מעט פרויקטים ותכניות בתחום ההתחדשות מתרחשים ביישובים ערביים.  בנייר קצר זה אציג מספר היבטים של הגישה והיישום למימוש מדיניות תכנון התחדשות העירונית ביישובים הערבים תוך בחינה של המתח בין ההיבטים הייחודיים לאוניברסאליים

סוגיית ההתחדשות העירונית נמצאת במרכז סדר היום הציבורי והתכנוני. ממשלת ישראלה הקימה את הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, במטרה לייעל את השימוש במשאבי הקרקע ולהעמיד פתרונות מגורים בסביבות קיימות, כחלופה להמשך גלישה של הבנייה לשטחים חקלאיים ופתוחים. הפתרונות הבולטים בהתחדשות עירונית הם אין-פיל (Infill), עיבוי, ציפוף, וחידוש שכונות מדורדרות פיסית וחברתית במרכזי ערים. כיום, עיקר הפרויקטים והתכניות בתחום ההתחדשות בהובלת הרשות להתחדשות עירונית, הם בערים הגדולות באזור המרכז. מעט, אם בכלל, פרויקטים מבוצעים בערי הפריפריה הבינוניות והקטנות, ובכלל זה ביישובים הערבים.

ההכרה בשונות של היישובים הערבים הביאה את הרשות להתחדשות עירונית לבחור חמישה יישובים שמבוצעים בהם פרויקטים. זהו פיילוט ממנו מבקשים להפיק תובנות ולקחים, לקראת התאמת המדיניות התכנונית והתקציבית למימוש התחדשות ביישובים הערבים. בנייר קצר זה אציג מספר היבטים של הגישה והיישום למימוש מדיניות תכנון התחדשות העירונית ביישובים הערבים תוך בחינה של המתח בין ההיבטים הייחודיים לאוניברסאליים.

נקדים ונציין התחדשות עירונית מבטאת ערכים סוציו-תרבותיים וכלכליים מוחשיים ולא מוחשיים שיש להם ביטוי פיסי, קהילתי וסביבתי הדורש איזון בפיתוח בין המרחב הפרטי לציבורי. כמו כן תכנון ופיתוח ההתחדשות העירונית הינם תלויי הקשר מבני, תפקודי, סוציו-תרבותי, כלכלי, סביבתי, קנייני, פוליטי ומנהלי. לכן, בעת תכנון ופיתוח ההתחדשות, טעות להעתיק ולחקות ממקום אחר, אלא קיים צורך לפתח ולממש את הפתרון התכנוני והסדרי המימוש של ההתחדשות לפי פרדיגמת התכנון הצומחת מלמטה למעלה, והתאמה לפרדיגמה ולדוקטרינת התכנון הנהוגה מלמעלה למטה בדגש על היבטים פיסיים כלכליים.

ייחודיות תלוית הקשר

מה הם המאפיינים הייחודיים של היישובים הערבים המחייבים פרדיגמה תכנונית שונה למימוש ההתחדשות עירונית, אם בכלל? היישובים הערבים הם יישובים בקנה מידה בינוני וקטן, העיר הערבית הגדולה ביותר, נצרת, מונה כשמונים וחמישה אלף נפש. רוב היישובים הערביים היו בעברם ישובים כפריים שעיקר אספקת המגורים בהם מבוססת על בניה עצמית על קרקע בבעלות פרטית. בין היישובים הערבים קיימת שונות מבחינת גודל, צורת התפתחות, עוצמת הביקוש למגורים, והבדלים במימוש של זכויות הבניה המוקנות על פי תכניות מאושרות.

תוספות הבנייה ביישובים הערביים נעשית על בסיס מחזור דורי, או על ידי הרחבת מגורים ומשפרי דיור בקרקע אשר ברובה הינה בבעלות פרטית ומוגבלת. חלק מהיישובים נמצאים באזורים רגישים מבחינה טקטונית, בשוליים של השבר הסורי אפריקאי, אך אינם עומדים בתנאים ואמות המידה של תכנית תמ"א 38, בין השאר בגלל היעדר היתכנות כלכלית למימוש תמ"א 38 בנוסף לחסמים מבניים וסוציו תרבותיים המעכבים יישומה. בנוסף, האוכלוסייה ביישובים הערבים מבקשת לפתח את המרחב הציבורי והסמי ציבורי, ומבקשת לחדש את התשתיות העירוניות שיתאימו לתהליך העיבוי והציפוף המתקיים ביישוב בכלל, ו"בשכונה" המוצעת להיכלל בפרויקט התחדשות עירונית בפרט. מיותר לציין כי קשה לתחום את הגבולות המוצעים ל"שכונה" או המתחם המיועד להתחדשות. כך שבכל פרויקט של התחדשות עירונית קביעת גבולות המתחם/ השכונה  הינם מנחים בלבד, ובעת מימוש יהיה צורך לבחון את הממשקים עם הסביבה של השכונה ולבחון את המחברים עם שאר חלקי  היישוב והבנייה העוטפת את השטח המיועד להתחדשות.

