מורה נבוכים בהתחדשות עירונית

כולם מדברים על זה, חלקנו חיים את זה, מעטים ממשים ומרוויחים מזה. סדרת הרשימות הבאה נועדה לבנות מילון מושגים בתחום ההתחדשות העירונית לאנשי מקצוע ובמיוחד לקהל הרחב. החלק הראשון – מילון המושגים הכלכלי להתחדשות עירונית.

מילון המושגים הכלכלי – חלק א’

הכלכלה היא בעלת השפעה מכרעת על תהליכים של התחדשות עירונית. אמנם לא פופולרי להתמקד בנושא זה כשמדברים על התחדשות עירונית – המניעים היותר מקובלים להתנעה של פרויקטים כאלו הם חברתיים או פיזיים (למשל היבטים סוציאליים של טיפול באוכלוסייה חלשה בסביבה מסוימת, היבטים פיזיים של הידרדרות אזורים בעיר וכו’) – אך בסופו של עניין, עם כל הרומנטיזציה והצורך בטיפול בנושאים חשובים אלו, היישום של התחדשות עירונית יוצא לפועל באמצעות פתרונות כלכליים קפיטליסטיים. אלו פתרונות של העולם הניאו-ליברלי ולא פתרונות סוציאליים, מעולם אחר. בשורה התחתונה, אם לא ימצא פתרון כלכלי או הצדקה כלכלית לפרויקט כזה או אחר של התחדשות עירונית (לא משנה אם מדובר בהתחדשות של מקבצי דיור או שכונות, אזורי מסחר ותעסוקה, אזורי תעשייה או כל דבר אחר), אם לא תמצא הנוסחה הכלכלית למימוש התכנית, היא לא תצא לפועל. חד וחלק.

צריך לזכור שהתחדשות עירונית נענית לשני מרכיבים עיקריים: היצע וביקוש – כמו בענף הכלכלה כולו. כדי להבין את תהליכי ההיצע והביקוש בעיר צריך להתמקד קודם כל בהבנה העקרונית של השאלה “מהי כלכלה?”. תומס סואל בספרו יסודות הכלכלה מדריך לאזרח טוען כי בכדי להבין מהי כלכלה צריך להבין קודם כל “מהו משק?”.¹ משק הוא מערכת ייצור של סחורות ושירותים המשמשים אותנו בחיי היום יום. בגן-עדן גם היתה מערכת של ייצור סחורות ושירותים אבל הוא לא היה משק, כי הכל היה מצוי בו ובשפע בלתי נדלה. כאשר אין צמצום במשאבים, או במילים אחרות- חוסר, אין צורך לכלכל את הדברים ולכן גם אין כלכלה. ביצוע העניין ביעילות הוא עניינה של תורת הכלכלה. השאלה אם אנשים במשק נתון יחיו ברווחה או בעוני תלויה במידה רבה בהצלחת ההקצאה של משאביו. כל סוגי המשקים – קפיטליסטי, סוציאליסטי, פיאודלי וכו’- חייבים לקבוע בדרך זו או אחרת כיצד להפנות את המשאבים הקיימים לשימושים השונים. אבל מידת הצלחתם יכולה להוליך ארץ שלמה לעוני או לרווחה. זהו כל עניינו של לימוד הכלכלה וזוהי חשיבותו.

אזור תעשייה בנמל מלבורן, אוסטרליה, כפי שנראה בשנות ה-20 וכיום לאחר שעבר התחדשות ושינוי ייעוד לאזור מגורים, מסחר ותעסוקה ( צילום עליון: State Library of Victoria; תחתון: Jjron אתר wikipedia)

אז למה זה קריטי עבורנו בדיון על התחדשות עירונית? כי הסבר זה מאפשר לנו להבין את תהליכי ההיצע והביקוש בעיר ומכאן את הכלכלה שעומדת מאחורי תהליכי התחדשות עירונית.

