קידום דיור בר השגה במודל “דיור הסמטאות’ בוונקובר- הצלחה או כישלון?

העיר וונקובר ניסתה לקדם פתרון יצירתי לדיור בר השגה כדי להוריד את המחירים בעיר ולהעלות את הציפוף. אך האם הצליח מודל זה בהשגת המטרות של קידום קיימות ואספקת דיור בר השגה?

ונקובר (Vancouver) השוכנת לחופי האוקיינוס השקט במערב קנדה, היא עיר עולם מבוקשת למגורים. עקב היותה מאוגפת על ידי רכס הרים ומספר מקורות מים, היצע הקרקע של ונקובר מוגבל, ובדומה למרבית הערים בצפון אמריקה, רוב השכונות מחוץ למרכז העיר מכילות בנייה לא רוויה של בתים חד משפחתיים. עובדה זו, בצירוף עם הביקוש הגבוה, הפכה אותה לאחת מהערים היקרות ביותר למגורים בעולם, עם תפוסה של מעל 99% בשוק השכירות.¹ הרשות המקומית מודעת ליוקר הדיור והציבה כמטרה לשמור על 8.5% מהיצע הדיור מחוץ לשוק החופשי על מנת לפקח על המחירים, ואף דורשת ש-20% מהבנייה בפרויקטים חדשים גדולים תוקצה לדיור ציבורי בבעלות הרשות העירונית או עמותה ללא מטרות רווח. יחד עם זאת, בפועל, פחות מ-8.5% מהשלמות הבנייה בעשור הראשון של שנות ה-2000 היו של דיור שאינו בשוק החופשי.²

החל משנות ה-70 של המאה ה-20, עיריית ונקובר נוקטת במדיניות של תמיכה בהתחדשות עירונית שמטרתה להגדיל את הצפיפות העירונית, מתוך תפיסה של קיימות ובכדי להגדיל את מלאי הדיור. עד תחילת שנות ה-2000, הציפוף התרחש בעיקר במרכז העיר ובמסגרתו נבנו בעיקר מגדלים באיכות בנייה וגימור גבוהים, ששווקו לאוכלוסיות הטרוגניות מבחינה אתנית וסוציואקונומית. בשני העשורים האחרונים, עקב העובדה שמרכז העיר הפך לצפוף מאוד והבנייה בו רוויה, החל ציפוף גם בשכונות מחוץ למרכז העיר, ברובן בעלות אופי צפון אמריקאי פרברי של בנייה צמודת קרקע וחד משפחתית.³

מחאת תושבים בעד דויר בר השגה בעיר ונקובר 2015, (צילום: Mark Klotz, Flickr)

המדיניות הציבה את הציפוף העירוני של ונקובר כיעד, שדרכו ניתן יהיה להשיג שלוש מטרות מרכזיות:

• הפיכה של העיר ליותר בת-קיימא תוך הפחתת פליטת גזי החממה מרכבים פרטיים וניצול תשתיות יעיל יותר.
• צמיחה שתלווה בהגדלה מגוון והיצע הדיור בר-השגה בעיר.
• הפיכת העיר ליותר חיונית (livable)

כיום, עשור לאחר כניסתה של התכנית לתוקף ניתן להעריך את הישגיה, עולה כי ייעד הציפוף העירוני התממש במידה מסיומת , אך מה בנוגע להגדלת המגוון והיצע הדיור בר השגה והמטרות הסביבתיות?

אמפירית מחירי הדיור בעיר לא נבלמו והיצע הדיור בר-השגה לא גדל; באשר ליתרונות הסביבתיים קיים ויכוח. המודל המרכזי של מגורים שקודם במסגרת מדיניות EcoDensity, נקרא “דיור הסמטאות” – Laneway Housing (LWH), מודל יחסית חדשני ומותאם מקום, מה היו הכוונות ומדוע הוא נכשל?

מודל “דיור הסמטאות”

ברבות מהשכונות הנמוכות בונקובר, הבלוק העירוני נחצה על ידי סמטאות שעוברות בין החצרות האחוריות, מה שמאפשר לבעלי הבתים לנצל חללים ריקים בחצרות לבניית ADUs (יחידות מגורים משניות) שפניהן לסמטה, כמתואר בתמונות להלן. יחידות אלה מכונות Laneway Houses או Laneway Suites.