חשוב לציין כי תהליך התחדשות ביישובים הערבים הינו תהליך אורגני המתרחש באופן רציף בגלעיני היישובים הערבים. תהליך זה התרחש קודם לייזום תהליך התחדשות העירונית המודרני היזום על ידי מוסדות התכנון, והוא ביטוי של הגבלות על התרחבות הבנייה וגלישתה לשטחים חקלאיים. הגבלה זו דחפה בעלי בתים להרוס בתים ישנים בגלעין היישוב ולבנות בתים חדשים, או להוסיף קומות ולהרחיב בתים. תהליך התחדשות זה נעשה ללא תכנון כולל וללא התייחסות למרחב הציבורי והתשתיות היישוביות.  תהליך התחדשות זה גרם לבנייה של מבנים רב קומתיים בהתאם למחזור הדורי במשפחה, בעיקר על קרקע פרטית ביוזמה עצמית.  תהליך זה, כלל גם עם כניסה של דורות חדשים שרמתם הכלכלית הינה גבוהה בממוצע מהוריהם, מה שהביא למצב  שבו בחלק מגלעיני היישובים הערבים מתגוררים מעמדות ביניים, בסמוך למעוטי יכולת. דהיינו, במרכז היישובים לא התפתחו  שכונות מעמדיות נפרדות.

במקביל, מתפתח תהליך התברגנות "גי'נטריפיקאציה" תוך משפחתי ושיוכי. בשונה מהמודל של התברגנות שכונות המתרחש בערים גדולות המבוסס על מעבר של אוכלוסייה חזקה להתגורר במקום אוכלוסייה חלשה, תוך שהיא משתמשת במנגנון התחדשות שכונות (כלכלי נדל"נסטי או סוציו-תרבותי) הכולל החלפה של האוכלוסייה, בגלעיני היישובים הערבים קיים תהליך של המשכיות מגורים של המשפחה במרחב השיוכי שלה. הן בגלל הקשר והתלות שלה במקום , והן בשל מגבלות המסחור בקרקע ובמבנים.

סיכום היבטי הייחודיות 

על כן מה הייחודיות של  תהליך ההתחדשות בגלעיני ובשכונות הוותיקות של היישובים הערבים. להלן ננסה לסכם בנקודות את היבטי הייחודיות:

