מודל חדשני לשיתוף ציבור בתכנון ביישובי החברה הערבית: המקרה של מג’דל כרום

בתכנית ותמ”ל חדשה במג’דל כרום נערך שיתוף ציבור חדשני שכלל שימוש בכלים טכנולוגיים ובהובלה של צוות מקצועי מתוך העיר. המהפכה שהציעה מהנדסת הרשות המקומית, אריג’ סראחן, כללה יצירה של “קבוצות שיוך” של אלפי בעלי הקרקע שיאפשר לממש את התוכנית.

רוב התכניות העירוניות ביישובי החברה הערבית מתוכננות על ידי המדינה. חוסר האמון והקושי הטמון בתיווך התכנית לתושבים מחד והקושי בתיווך צרכי התושבים לממסד מאידך, מגדילים את הפער בין הרצונות והציפיות של התושבים לתוצר התכנוני. פער זה, מייצר תסכול וכעס שמגדילים את חוסר האמון במערכת התכנון. גל התכניות הכוללניות והמפורטות שמקודמות כיום ביישובי החברה הערבית בעקבות החלטת ממשלה 922 מביא עמו שינוי בגישה הן של הממסד והן של הציבור. כמנהלת אגף תכניות רחבות היקף ותכניות ביישובי החברה הערבית בוועדה למתחמי דיור מועדפים, אני עדה לשינוי זה שחל בגופי התכנון.

ברשימה זו אבקש לבחון את נושא שיתוף הציבור בתכנון ביישובי החברה הערבית דרך המקרה של מג’דל כרום. בתכנית זו הצליח להתקיים שיתוף ציבור אמיתי ואפקטיבי בשלב ההתנגדויות לתכנית. אציג כיצד הוא נעשה בעזרת כלים טכנולוגיים והובלה של צוות מקצועי מתוך העיר – מהנדסת העיר והרשות המקומית. המעורבות שלהם בתהליך והאופן שבו ניהלו אותו וארגנו את הקהילה מחד וההקשבה של מנהל התכנון אליהם מאידך הצליחו לבסס אמון ושיתוף אפקטיבי בין השחקנים השונים ולהשפיע על התכנון למרות השלב המאוחר שבו התקיים שיתוף הציבור. 

תנופת תכנון במ’גד אל כרום

מג’ד אל כרום היא מועצה מקומית ערבית הממוקמת מצפון לכביש 85, בבקעת בית הכרם. חזון המועצה רואה ביישוב “כפר גלילי, שקט ובטוח אשר מספק איכות חיים גבוהה ורווחה לתושביו, מערכת חינוך ותרבות מתקדמת ומהווה מרכז חברתי, תרבותי, כלכלי ותיירותי באזור”.¹ שטח היישוב הוא כ- 9,300 דונם, מתוכם כ-15% מבונים והיתרה, שטחים חקלאיים, שטחי יער ומדרונות תלולים. במקביל לקידום התכנית המפורטת, מקודמת תכנית מתאר כוללנית ליישוב בתכנון “לרמן אדריכלים ומתכנני ערים”, הקובעת עקרונות לפיתוח היישוב. מטרות התכנית הכוללנית הן: לפתח את היישוב כבעל תפקיד מרכזי במערך האזורי; יצירת איכות חיים גבוהה ומגון אפשרויות מגורים תוך שמירה וחיזוק מורשת מקומית; יצירת בסיס כלכלי איתן המהווה אבן שואבת לתעסוקה, משרדים ומסחר; פיתוח מערך שטחים פתוחים ומרחב ציבורי איכותי הנהנה מהטבע והנוף הסובבים.  בשל הטופוגרפיה התלולה בצפון היישוב, הטבעת של הבניה החדשה המוצעת בתכנית הכוללנית ממוקמת במזרח ומערב היישוב. התכנית הכוללנית לוותה בשיתוף ציבור נרחב בכל שלבי קידומה.²