הסמטה (Laneway) שמקבילה לרחוב ובה ניתן לבנות יחידת דיור נוספת. מתוך Google Streetview, צולם במאי 2019.

רחוב Georgia בשכונת Strathcona בונקובר מתוך Google Streetview, צולם במאי 2019.

בנייה מסוג זה התקיימה באופן בלתי פורמלי בונקובר לאורך שנים, אולם קיבלה תוקף חוקי מהרשות במסגרת EcoDensity ב-2009. הרשות אישרה לבעלי מגרשים שצידם האחורי פונה לסמטה בנייה של ADUs בשטח של עד 72 מ”ר, בגובה של קומה וחצי, ובעלי חניון מקורה. ב-2013, בעקבות שיח שקיימה הרשות עם התושבים בשכונות בהן אושרו LWH פורסמו רביזיות לתקנות:⁴ הגודל המקסימלי של היחידה הוגדל ל-83 מ”ר; הדרישה למוסך מקורה הפכה לדרישה למקום חניה פתוח, כי דיירים ניצלו את המוסך המקורה לצרכי אחסון ויצרו מחסור חניה ברחובות; ניתנו תמריצים לבנייה בגובה קומה אחת במקום קומה וחצי, בגלל תלונות על ירידה במידת הפרטיות; והעירייה הקלה את התהליך הביורוקרטי הנדרש לקבלת אישורי בנייה.⁵

 מאז 2009 ועד סוף 2018 אישורי הבנייה שחולקו חולקו שמהווים סך הכל 6% ממספר המגרשים הרלוונטיים; ⁶ כלומר, פוטנציאל הציפוף גבוה ומידת הניצול שלו נמוכה. חשוב להזכיר שמדובר ביוזמות בנייה פרטיות על ידי בעלי הקרקע, ולא בפרויקטים גדולים, ולכן היזמים לא מחויבים בהקצאת 20% מיחידות הדיור לדיור ציבורי (בהתאם למדיניות הרשות). עם זאת, גודלן המקסימלי של יחידות LWH הוא 83 מ”ר ורבות מהן קטנות מכך (McDonald, 2016); הצפי היה שהכנסת היחידות הקטנות הללו לשוק  החופשי, יסייע לבלימת עליית מחירים ויגדיל את מגוון יחידות הדיור עבור אוכלוסיות שלא זקוקות לשטח מגורים גדול כגון גמלאים, סטודנטים, או משפחות חד הוריות קטנות. וכמובן שמחיר השכירות יהיה נמוך בשל גודל הדירה.⁷

מדוע נכשל המודל בתחום של דיור בר השגה?

ההסתמכות על השוק הפרטי וההנחה שהגברת היצע תאזן את השוק ובכך תייצר דיור בהישג יד, התגלתה כנאיבית ולא ישימה. מבחינת אספקת דיור בר-השגה, אין ספק שמודל הסמטאות נכשל. שוק הדיור הגועש בונקובר, לא מאפשר מצב בו יחידות דיור בשכונות מבוקשות (קטנות ובנויות מחומרים זולים ככל שיהיו) יהיו בנות השגה. זאת מפני שהאינטרס של בוני היחידות, שהם בעלי המגרשים, הוא להגדיל את רווחיהם ככל שניתן; הכלכלה הקפיטליסטית לא יכולה לאפשר מצב שבו תוספת של כמה אלפי יחידות דיור תגבר על הביקוש האדיר בעיר.

המתכנן הראשי של ונקובר הודה בעצמו ב-2007, במגבלות תכנית EcoDensity: “אינני חושב שנוכל להשפיע על היצע [הדיור] במידה שתגרום לירידת מחירים”.⁸ גם מתכננים נוספים שעבדו על התוכנית אמרו שמטרת המדיניות איננה הורדת מחירים אלא בלימת עליית המחירים.⁹ בפועל, EcoDensity לא הצליחה אף במטרה צנועה זו בהקשר של דיור בר-השגה, וניתן לומר שהייתה מידה מסוימת של נאיביות באמונה של המתכננים שתוספת ההיצע יכולה לבלום עליית מחירים בשוק דיור שגואה באופן כה קיצוני כונקובר.

המציאות בונקובר מתאימה בדיוק לספרות המקצועית בנושא ציפוף עירוני: ללא מעורבות מפורשת, ביצועית מצד הרשות, הגדלת ההיצע שציפוף מביא עימו מתקזזת עם השיפור בשירותים, ולעיתים קרובות גורמת להתייקרות הדיור. עובדה זו מועצמת בונקובר, שבה נסיבות חיצוניות מגבירות את הלחץ על מחירי הדיור; היצע קרקע נמוך והמוניטין של העיר.