  • תהליך ההתחדשות מתרחש לפי מחזור דורי משפחתי עקב התלות השיוכית במקום (Attachment to place) .
  • ההתחדשות מתקיימת על בסיס תחלופה בין דורית בעיקר בתוך המשפחה. במקרים רבים, הסדרת חלוקת הרכוש בין היורשים מבוצעת על בסיס המנהגים, ולא בהכרח על בסיס חוקים, וכוללת החלפת זכויות או הסדרתן בהתחשב בעיקרון הוויתור או ההתמרה ההדדית התוך משפחתית/ חמולתית/ עדתית.
  • תהליך ההתחדשות האורגנית הינה תוצאה של אילוצים ומגבלות פיתוח היישובים, שיצרו מגבלות על זמינות של קרקע שתאפשר העמדת קרקע לבניה למחוסרי דיור בתוך היישוב, מה שדחף אוכלוסיית מחוסרי קרקע ודיור להתכנס לתחום הגלעין והשכונות הוותיקות שהיוו גם "מפלט" או אפשרות זמינה לבניה לאחר הרסיה, וזאת  על פי תכניות מתאר המאפשרות התחדשות, אך אוסרות התרחבות וגלישה לשטחים חקלאיים פתוחים.
  • ההתחדשות ברובה נעשית לא משיקולים נדל"ניים בקרקע או בדירות ואינה מבוססת על שוק חופשי, אלא הינה מוגבלת ומותנית בשיקולים סוציו-תרבותיים שמייצרים את המרחב.
  • עקב ההגירה המועטה בין היישובים, עיקר הביקוש להתחדשות בא לענות לצורכי היישוב והמשפחות מחוסרי הדיור המקומיים, ולא בכדי למשוך אוכלוסיית מהגרים מיישובים אחרים.
  • למרות השונות בין היישובים הערבים, מבחינת גודל, מיקום, שיוך אתנו-דתי, עד כה, וכנראה בעוד שני העשורים הבאים, תהליכי הגירה הבין יישובים ערבים יהיו מועטים יחסית, דבר אשר ישליך על הביקוש להתחדשות בגלעיני היישובים הערביים. אם תתרחש הגירה בין יישובית מעין זו, הקליטה שלה ביישוב היעד תהיה בשכונות החדשות בשולי היישובים הגדולים קולטי מהגרים, ומעט מאוד יחדרו להשתקע בגלעיני והשכונות הוותיקות, שימשיכו להיות בעלי נטייה לשימור שיוכי חמולתי/ אתני/ עדתי.
  • עיקרון של עירוב שימושים מתרחש בתוך האזורים המתחדשים הכוללים שילוב עסקים/מסחר/תיירות/ מלאכה  עם מגורים, אך הביקוש הקטן מצמצם את הנראות והנוכחות של שילוב שימושים זה בחלקים המתחדשים אורגנית ביישובים הערבים.
  • גלעיני היישובים הערבים והשכונות הוותיקות, ברובם אינם סובלים מריקנות ומהזדקנות פיסית וחברתית, בגלל תהליך ההתחדשות הפיסית והחברתית המתקיים באופן אורגני. עם זאת נשארו בתוכם כיסים המחייבים התחדשות. כיסים אלה כוללים מבנים מונומנטים דתיים, ארכיאולוגים, היסטוריים בעלי ערכים לשימור מורשת, שאין הפרטיים יכולים לקדמם, אלא נדרשת יוזמה של רשות ציבורית.
  • נוצרת אי התאמה, ואף סתירה בין תהליך ההתחדשות האורגני במרחב הפרטי לבין ההתחדשות התשתיות הציבוריות במרחב הסמי ציבורי והציבורי. אי התאמה זו מייצרת פערים ברמת הפיתוח, גודש תנועה וחניה, מחסור בשטחים ובתשתיות ציבוריים מפותחים. פערים אלה פוגעים באיכות החיים של התושבים.
  • אומנם תהליך ההתחדשות האורגני מתרחש על בסיס הסדרים בין בעלי זכויות במקרקעין על פי מנהגים, אך אינם תואמים את כללי חוק המדינה התקף, מה שעלול לייצר חסמים בשימור, חידוש, הוצאת היתר בניה והבחנה ברורה בין המרחב הקנייני הפרטי לציבורי.
  • העדר רישום המקרקעין הפורמאלי על פי הסדר ועל פי תכנית חלוקה מאושרות לפי תכניות לצורכי רישום (תצ"ר), מהווה עכבה וחסם לקבל מימון ומשכנתא מבנקים, מעכב מסחור בקרקע, וכמו כן בניה קבלנית/או תמיכה במימון התחדשות עירונית.
  • תהליך ההתחדשות אינו רק תקף למבני מגורים בגלעין היישובים, ו/או בשכונות הוותיקות העוטפות את הגלעין, אלא מחייב התחדשות התשתיות של מערך הדרכים, החניה, השצ"בים, המב"צים, ותשתיות רטובות (מים, ביוב, ניקוז) ותשתיות יבשות , רשת החשמל, הטלפון במטרה לתקנן אותם.

אמצעי מדיניות וארגז כלים

בהתחשב בהיבטים הייחודיים של תהליך התחדשות ביישובים הערבים, קיים צורך לגבש מדיניות  וכלי תמיכה מותאמים לקונטקסט שלהם, בהתחשב לנקודות שהוצגו לעיל. מדיניות זו כוללת גם גיבוש ארגז כלים תכנוני שיקבל ביטוי במסמכי המדיניות התכנונית לקידום תהליך התחדשות עירונית ביישובים הערבים. להלן מוצעים מספר צעדי מדיניות לקידום התחדשות עירונית ביישובים הערבים.

