בקונפליקט כלכלי מול האזור הכפרי המקיף אותן, וסובלות ממחסור בהון אנושי, במנועי צמיחה ובאמצעי ייצור. באופן כללי, בגזרות המזרחיות יש ריכוז גבוה יותר של תיירות ושל חקלאות, ויש בהן תעשייה מסורתית.

מחוז הדרום באזור הדרום ישנו מוקד מטרופוליני אחד – “מטרופולין באר שבע” – שיש אליו סף יוממות של למעלה מ- 20% מן המועסקים ביישובים הסמוכים אליו. על פי הנתונים שאליהם התייחסנו,⁶ תחום ההשפעה של מטרופולין באר שבע הוא מצומצם, סך המועסקים בו עומד על כ-85,000 איש, ומרבית ערי המחוז נמצאות מחוץ לטווח היוממות אליו. בשנים האחרונות העיר מקדמת חזון של מרכזי תעסוקה בתחום הסייבר וההייטק, וכן נערכת לקלוט ולספק שירותים למשפחות של אנשי קבע שצופים כי יעברו לדרום בעקבות הקמת עיר הבה”דים⁷ בצומת הנגב. רקמות מגורים חדשות ומתחדשות יש לתכנן בזיקה לאופי האוכלוסייה שמצפים לקלוט. מיקומן הגאוגרפי של אשדוד ושל קריית מלאכי, בגבול הדרומי של מחוז המרכז, ממקם אותן בטבעת החיצונית של מטרופולין תל אביב.

לסיכום, על מנת להניע תהליכי התחדשות בפריפריה המדינה נדרשת לשינוי כיוון משמעותי ולמתווי מדיניות חדשים וישימים. מתווים אלו צריכים לכלול התייחסות לשונות הקיימת בתוך אזורי הפריפריה בהיבטים כלכליים, חברתיים, פיזיים ואקלימיים, מתוך הבנה שהתחדשות עירונית מצריכה עיצוב סל כלים מותאם, הכולל התייחסות הוליסטית למאפיינים אלו.

ברמה המתודולוגית מומלץ לקדם מדיניות אזורית להתחדשות עירונית אשר תתבסס על מנועי הצמיחה הכלכליים. חוסר בתעסוקה בפריפריה הוא החסם העיקרי, ובעקבותיו נרשמת הגירה שלילית מערי הפריפריה. כמו כן, למודלים של התחדשות משולבי תעסוקה ושטחים מניבים יכולים להיות יתרונות, כמו למשל “הנמכת” המבנים יחסית למודל ההתחדשות מבוסס הרווח הקבלני הקיים. בהתאם לכך עלינו לאפיין את ענפי התעסוקה והתעשייה בכל עיר ואזור: מה יודע ההון האנושי המקומי “לעשות”? האם רוצים לפתח גם ענפים נוספים?

מנועי הצמיחה הכלכליים צריכים להיות הבסיס להגדרת תתי-אזורים – קלאסטרים של התחדשות. תפיסת הקלאסטרים (Economic Clusters) מניחה כי צמיחה כלכלית אזורית איננה אחידה, אלא מתרחשת ב”קלאסטרים” – תתי-אזורים המתגבשים סביב תעשיות ליבה. קידום אזורים עכשווי בעולם נעשה ברוח “האזוריות החדשה”, תוך שימוש בפרקטיקה הנשענת על תפיסה זו.⁸ פרדיגמה זו מגלמת הזדמנות משמעותית בייחוד עבור אזורים פריפריאליים, הסובלים מקשיים מבניים במשיכת השקעות והון אנושי ומחוסרים בתשתיות. מבחן המציאות מראה, כי תפיסות ותיקות של “אזוריות הרווחה” או של “אזוריות יזמית” הרעו עימם. הפרדיגמה המכלילה, הרב-תחומית, שמתייחסת לפוטנציאל האזורי הייחודי, מהווה הזדמנות לצמצום פערים כלכליים ופערי פיתוח מול אזורים עירוניים מרכזיים ולקידום סביבות חיים טובות יותר ורווחה לתושבים.