תכנית למתחמי דיור מועדפים מספר 1054 ממוקמת במערב היישוב מצפון לכביש 85 והיא מהווה תכנית מפורטת למתחם 13 לפי התכנית הכוללנית של היישוב. התכנית אימצה את העקרונות שהתוותה התכנית הכוללנית ובכלל זה: מיקום הרחוב הראשי, הוספת חיבור נוסף ליישוב, הסדרת נחל שגור והפארק לאורכו, הוספת מוקד למבני ציבור כלל עירוניים וצפיפות המגורים. התכנית קודמה ביוזמת משרד הבינוי והשיכון בהובלה של אדריכלית מלכה שניאור ובתכנון משרד קורין אדריכלים, משתרעת על שטח של כ-650 דונם וכוללת כ-1730 יחידות דיור וכ- 23,000 מ”ר של מסחר ותעסוקה. הצפיפות הממוצעת בקרקעות הפרטיים היא 7.9 יחידות דיור לדונם נטו, ובקרקעות מדינה 9.4 יחידות דיור לדונם נטו. הבניה המתוכננת סמי רוויה וכוללת 5 קומות מעל מפלס כניסה קובעת ומספר קומות משתנה מתחת למפלס כניסה קובעת על פי תנאי הטופוגרפיה. כשני שליש מבעלי הקרקע מחזיקים במצב הנכס שטח שהוא בין חצי מ”ר לשלוש מאות מ”ר, לאחר ההפרשות לצרכי ציבור לא נותר להם שטח של מגרש המאפשר מימוש באופן עצמאי.³

התנגדויות

התכנית הוכרזה כמתחם מועדף לדיור במאי 2016. יום השימוע הראשון להתנגדויות נקבע ליוני 2020 וכל ההתנגדויות שהמשיכו להגיע עד למועד השימועים, נשמעו בפני החוקר.⁴ היום הראשון הוקדש ללימוד ההתנגדות המרוכזת של הרשות המקומית.  על אף שפרצה מגפת הקורונה שיתוף הציבור ביישוב נמשך בכל האמצעים: שליחת דוור ישיר לכל היישוב, פרסום במדיה חברתית, פרסום באתר של הרשות המקומית, תלית שלטים ואף יצירת קשר טלפוני עם בעלי הקרקע. איסוף המידע נעשה באופן דיגיטלי בטפסים באתר הרשות המקומית ובאמצעות פגישות. הרשות המקומית רכזה את ההתנגדויות של בעלי הקרקע בהתבסס על המידע שנאסף ופגישות עם בעלי הקרקע. אלו צורפו להתנגדות המקצועית של אגף ההנדסה.⁵

המהפכה של מהנדסת העיר: איסוף מידע, דיגיטציה ויצירת מודל קבוצות שיוך

האחריות שלקחה על עצמה הרשות המקומית לא הסתכמה בתווך המידע אלא בעיבוד מקצועי שלו. המהפכה שהציעה מהנדסת הרשות המקומית, אדריכלית אריג’ סראחן, כללה מעבר למודל של קבוצות שיוך. קבוצות השיוך הן קבוצות של בעלי קרקע שיש להם זיקה ויכולת לממש במשותף את זכויותיהם על הקרקע. החיבורים הנכונים בין הבעלים – שלחלקם מעט שטח, יאפשר מימוש בפועל של התכנית. החידוש במודל קבוצות השיוך היה באופן שבו נאספו הנתונים מבעלי הקרקע והעיבוד שלו לכדי המלצה לצוותי התכנון בנוגע לשיבוץ למגרשי תמורה. הטבלאות שליוו את התנגדותה של הרשות המקומית כללו את בסיס המצב הנכנס מנסחי הטאבו, התייחסות למצב הבעלויות הבלתי פורמלי ובקשות של בעלי הקרקע לחיבורים רצויים. באמצעות המודל, הצליחה הרשות המקומית לאגד את 1,400 בעלי הזכויות הרשומים בטאבו (שבפועל מייצגים יותר בעלי זכויות, כמו למשל יורשים שלא רשמו את צו הירושה באופן פורמלי) לכדי 130 קבוצות שיוך של בעלי קרקע שיש ביכולתם לממש ביחד את הזכויות. המידע החברתי שמגלמות טבלאות השיוך הללו כולל ביטוי לסכסוכים, לעסקאות שלא הושלמה רשימתם וצווי ירושה שלא נרשמו.⁶