  1. יש להכיר בשונות הקיימת בין היישובים הערבים ולהתחשב בייחודיות שלהם, בכלל זה בתהליך ההתחדשות האורגני המתרחש בהן ולקדם אותו. הכרה זו  תעודד  חלוקת היישובים הערבים בהכללה לארבעה קבוצות התייחסות. א. יישובים עירונים המנוהלים על ידי עיריות. ב. יישובים מנוהלים על ידי מועצות מקומיות מעל עשרת אלפים נפש. ג. יישובים עם אוכלוסייה של פחות מעשרת אלפי נפש. ד. יישובים כפרים בהם פחות מ-2000 תושבים, שחלקן נמצאות במועצות אזוריות או שהן אינם מוכרים עדיין על ידי המדינה. לכל קבוצה יש להכין ארגז כלים מותאם לקידום ההתחדשות של הגלעין והמעטפת שלו הכוללת את השכונות הוותיקות.
  2. יש לקדם את הסדר המקרקעין ורישומה על פי החוק בכדי להפוך את המחזיקים לבעלים ולקדם את תהליך הסדרת שרשרת הבעלות על הקרקע הכוללת מחזור דורות של יורשים/רוכשים, במטרה לצמצם אפשרות קיום מושאע מודרני, הוריזונטלי וורטיקאלי.
  3. יש לתמוך תקציבית בחידוש, פיתוח ותקנון התשתית העירוני והמרחב הציבורי במרחב היישובי בכדי לקדם ולתמוך בתהליך ההתחדשות הפרטי האורגני. בהקשר זה מוצע להקים קרן ייעודית המעמידה תקציבים צבועים לרשויות מקומיות לפיתוח המרחב הציבורי, וגם ליזמים פרטיים המחדשים מבנים, ומאפשרים מימוש ההתחדשות בכלל זה ויתור חלק מהמרחב הפרטי שלהם לטובת המרחב הציבורי. העברות תקציביות אלה יתבססו על אמות מידה שיגובשו על ידי צוות מקצועי שיוקם על ידי הרשות הממשלתית להתחדשות בשיתוף ועד ראשי הרשויות המקומית הערביות.
  4. יש להשתמש במדד של גידול יחידות הדיור/אין-פיל ((Infill אחד המדדים לתמיכה תקציבית ציבורית בהתחדשות עירונית. בנוסף יש להוסיף מדדים נוספים כגון העמדת פתרונות חניה, שמירת קו בניה, ניצול זכויות אויר למרות שהתכניות מאפשרות קו בניה 0, במטרה להגדיל את המרחב הציבורי, בכלל זה הרחבת שלד הדרכים, ויעוד של שטחים לשימושים ציבורים כגון גני ילדים, מרכזים קהילתיים, מגרשי ספורט משולבים וכד'.
  5. יש לעודד פיתוח הסדרים בתוך המשפחה המורחבת  לבניה, ומיתון הסכסוך על הבעלות על הקרקע, תוך פישוט והקלה של תהליך הרישום של המקרקעין הבנויים, בכלל זה הפחתת המיסוי (המקרקעין/ השגת היתרי בניה) על תוספת דירות או הרחבת מבנים וחלוקת הדירות. במסגרת זו יש להכיר בהסדרים החברתיים וההסכמים בתוך החמולה והמשפחה המורחבת בעניין חלוקת הקרקע (הוריזונטלית) או חלוקת המבנה (ורטיקאלית) לפי קומות. הכרה זו על ידי מוסדות התכנון, רשויות מס ורישום מקרקעין תתרום רבות לקידום התחדשות והוצאת היתרי בניה, בכלל זה השגת מימון מהבנקים לעידוד ההתחדשות.
  6. יש להכיר בהתארגנויות בעלי אוריינטציה שיוכיות/ משפחתית חמולתית כמנגנון לעידוד התחדשות עירונית והכרה בווקף הד'ורי – המשפחתי ככלי לקידום ההתחדשות. מנגנון זה יכול לסייע גם בגיוס משאבים אנושיים וכספיים, ולסייע בהכרה בתהליך ההתחדשות על ידי המשפחה המורחבת.
  7. יש לבחון אפשרות קידום ההתחדשות ושימור מונומנטים ציבוריים (מבנים היסטוריים בעלי ערכים התורמים לעיצוב הרקמה האורגנית הוותיקה של היישוב) בתוך הגלעין שיהווה מנוף קידום תהליך ההתחדשות של המגורים והמרחב הציבורי. במקביל ובנוסף לאפשר ולעודד שימושים כלכליים, תיירותיים תרבותיים בגלעינים אחרי השימור וההתחדשות. במסגרת זו יש לגייס רשות העתיקות, המועצה לשימור אתרים, מנגנון הווקף הכללי, הרשות המקומית, רשות מקרקעי ישראל, האפוטרופוס לנכסי נפקדים כגופים מובלי התחדשות ושימור מונומנטים אלה והפעלתם.
  8. יש לפתח מודל שמאות בעל אוריינטציה סוציו-תרבותית, ולא רק כלכלית עסקית. שמאות זו תקבל ביטוי במקדמי קביעת הערכים של הקרקע  והדירות ויצירת האיזון בעת ביצוע טבלאות האיזון על ידי שמאים. ערכים אלה מתפתחים בשוק הדיור והקרקע שאינו מתרחש בשוק חופשי, ובעסקאות המתפתחות בתוך המשפחה הכוללים החלפות והתמרה לא בהכרח על בסיס תשלום כספי. בהקשר זה גם נדרשת התייחסות מקילה של מוסדות המיסוי לסוג זה של "עסקאות חברתיות".
  9. יש לקבוע את גבולות תאי השטח להתחדשות בהתבסס על מרחבים חברתיים שיוכיים, כמו גם ביחס לגבולות פיסיים, הכוללים דרכים, וסמטאות. הגבולות של תאי השטח יהיו חדירים לפי מדרג או ספקטרום של שיוך המרחב ותהליך יצירתו הנעה לפי ארבעה דרגות: פרטי, סמי-פרטי, סמי-ציבורי, וציבורי.
  10. יש להגדיר שצ"פים ושב"צים כגון בתי ספר, מבני ציבור קהילתיים, מגרשי ספורט בסמיכות לשכונות הסובבות את הגרעין, באופן שיספק שירותים לתוספת האוכלוסייה שתתפתח בגלעין וסביבתו.
  11. יש לחזק את הרשויות המקומיות, במיוחד את מחלקות ההנדסה והתכנון, על מנת שיהיה להם את ההון האנושי והמקצועי שיוכל להוביל את תהליכי ההתחדשות הפיסית. במקביל בכל רשות מקומית המקדמת תהליך ההתחדשות יש להקים צוות מקצועי רב תחומי- רב-תחומי בכדי שיוביל תהליך ההתחדשות ברמה המקומית עם הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. תהליך העבודה יקבע כחלק מתהליך הכנת תכנית ההתחדשות היישובית.