בצד הביקוש, העיר צריכה להתמקד בהשקעות מן החוץ להגדלת הפעילות הכלכלית. למשל משיכה של תיירים או ייצור תעשייתי או הגדלת שטחי מסחר וכו’. בצד ההיצע, העיר צריכה להציע קרקע פורייה למשקיעים, לבנות תעשיות חדשות, בעיקר תעשיות עתירות ידע וטכנולוגיה, וכמובן לספק חינוך מתקדם. השילוב של תמיכה במוסדות חינוך ופיתוחם במרחב העירוני ותמיכה ותמריץ למיזמים של תעשיות עתירות ידע יסייעו לעיר לגרוף רווחים, ובכך להשיג רווחה כלכלית.

מכאן ברור כי קרקע, כוח עבודה וכסף הם המרכיבים העיקריים כאשר באים לבחון היתכנות של תהליכי התחדשות עירונית במקומות שונים.

רוברט הום (Robert K. Home) כתב עוד בתחילת שנות השמונים בספרו Inner City Regeneration על מכלול האלמנטים והדילמות הקשורים בהתחדשות המרקם העירוני.² על פי הום, השיח סביב התחדשות עירונית נוגע בהיבטים שונים, כלכליים בעיקרם. אמנם גם ההיבט הסוציאלי נוכח בחשיבה על התחדשות עירונית, אך הרגולטורים שעסקו בנושא קידמו אותו והוציאו אותו לפועל על בסיס כדאיות כלכלית. כך, בשנות השמונים הרגולטור, המקומי או הלאומי, פעל באמצעות הענקת תמריצים לסקטור הפרטי בכדי שיתערב ויממש את מהלך ההתחדשות. הום מציין, כי הממשל המרכזי לא רק שלא רצה להכניס את היד לכיס, אלא שהוא העדיף שמישהו אחר יעשה את העבודה והוא רק יתווה את הדרך באמצעות הרגולציה.

התחדשות עירונית באזור בו עברה פעם מסילת הרכבת. פארק ההיי-ליין בניו יורק (צילום: David Berkowitz אתר flickr)

ישנם מספר כלים כלכליים מקובלים להמרצת תהליכי התחדשות עירונית ברחבי העולם (חלקם ממומשים בישראל):³

מענקים (Grant-Support): מענקים אלו הם בעצם החזרים כספיים על השקעות שבוצעו בקרקע לא שמישה או מוזנחת, והשבת שטחים עירוניים אלו לשימוש ולהפקת רווחים ותעסוקה. גובה המענק נקבע לפי הנחיצות של אותה הקרקע. ככל שהאזור המוזנח חשוב יותר לפיתוח מחדש, כך ההחזר הכספי גבוה יותר ועשוי להגיע גם למאה אחוזים. מענקים אלו ניתנים בידי השלטון המרכזי, והמשתמשים העיקריים בהם הן הרשויות המקומיות. הסקטור הפרטי פחות משתתף במיזמים אלו, למרות שהיה יכול לקבל החזר של עד 80% מההשקעה שלו, בהשבת הקרקע לפעילות כלכלית.

הפחתת רגולציה (Relaxation of regulation): תהליך זה מקודם על ידי הפניה לאזורי תעסוקה ייחודים חדשים שהיו אמורים להפחית את הנטל על העסקים באמצעות הפחתת הרגולציה והפיקוח להם נדרשו העסקים במרחבים הישנים. באמצעות יצירת מנגנוני פיצוי מס (כמו בארץ כאשר יש אזורי עדיפות לאומית לפי הפריסה המרחבית של הערים שם המועסקים והמשקיעים משלמים מס מופחת). יתרונות התכנית הם פטור ממיסים עקיפים, פטור או זיכוי מס על השקעות בבנייני תעשייה ומסחר, תכנון קל יותר עם פחות רגולציה וצורך בפיקוח הדוק של הממשל. שיטה זו הייתה פופולרית מאוד בתחילת שנות השמונים ברחבי העולם, אך דעכה באופן יחסי. מאז חלק מהאזורים משגשגים עד היום, אך אחרים נזנחו מסיבות שונות. ניתן להסיק כי כלי למרות שהיה יעיל, באופן יחסי, אך הוא לא הצליח להביא לפריצת דרך.