מהנדסת הרשות המקומית השתתפה בתכנית ההכשרה “מקום” של מעוז. מעוז היא “רשת של מנהיגים ומנהיגות מכל החברה הישראלית, בשיתוף “עתודות לישראל”, הבונה אמון בין מקבלי החלטות ומייצרת שינויים ופתרונות רב מגזריים לטובת אזרחים ומערכות”.⁷ במסגרת התכנית התגייסו מעוז לסייע לרשות המקומית ביצירת מודל מבוסס GIS שבאמצעותו ניתן להציע את מיקום מגרש התמורה המיטבי לקבוצת שיוך. המודל החדשני שפותח על ידי מעוז אפשר להציע את מיקום מגרש התמורה קרוב ככל הניתן לחלקת המקור שתרמה את השטח הגדול ביותר לקבוצת השיוך. בנוסף מאפשרת התוכנה שפותחה הנגשת המידע באופן בהיר לבעלי הקרקע.

בימי השימוע הבאים, צוות התכנון הציג למתנגדים פתרון המבוסס על קבוצות השיוך כמענה להתנגדותם, הרוב המכריע שמח בפתרון, אך לעיתים הפתרון הציף קונפליקטים נוספים. קונפליקטים אלו, רוכזו עם יתר המידע על ידי הרשות המקומית וצוות התכנון.

לאחר שמיעת ההתנגדות, החוקר פרסם החלטת ביניים לפיה נדרש צוות התכנון לחזור ולערוך את התשריט והטבלאות בהתאם למתווה קבוצות השיוך והיא פורסמה לפי סעיף 106ב’ לחוק התכנון והבניה. סבב שימועים נוסף נערך לאחר הפרסום לפי 106ב’ ובחודש דצמבר 2020 התכנית אושרה למתן תוקף על ידי הוועדה.

לאחר אישורה של התכנית צוטטה אדית בר, יושבת ראש הוועדה למתחמי דיור מועדפים וראש מינהל הפיתוח במשרד הפנים: “מדובר בתכנית איכותית אשר צפויה לספק היצע דיור משמעותי לגשר על המחסור הקיים במג’ד אל כרום וביישובי החברה הערבית בגליל. בנוסף, התכנית התבססה על חשיבה פורצת דרך תוך מעורבות אינטנסיבית של הרשות המקומית אשר הובילה תהליכים חברתיים עמוקים מול התושבים, כל זאת במטרה להביא לתכנית ישימה כך שביום שלאחר התכנית ניתן יהיה לממש אותה בהתחשב במורכבות הבעלויות על הקרקע שכללה אלפי בעלים שונים”.⁸

בשורה לתהליכי תכנון משתפים ביישובי החברה הערבית?

בתכנית הנוכחית במג’דל כרום נערך שיתוף ציבור מהותי אך הוא התקיים בשלב ההתנגדויות שהוא השלב השישי בסולם דרגות שיתוף הציבור.⁹ בהתנגדות הרשות המקומית הובהר שהסיבות לכך נובעות מחוסר אמון בממסד וביכולתו של הציבור להשפיע על התכנון. שיתוף הציבור שנערך בשלביה המוקדמים של התכנית כלל שלושה מפגשים שבהם הוצגה התכנית כמוצר מוגמר לציבור ולא התקיים דיון הדדי מפרה. הציבור, אם כן, לא קבע את החזון או הגדיר את היעדים, לא היה שותף לבחירת החלופות ולא קבע כלים למימוש התכנית. מאחר ושיתוף הציבור המשמעותי נעשה בשלב מאוחר בקידום התכנית הוא נעשה בעיקר אל מול בעלי הקרקע בתכנית ולא כלל את כלל התושבים ביישוב.¹⁰