לסיכום, תהליך ההתחדשות ביישובים הערבים הינו תהליך אשר מונע בעיקרו מהיבטים סוציו-תרבותיים שיש לו היבטים כלכליים וסביבתיים, זאת בשונה מתהליך ההתחדשות ביישובים עירונים אחרים המונע בעיקרו משיקולים כלכליים הבא לחזק את העירוניות הפיזית. תהליך ההתחדשות ביישובים הערבים הינו אורגני ומשמר את המרחבים השיוכיים, למרות המחזור הדורי והגברת ערבוב השימושים. עקב הביקוש המקומי למגורים ולעסקים ביישובים הערבים, אין לצפות לבניה קבלנית מסיבית. יש צורך לשמור על אופי היישובי, עם גובה בניה שאינה עולה מעל ארבע קומות בעיקר, בכדי להבטיח איזון בין העיבוי והציפוף, לבין זמינות של שטחי ציבורי איכותי במרחבי היישובים הערבים. עקב הייחודיות של התחדשות העירונית ביישובים הערבים קיים צורך לגבש מדיניות דיפרנציאלית שמבוססת על שוויוניות והוגנות תוך הכרה בשונות. מדיניות תסייע לגבש ארגז כלים מותאם לקונטקסט של היישובים הערבים. בנייר קצר זה ניסיתי להעמיד תשתית למדיניות זו, הדורשת בחינה לעומק ופיתוח.

 

*** נייר עמדה זה נכתב במסגרת קמפיין אקדמי בהובלת פרופ' טלי חתוקה ראשת המעבדה לעיצוב ותכנון עירוני. מטרת הקמפיין לקדם סדר יום צודק ואיכותי בתחום ההתחדשות העירונית.

לקריאת המסמך המלא לשמיעת פודקסטים בנושא