עם זאת, האשמה לא מוטלת על המתכננים העירוניים בלבד. בקנדה, האחריות לתקצוב ואספקת דיור ציבורי מוטלת על הממשלות הפדרלית והפרובינציאלית, ולא על הרשות המקומית; מסיבה זו, יכולת המתכננים לדרוש הקצאת דיור ציבורי במסגרת הLWH הייתה מוגבלת מאוד ובהיעדר תמיכה תקציבית ממשלתית, ניתן להבין את הניסיון להסתמך על כוחות השוק שיווסתו את עליית המחירים דרך תוספת היצע של יחידות דיור פשוטות וקטנות יותר. (Quastel ואחרים, 2012, עמ’ 1077; Brown, 2008, עמ’ 11-12).

גם מהבחינה הסביבתית נמתחה ביקורת על הבינוי הנמוך שתורמתו לציפוף עירוני וקיימות היא שולית. ביקורת נמתחה על הרשות בטענה שבפועל, מדיניות EcoDensity מילאה קודם כל את האינטרסים של היזמים הפרטיים (במקרה של מודל הסמטאות  בעלי מגרשים) להגדלת רווחים, ובכך להגדיל את הכנסות הרשות ממיסים  האשמה שמחזקת את הטענה שהרשות דואדת יותר לצמיחה כלכלית מאשר סביבה ושיוויון.¹⁰

לא זו אף זו, מעצם העובדה שהיצע הדיור בר-השגה לא השתפר ואף נפגע, התקיים קיזוז עם שיפור הקיימות הסביבתית עקב מעבר של תושבים מעוטי יכולת לשולי המטרופולין, משם הם נדרשים ליומם בנסיעות ארוכות ברכב פרטי שפולט מזהמים. נוסף על כך, עקב העובדה שבתי אב בעלי הכנסות גבוהות נוטים להיות בעלי טביעת רגל פחמנית גדולה, קיימת טענה ששכבות חלשות שנסעו בתחבורה ציבורית או באופניים מוחלפות בשכונות הפנימיות על ידי אוכלוסיות שנוסעות ברכבים פרטיים.¹¹

ניתן לראות שמטרות הציפוף העירוני בונקובר במסגרת EcoDensity לא הושגו במלואן באמצעות מתן אישורים לבניית LWH, וייתכן שלא הושגו כמעט בכלל. הכשלים נובעים ברובם מהמתח המובנה שבעבודת המתכנן כקובע סדרי עדיפויות, ובצורך לאזן בין אינטרסים מתחרים רבים; עם זאת, נותרת בעינה השאלה האם ניתן למצוא פתרונות בהם נוצר איזון “טוב יותר” בין האינטרסים ויותר מהם מגיעים לידי מימוש.

מי אחראי לספק דיור בר-השגה בעיר?

ממקרה המבחן של ונקובר ניתן לראות שכאשר האחריות לאספקת דיור בר-השגה נותרת בידי השוק החופשי, האינטרס הכלכלי מונע ממנו לבצע תפקיד זה, ובפועל זוהי סיטואציה בה “אין אחראי” לספק דיור בר-השגה. מצד שני, כאשר האחריות מוטלת על הרשויות הן יכולות להשתמש בכלי זה בכדי לקדם ולהיטיב עם אוכלוסיות שאינן בהכרח הנזקקות ביותר (להרחבה בסוגיה זו ראה סדרת הפודקסט “דיור בר השגה” של אורבנולוגיה). ואולי האחריות צריכה להיות דווקא בידי הממשלה, בדומה לנעשה בקנדה? אני מאמין שניתן ללמוד מהמקרה של ונקובר כי קיים צורך בשטח לאפשר לרשות המקומית לשלוט בהיצע הדיור בר-השגה (כדי למנוע מצב של קשירת ידיים בדומה לזה שתואר), אולם באחריות הממשלה לתמרץ את הרשויות להגדיל אותו – על מנת למנוע מצב שבו הצורכים הכלכליים של הרשות יובילו לתעדוף  האינטרסים של יזמי נדל”ן (שיכניסו לרשות כסף ממיסים) על פני האינטרסים של הקבוצות המוחלשות בעיר.