שיתוף הציבור המשמעותי בתכנית המפורטת החל בשלב הפקדת התכנית להתנגדויות, בשלב זה גובשה כבר פריסת ייעודי הקרקע, רשת הרחובות, טיפוסי הבינוי ועוד. יחד עם זאת, נכונותם של כל הגורמים המעורבים ובכלל זה, הוועדה, היזם וצוות התכנון לערוך שינויים מרחיקי לכת באופן חלוקת המגרשים והקצאתם לבעלי הקרקע, אפשר לשיתוף הציבור שנעשה בשלב מאוחר יחסית להיות גם הוא  להיות אפקטיבי מאוד. בזמן שמיעת ההתנגדויות הבהירה מהנדסת העיר אדריכלית אריג’ סראחן, שהשיח ביחס לתכנית ביישוב היה של חוסר אמון והוא השתנה עם נכונות הוועדה לדחות את מועד שמיעת ההתנגדות לשם השלמת שיתוף הציבור וניסוח ההתנגדות על ידי הרשות המקומית.

ההצלחה של המהלך היא בין היתר הודות לרשות המקומית שהשתמשה במגוון כלים לשם הנגשת המידע לתושבים ובכלל זה רשתות חברתיות, מקומונים, מודעות תלויות, דיוור ישיר לכל הבתים ביישוב וקישור לאתר התכנית מתוך האתר של המועצה המקומית. נעשה שימוש בטפסים מקוונים שמולאו על ידי בעלי הקרקע, ושימוש בתוכנה שפיתחה “מעוז” להנגשת המידע, ריכוזו ואף שימשה ככלי תכנוני להמלצה על מיקום מגרש תמורה. המודל המותאם שהוצע על ידי מהנדסת הרשות המקומית של קבוצות שיוך, נתן מענה מותאם וייחודי למקום ומהווה הבנה אמיתי של הבעיה ושל הכלים החוקיים העומדים לרשות המתכננים לשם מתן פתרון.

אדר’ אריג’ סראחן שימשה כסוכנת שינוי להעברת הידע לציבור, הנגשה שלו ומצד שני, איגום הידע הנצבר על ידי בעלי הקרקע והתושבים, עיבוד שלו והנגשתו ליזם ולוועדה. מהנדסת הרשות המקומית שימשה כמסנגרת על צרכי התושבים מתוך היכרות עמוקה עם המקום ועם המקרים הפרטניים, ובאמצעות ההכשרה המקצועית שלה. הפתרונות היצירתיים שהוצעו על ידה, והאופן שבו ייצגה את הבקשות של התושבים במהלך ימי השימוע, הגדילו את האימון של התושבים ברשות המקומית.

ההכרה של הוועדה בערך של העבודה המעמיקה שנעשתה על ידי הרשות המקומית ניתנה באמצעות הארכת לוחות הזמנים הקשיחים בוועדה ומתן האפשרות לערוך את השינויים הדרושים בתכנון. בנוסף הובהר על ידי הוועדה שההתנגדות המרוכזת על ידי הרשות המקומית תקבל את אותו המשקל של ההתנגדויות הפרטניות ועל כן, ישנה עדיפות בהגשת ההתנגדות לרשות המקומית שיש ביכולתה לעבד את המידע ולהציע פתרון. האמירה הזו העצימה את תפקידה של הרשות המקומית וסייעה לה לרכז את המידע.¹¹ שיתוף הציבור הבלתי פורמלי שערכה הרשות המקומית בין הפקדתה של התכנית לשמיעת ההתנגדויות¹² הוא שהוסיף נופך משמעותי לתהליך.

למעורבות של הרשות העירונית היה תפקיד מהותי בשינוי שחל בתכנית ובהפיכתה לתכנית ישימה המותאמת לאופי היישוב ולצרכי בעלי הקרקע. הרשות המקומית לקחה תפקיד אקטיבי בתהליך והיא גם סיפקה פתרונות לקונפליקטים שהתגלו, מידע חסר על הקשרים חברתיים ופנתה באופן יזום לבעלי קרקע שלא מסרו מידע.