מכרזי מימון (Competitive bidding for funding): גישה זו הביאה לעידן חדש בשנות ה-90 כאשר הדגש היה על כך שהרשות המקומית היא השחקן הראשי בתכנון ובהעדפה של אזורי ההתחדשות. הרשות קידמה כלי זה באמצעות מכרזים תחרותיים ליזמים שיציעו פיתוח משולב, עם מתן פתרון לנושאים חברתיים. לדוגמא, לקבל קרקע לתעשייה או בניה, ובמקביל לפתח פתרונות תעסוקה וחינוך (מזכיר מאוד את מה שנהוג בארץ כאשר יזם יכול לזכות בקרקע לבניה וכחלק מהיתר הבניה יחויב לבנות בית ספר או גן ילדים על חשבונו).

שדרות רוטשילד בתל אביב סבלו בשנות ה-60 מהזנחה והדרדרות. תכנית “לב העיר” בשנות ה-90 הביאה להתחדשותן (צילום: איציק מוזן, wikipedia)

ככלל, כל הכלים שנסקרו לעיל שונים מאוד ממה שהיה נהוג בעבר; בשנות השישים רובו של המימון לפרויקטים של התחדשות עירונית, כמעט 75% ממנו, היה ציבורי. כיום הגישה השתנתה ונסמכת בעיקר על ההשתתפות של המגזר הפרטי בתהליך, בין היתר, באמצעות יצירת תמריצים. הרעיון (המכונה leverage planning) הוא לתת למגזר הפרטי לעשות את העבודה והביצוע הפיזי, כאשר הממשל המקומי חוסך בהוצאותיו ומעניק ליזמים זכויות פיתוח. כך בעצם אין צורך במשיכה מתקציבי הממשל בספרי הדו”חות הכספיים.

דרכים נוספות למימון התחדשות עירונית ביוזמת העירייה הן: (1) הנפקת אגרות חוב מוניציפליות בבורסה.⁴ הערבויות לאג”ח אלו נובעות בדרך כלל משעבוד של הכנסות עירוניות אחרות, כגון ארנונה מדיור ובעיקר מעסקים.

כמו כן, גם קרקעות זמינות ברשות העירייה יכולות להוות מקור הכנסה לא רע, כאשר את הכסף שמרוויחים משיווק הקרקע ליזמים ניתן לרתום לפרויקטים של התחדשות עירונית באזורים אחרים בעיר. דוגמא לכך הוא המקרה של מתחם השוק הסיטונאי בתל אביב שישב על קרקע בבעלות העירייה והסוחרים. אלו פונו ופוצו במסגרת הסדר והעירייה מכרה בחכירה ל-49 שנים את הקרקע ליזמים פרטיים שמחדשים את כל המתחם בימים אלו ומפתחים אותו לצרכי מגורים, מסחר, תרבות וחינוך. (2) קרנות נדל”ן. קרנות אלו מנוהלות על ידי מנהלים פיננסים שתפקידם לגייס כסף ממשקיעים פרטיים להם מובטחת תשואה גבוהה על השקעתם. בדרך כלל תשואה הרבה יותר גבוה מהשקעות באפיקים אחרים. את הכסף שגויס מהמשקיעים משקיעה קרן הנדל”ן בפרויקטים של פיתוח והתחדשות עירונית. הרווחים מפרויקטים אלו, בניקוי הוצאות תפעול הקרן, מחולקים כתשואה עודפת למשקיעים.

חידוש מתחם השוק הסיטונאי בתל אביב בידי יזמים פרטיים (הדמייה: יער אדריכלים)

אין ספק כי הפרספקטיבה הכלכלית היא הכוח המניע כיום את תהליכי התחדשות עירונית. זהו כוח מופשט אשר אינו “סופר” אנשים, אלא רווח. אך כידוע, ובמיוחד כפי שניכר גם בזירה בארץ, עיסוק בכלכלי ללא התייחסות לחברתי עלול לעורר אי שקט חברתי. מצב, שאינו מיטיב עם היציבות השלטונית והכלכלה בכלל.

על החברתי בתחום ההתחדשות העירונית ברשימה הבאה.

לקריאה נוספת:

– “כשהיזם הוא בעל הבית בעיר“, מאת טלי חתוקה

– “צריך לחדש בהתחדשות עירונית“, מאת כרמל חנני

– “הכלכלה שמאחורי התכנון“, מאת עומרי שורץ

– “מאיפה הכסף?“, מאת חן רוזנק

– “מה בין התחדשות לחדשנות“, מאת טלי חתוקה